劉倩汐

上海政法學(xué)院研究生處，上海 201701

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多階段行政程序與多階段行政行為之辨

劉倩汐

上海政法學(xué)院研究生處，上海 201701

現(xiàn)代行政法學(xué)的學(xué)科體系一改傳統(tǒng)型“行政組織→行政行為→行政救濟(jì)”的研究范式，而更多關(guān)注行政過程本身的透明化及其法律規(guī)制探析。本文欲以行政過程論的起源為出發(fā)點(diǎn)，探析以“行政任務(wù)”為中心以造行政法動態(tài)法律關(guān)系的研究范式，再討論其行政法治實(shí)踐中產(chǎn)生的分支：多階段行政程序與多階段行政行為，最后指出辨析二者的實(shí)踐意義。

行政過程；多階段；行政程序；行政行為

一、起源：行政過程論

“行政過程”作為行政學(xué)和行政法學(xué)的專有概念最早在美國獲得相關(guān)使用。后發(fā)展至德國，有了對行政過程更深刻的內(nèi)涵認(rèn)知：反應(yīng)行政法律關(guān)系的最終行政行為(如行政決定)固然重要，但行為過程本身的透明化以及對行為過程進(jìn)行法律規(guī)制亦為必要。同時，德國行政行為理論進(jìn)一步將(復(fù)雜行政中)整個行政過程進(jìn)行分階段研究，比如在對補(bǔ)助金消費(fèi)借貸或政府采購的行政活動中，提出“雙階理論”，即將特定行政任務(wù)所涉及的一系列行為劃分為不同階段以區(qū)分其階段法律性質(zhì)，適用不同類型的法律進(jìn)行調(diào)整。隨后，我國臺灣地區(qū)在此基礎(chǔ)上提出了“修正的雙階理論”，以政府特許經(jīng)營為例，將特許經(jīng)營施展的整個過程分為“行政處理階段→行政合同階段”，并以“合同成立”為節(jié)點(diǎn)，以此界定兩個階段各自的屬性，適用不同的法律規(guī)則。[1]隨著現(xiàn)代行政的復(fù)雜化趨勢漸明，研究其行政過程中的階段性行為特征，把握整個行政行為體系的流動機(jī)制，顯得格外重要且具針對性。

二、分流之一：多階段行政程序

所謂多階段行政程序，是指在特定行政任務(wù)中，前后存在著多個具有獨(dú)立(對外)法律效果的行政行為，任一行政行為在整個行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)過程中表現(xiàn)出明顯的階段性，按照各自的階段均能自我調(diào)節(jié)性的完成各自任務(wù)，最終形成一個有機(jī)聯(lián)系的行政行為過程。易言之，多階段行政程序是由數(shù)個獨(dú)立的外部行政行為構(gòu)成的行為集合體，體現(xiàn)著不同行政機(jī)關(guān)或同一行政機(jī)關(guān)不同行政部門的協(xié)作性與專業(yè)性。在多階段行政程序中，行政行為之間有著彼此相對獨(dú)立的法律適用空間，前階段行政行為的效力通常不會直接影響后階段行政行為效力，整個行政(任務(wù))過程的效力在考量單一行政行為效力狀態(tài)(有效、瑕疵或無效)基礎(chǔ)上，更得把握行政行為之間的聯(lián)系性與整體性，只有當(dāng)具有關(guān)鍵環(huán)節(jié)的行政行為存在重大且明顯的法律瑕疵時，整個行政任務(wù)的法律效果方為無效；單一階段的一般法律瑕疵不足以影響整個行政過程的法律效果，多個行為階段之間的法律效果彼此相對獨(dú)立，不存在“行政行為違法性繼承問題”。

三、分流之二：多階段行政行為

相較多階段行政程序而言，多階段行政行為雖具有多個彼此聯(lián)系的行政行為表現(xiàn)，但只有其中一個階段具有最終對外的法律效果。若以內(nèi)部行政行為與外部行政行為的內(nèi)涵概括，多階段行政程序的階段特征表現(xiàn)為：“外部行政行為+外部行政行為……”，而多階段行政行為的階段特征表現(xiàn)為：“內(nèi)部行政行為→……內(nèi)部行政行為→外部行政行為”。即是說，多階段行政行為的前階段行政行為相對于作出最終對外法律效果的后階段行政行為，只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)作或監(jiān)督，其最終體現(xiàn)為單一(對外)的行政行為。當(dāng)然，實(shí)踐中的多階段行政行為復(fù)雜多變，還體現(xiàn)在最終作出外部行政決定的行政機(jī)關(guān)與送達(dá)(宣告)決定的行政機(jī)關(guān)可能具有不一致性，這時便存在具有法效性的最終行政行為前置的例外情況。通常而言，須經(jīng)過其他行政機(jī)關(guān)(在調(diào)查事實(shí)、采取證據(jù)基礎(chǔ)上)參與表示意見、同意或核準(zhǔn)方能作成的行政行為，屬于多階段行政行為。

四、分辨二者的意義所在

現(xiàn)代行政任務(wù)呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化的趨向，行政活動已非單一行政行為所能作成，而往往需要多個行政(單位)行為通力協(xié)作，甚至結(jié)成復(fù)雜的組合關(guān)系方能實(shí)現(xiàn)。[2]這在我國現(xiàn)行司法諸多案例中均已有所體現(xiàn)。①故區(qū)分多階段行政程序與多階段行政行為的理論意義在于判斷多階段行政活動過程中行政行為之間的法效性關(guān)聯(lián)，認(rèn)定行政行為集合的整體特征，辨析復(fù)雜行政過程中階段行政行為違法性瑕疵對整個行政過程的法律效果影響，從而為司法審判正確定性多階段行政法律糾紛，準(zhǔn)確適用法律，及時有效地化解行政矛盾糾紛提供制度性保障。

[ 注 釋 ]

①例如最高人民法院公布的22號指導(dǎo)案例(魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案)、貴州省高院審結(jié)的張家界百龍?zhí)焯萦邢薰驹V赤水市政府特許經(jīng)營案，等等.

[1]林明鏘.促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法事件法律性質(zhì)之分析[J].臺灣本土法學(xué)，2006(5).

[2]朱芒.“行政行為違法性繼承”的表現(xiàn)及其范圍[J].中國法學(xué)，2010(3).

D922.1；D

A

2095-4379-(2017)14-0238-01

劉倩汐，四川漢中人，上海政法學(xué)院研究生處，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。