文陳貴賓 (遼寧省國(guó)土資源廳財(cái)務(wù)結(jié)算中心)

淺析耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行難產(chǎn)生的原因

文陳貴賓 (遼寧省國(guó)土資源廳財(cái)務(wù)結(jié)算中心)

在政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)、實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策的過程中 也出現(xiàn)了一些問題 套用美國(guó)學(xué)者提出的“斯密斯政策執(zhí)行模型”來(lái)尋找這些問題出現(xiàn)的原因 以便完善政策 提高政策實(shí)施的效果。

一、政策存在的缺陷

政策合理性的缺失 中國(guó)自1997年實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度至今已經(jīng)20年該政策對(duì)耕地的保護(hù)取得了巨大成效。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展 該政策在實(shí)施過程中遇到了很多新情況和矛盾。特別是近幾年 一些省、市耕地占補(bǔ)平衡制度難以推進(jìn) 經(jīng)常引起爭(zhēng)議或質(zhì)疑的聲音。

一 制度中項(xiàng)目平衡的硬性要求與當(dāng)前的實(shí)際情況不適應(yīng)。占補(bǔ)平衡政策中規(guī)定 要求耕地“占一補(bǔ)一”實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目平衡 但這對(duì)于土地后備資源匱乏的省份來(lái)說(shuō) 實(shí)施耕地補(bǔ)充工作的難度巨大。這些省份在批復(fù)新增建設(shè)用地后無(wú)法在本省內(nèi)開展等數(shù)量和等質(zhì)量的耕地補(bǔ)充工作 且受政策約束無(wú)法進(jìn)行跨省異地耕地開墾。

二 補(bǔ)充耕地主體不明確。按照現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》的相關(guān)規(guī)定 用地單位具有補(bǔ)充耕地的義務(wù) 耕地占用單位自行補(bǔ)充是其完成的方式 同時(shí)要有等質(zhì)等量的耕地或向當(dāng)?shù)卣患{開墾費(fèi)。建設(shè)單位受到土地所有權(quán)等方面的約束 很難自行對(duì)耕地進(jìn)行補(bǔ)充 多數(shù)政府主管部門通過向其收取耕地開墾費(fèi)完成其補(bǔ)償任務(wù) 使得一些單位在使用土地中 產(chǎn)生了只要進(jìn)行了資金補(bǔ)償就可以隨便占用的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。同時(shí)對(duì)于補(bǔ)充耕地的位置也存在很大差異 造成新增耕地開發(fā)費(fèi)用出現(xiàn)差距 導(dǎo)致單位存在不公待遇 同時(shí)開墾費(fèi)用在使用上 往往存在政府主導(dǎo)一切的情況。

政策目的性的模糊

政策的制度和實(shí)施是關(guān)鍵核心 政策出臺(tái)以后 國(guó)家一直努力確保數(shù)量和質(zhì)量上的均衡 并且制定了配套措施但補(bǔ)充情況并不容樂觀 主要原因在于 個(gè)別縣市政府沒有真正理解該政策制定的目的 而是應(yīng)試的完成國(guó)家要求的耕地補(bǔ)充任務(wù)。例如 個(gè)別欠缺土地后備資源的縣市政府受政績(jī)考核的驅(qū)使 為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡, 以致把村內(nèi)林地也納入了挖潛復(fù)墾計(jì)劃中 而這完全與耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行的初衷相違背。執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)充耕地前 沒有做到對(duì)林地為代價(jià)進(jìn)行耕地開發(fā) 這樣的事情時(shí)有發(fā)生 引起了生態(tài)環(huán)境問題 同時(shí)加大了自然災(zāi)害出現(xiàn)的機(jī)率 新增土地由于客觀情況 使得其成本大大增加。

政策執(zhí)行細(xì)節(jié)的偏差

補(bǔ)充耕地的質(zhì)量與數(shù)量之間的平衡關(guān)系差。為了實(shí)現(xiàn)耕地被非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占有的同時(shí) 確保中國(guó)的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不下降 土地法中明確規(guī)定 補(bǔ)充的情況要按照相應(yīng)的等級(jí)進(jìn)行調(diào)整 但是不允許以補(bǔ)充質(zhì)量等級(jí)高的耕地為由而減少補(bǔ)充耕地的數(shù)量。但各市的實(shí)際情況是 建設(shè)項(xiàng)目占用的大多是城市周邊地勢(shì)平整開闊、質(zhì)量等級(jí)較高的耕地 補(bǔ)充的耕地多為零散區(qū)域、土地等級(jí)較低的耕地 二者之間的質(zhì)量和產(chǎn)出率相差很大。所以 為了實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)能平衡”就必須通過增增加土地的數(shù)量來(lái)彌補(bǔ)耕地減少帶來(lái)的問題 大大的降低了單位耕地的生產(chǎn)能力。

二、執(zhí)行力不足

執(zhí)行機(jī)構(gòu)的資源配置不足

縣市政府的執(zhí)行不到位 其中表現(xiàn)在 得不到上級(jí)主管部門的重視 使得政策執(zhí)行中出現(xiàn)物資匱乏的情況 導(dǎo)致財(cái)力短缺 缺少政策執(zhí)行的條件 客觀上導(dǎo)致無(wú)法執(zhí)行。另外通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)目前執(zhí)行的理念比較缺乏 執(zhí)行的資源緊缺和人才的缺少也是其原因之一。同時(shí) 執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職權(quán)不清晰 缺乏整套可行的方案 使得補(bǔ)充數(shù)量無(wú)法確定所以實(shí)施中難以實(shí)現(xiàn)有效預(yù)見。

據(jù)省級(jí)政府對(duì)耕地占補(bǔ)平衡核查情況的數(shù)據(jù)顯示 2007年至2012年期間各市驗(yàn)收的新增耕地面積為8.73萬(wàn)公頃 平均每年1.75萬(wàn)公頃 如此大的任務(wù)量 從初始的項(xiàng)目踏勘設(shè)計(jì) 到對(duì)項(xiàng)目施工進(jìn)度的跟進(jìn) 再到項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的管理 最后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收復(fù)核 這一系列工作都需要大量人力和時(shí)間 僅憑府國(guó)土部門的一個(gè)科室或幾名工作人員根本無(wú)法保質(zhì)保量的完成。加之個(gè)別部門不按照土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的要求實(shí)行項(xiàng)目招投標(biāo) 不安排工程監(jiān)理更難以保證耕地開發(fā)項(xiàng)目的質(zhì)量。

執(zhí)行人員素質(zhì)能力不高

執(zhí)行機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行中 人作為主體 其工作人員的主觀意愿必然會(huì)影響執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行情況。假設(shè)“耕地占補(bǔ)平衡政策”是制定出的最理想化的耕地保護(hù)政策 政策執(zhí)行部門也具備充足的物質(zhì)基礎(chǔ)和人力資源 那么導(dǎo)致政策執(zhí)行力不足的因素必然是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主觀原因。首先 耕地占補(bǔ)政策執(zhí)行的第一線為縣級(jí)政府部門 人員素質(zhì)良莠不齊 個(gè)別工作人員欠缺專業(yè)素質(zhì)。無(wú)論是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的資金保障和物質(zhì)支持 還是增加人員編制的配置 都只能解決客觀上的外部問題 都是從外部的角度解決問題。另外 執(zhí)行人員不能完全理解政策制定的目標(biāo) 就無(wú)法準(zhǔn)確掌握政策的要點(diǎn)。作為政策的執(zhí)行主體 無(wú)法完全履行職責(zé) 導(dǎo)致相關(guān)政策執(zhí)行不到位。

三、目標(biāo)群體的不作為

目標(biāo)群體的概念 是直接受到公共政策的影響 從概念上講 公共政策的目標(biāo)就是讓目標(biāo)群體接受政策 并采取相應(yīng)的行動(dòng) 規(guī)范個(gè)人的行為 協(xié)調(diào)群體之間的關(guān)系 實(shí)現(xiàn)目標(biāo)群體的作為或者不作為 所以 公共政策實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是目標(biāo)群體對(duì)政策的態(tài)度和行為。

目標(biāo)群體的利益訴求不同

在耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行中 不同群體有著不同的利益訴求 比較突出的問題是 建設(shè)單位占用耕地與耕地保護(hù)之間的利益沖突。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是考核各地政府政績(jī)的重要指標(biāo) 推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、擴(kuò)大城市規(guī)模和房地產(chǎn)開發(fā)等是各地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要措施 這就導(dǎo)致需要大量的占用現(xiàn)有耕地。經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核地方政府政績(jī)的重要指標(biāo) 部分地方急于作出成績(jī) 必然導(dǎo)致“先占后補(bǔ)、多占少補(bǔ)”情況發(fā)生。另一方面 建設(shè)單位作為耕地占用的主體 有義務(wù)開墾新的耕地。但建設(shè)單位作為企業(yè) 企業(yè)的目的是利益的最大化 所以個(gè)別建設(shè)單位出現(xiàn)想方設(shè)法少繳土地復(fù)墾費(fèi)或?qū)?fù)墾費(fèi)向政府一繳了之的情況 不愿意承擔(dān)其應(yīng)盡的義務(wù)。一些縣市政府想盡快完成占補(bǔ)數(shù)量的硬性任務(wù) 加之缺乏對(duì)其有效的嚴(yán)格監(jiān)管 占用耕地的建設(shè)單位只管“出錢” 實(shí)施耕地補(bǔ)充工作的機(jī)構(gòu)只管“收錢” 新補(bǔ)充的耕地與被占用的耕地在數(shù)量和質(zhì)量方面是否平衡 均不在占補(bǔ)雙方的考慮范圍之內(nèi)。

目標(biāo)群體的政策認(rèn)同缺失

認(rèn)同是對(duì)某一事物的贊同和認(rèn)可即主體認(rèn)識(shí)的同一性?！耙胧拐哂行У呢瀼貓?zhí)行 就必須調(diào)動(dòng)起各方面的力量和人員的積極性 因?yàn)槟骋徽咭胗行ж瀼貓?zhí)行則需要這些人員的認(rèn)可和參與”。如果政策能夠有效實(shí)施 就必須取得全部群體的認(rèn)可 假設(shè)目標(biāo)群體對(duì)政策不認(rèn)同、不了解 持不合作的態(tài)度 那么政策的執(zhí)行就會(huì)失效。執(zhí)行主體一方無(wú)法決定占補(bǔ)平衡執(zhí)行的效果。當(dāng)然 目標(biāo)群體的態(tài)度對(duì)于政策執(zhí)行的效果也有很大關(guān)系。經(jīng)過近些年的發(fā)展 中國(guó)很多人對(duì)于糧食安全的認(rèn)識(shí)有所提升 但大多數(shù)人對(duì)土地安全、糧食安全的危機(jī)意識(shí)還不高。在目標(biāo)群體中 還是有很多人或企業(yè)習(xí)慣從個(gè)人利益出發(fā) 大面積占用優(yōu)質(zhì)耕地 對(duì)耕地的補(bǔ)償敷衍了事 對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)認(rèn)識(shí)不足。

四、執(zhí)行環(huán)境的阻礙

復(fù)墾后備資源不足

目前 中國(guó)城市化進(jìn)程在不斷加快 城市的規(guī)模在不斷擴(kuò)大 隨之而來(lái)的就是面臨著占用耕地量的逐年加大耕地補(bǔ)充任務(wù)不斷加重。城市周邊地區(qū)的土地開發(fā)利用程度相對(duì)較高 很難開發(fā)為耕地后備資源 全省范圍內(nèi)難以找到大面積的可以開發(fā)成耕地的未利用土地 只有少量無(wú)法被開發(fā)的裸巖石礫地及生態(tài)濕地 只能通過農(nóng)田整理及村莊整理來(lái)增加耕地面積。而現(xiàn)實(shí)情況是通過村莊整理或者農(nóng)田整理的方式補(bǔ)充耕地 會(huì)有很多制約因素在里面。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)人口越密集 現(xiàn)有相對(duì)較高水平的農(nóng)田 在道路、排水等基礎(chǔ)配套設(shè)施方面也得到了很好的支持主要是灌溉和排水條件更好的高收益水田 在這樣的條件下即使投入大量資金進(jìn)行農(nóng)田整理 增加耕地有效面積也較小。國(guó)家在土地利用總體規(guī)劃中對(duì)村莊整理的潛力進(jìn)行了深入分析 并且安排了重點(diǎn)項(xiàng)目 但實(shí)際情況在實(shí)施過程中難度較大。因?yàn)殡S著農(nóng)民收入的提高大都建起了新房 這就使得拆遷和安置費(fèi)用大幅增加 而現(xiàn)有對(duì)復(fù)墾整理投入的資金不足難以承擔(dān)如此巨大的費(fèi)用。此外 受傳統(tǒng)思想影響 許多農(nóng)民不愿意離開祖輩生活的地方 這也增加了對(duì)村莊進(jìn)行整體搬遷的難度。

激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制的匱乏

中國(guó)耕地占補(bǔ)平衡工作在對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量的監(jiān)管制度方面一直采取硬性的法律約束方式 要求地方政府必須完成的剛性任務(wù) 而對(duì)按質(zhì)按量完成任務(wù)后的獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)機(jī)制則缺失。作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè) 其利益遠(yuǎn)低于其他兩個(gè)產(chǎn)業(yè) 受經(jīng)濟(jì)效益的影響 地方政府缺少動(dòng)力開展耕地補(bǔ)充工作 農(nóng)民也因農(nóng)業(yè)利益低而缺少開墾新耕地的積極性。按現(xiàn)行政策要求 地方政府在驗(yàn)收新補(bǔ)充耕地時(shí) 以地形部位、土壤質(zhì)量、灌排設(shè)施、田間道路及周邊污染的情況作為驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn) 對(duì)后期的培養(yǎng)肥力關(guān)注較少。這就導(dǎo)致了有些補(bǔ)充的耕地因交通不便、灌溉條件不理想等原因 農(nóng)民的耕種成本被大幅提高 以致農(nóng)民不愿耕種 處于粗放利用狀態(tài)。