● 王貴勤

童工群體權(quán)益的物質(zhì)保障和法治保障
——以精準(zhǔn)扶貧與法治科學(xué)化為視角

● 王貴勤

童工群體權(quán)益需要物質(zhì)和法治雙重保障。貧困是童工產(chǎn)生的主要原因，脫貧才能為禁止童工現(xiàn)象提供物質(zhì)基礎(chǔ)，改善其生存狀態(tài)，減少童工數(shù)量。對(duì)此，城鎮(zhèn)化和精準(zhǔn)扶貧是良好契機(jī)。同時(shí)，要運(yùn)用法治思維，科學(xué)立法，適當(dāng)降低童工年齡標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范特殊行業(yè)的未成年人從業(yè)就業(yè)行為，保障這部分未成年人的勞動(dòng)人權(quán)。通過加強(qiáng)民生建設(shè)、嚴(yán)肅執(zhí)法等措施，改善童工及其家庭生活環(huán)境，提高童工受教育水平，加大違法使用童工成本，消除童工現(xiàn)象產(chǎn)生的土壤。

工權(quán)益保護(hù) 城鎮(zhèn)化 精準(zhǔn)扶貧 法治科學(xué)化

一、學(xué)界與社會(huì)對(duì)童工問題的認(rèn)識(shí)及本文的研究視角

童工群體是身體、心智都在發(fā)育成長的弱勢(shì)人群。相對(duì)于健康成年人享有的充分勞動(dòng)權(quán)利，童工的勞動(dòng)權(quán)受到法律的禁止或限制。在中國，除特別規(guī)定外，16歲以下的少年兒童不得從事有經(jīng)濟(jì)目的的雇傭勞動(dòng)或個(gè)體勞動(dòng)，而不論其是否自愿。這種禁止或限制對(duì)童工的身心保護(hù)自然具有積極意義。但現(xiàn)實(shí)中，由于貧困帶來的生存壓力及其他因素，童工現(xiàn)象一直存在。僅僅從公開報(bào)道看，自2002年《禁止使用童工規(guī)定》修訂至今，每年都有程度不等的雇傭童工案件發(fā)生。2014年3月24日中央電視臺(tái)訪談節(jié)目《新聞1+1》顯示，“大涼山一個(gè)村莊一半學(xué)齡兒童輟學(xué)，童工遣返回來新的童工繼續(xù)出發(fā)”。

社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，從政府部門來說，一方面理所當(dāng)然反對(duì)使用童工，但另一方面，其治理使用童工的主動(dòng)性不足。官媒公開報(bào)道的使用童工案，多來源于舉報(bào)，勞動(dòng)監(jiān)察部門主動(dòng)查獲的比較少見。童工輸出地政府及村民自治組織，對(duì)禁止童工積極性也不高。對(duì)企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）來說，在不影響生產(chǎn)活動(dòng)情況下使用童工，以降低成本，求之不得。而在童工及其家庭看來，適當(dāng)?shù)耐獬龃蚬か@取收入，能夠改變生存環(huán)境，其對(duì)禁止童工法律自然持抵制態(tài)度。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)——搜索知網(wǎng)等平臺(tái)發(fā)現(xiàn)，近十年以來，直接涉及童工問題的研究論文約100余篇，其中大多為碩博士論文。公開發(fā)表的論文約30篇，其中僅有10篇在CSSCI或中文核心期刊發(fā)表。這10篇論文中，論述國外童工問題5篇，論述解放前中國童工問題3篇，僅有2篇專門論述當(dāng)代童工問題的文章（宋玥2013；賈鋒，2013）。通過網(wǎng)絡(luò)檢索其他文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)有一些相關(guān)評(píng)論文章。綜述學(xué)界對(duì)當(dāng)下童工問題的認(rèn)識(shí)，不外乎兩種觀點(diǎn)。一是堅(jiān)決支持禁止童工法律，認(rèn)為禁止童工是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的底線。比如劉波認(rèn)為，即使在發(fā)達(dá)國家，童工現(xiàn)象都不能消除，盡管現(xiàn)實(shí)中永遠(yuǎn)無法盡善盡美，禁止童工仍是需要堅(jiān)守的原則（劉波，2014）。黃少卿認(rèn)為，支持童工“不過是社會(huì)達(dá)爾文主義的一種現(xiàn)代翻版”，既不符合歷史事實(shí)，理論上也找不到任何依據(jù)（黃少卿，2014）。持這種觀點(diǎn)的人數(shù)占優(yōu)，應(yīng)當(dāng)是主流意見。二是質(zhì)疑現(xiàn)行禁止童工的法律，認(rèn)為現(xiàn)行法律實(shí)際上對(duì)童工群體造成了傷害。有篇文章甚至認(rèn)為“童工是個(gè)好東西”，“只要我們尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)參與者的選擇自由，那么童工就是貧困地區(qū)和人群減貧致富的好東西。因此，永遠(yuǎn)都不應(yīng)該立法禁止童工。”（楓林仙，2014）。2016年11月23日《北京青年報(bào)》還同時(shí)刊登了上述兩種相反意見（石川，2016；止凡，2016）。細(xì)辨之，第一種觀點(diǎn)似乎只是說教式的態(tài)度表達(dá)，其立論在于保護(hù)未成年人的出發(fā)點(diǎn)和目的性，“放之四海而皆準(zhǔn)”；而感情色彩過于濃厚的第二種觀點(diǎn)，僅僅局限于對(duì)童工現(xiàn)實(shí)處境的關(guān)心，對(duì)童工問題的長遠(yuǎn)危害認(rèn)識(shí)不足。

從上述文獻(xiàn)可以看出，對(duì)童工現(xiàn)象的公開討論并不深入，僅停留在對(duì)童工現(xiàn)象的平面思考，缺乏解決童工問題的深層次綜合分析。

概括之，可以得出三個(gè)結(jié)論：（1）國家出于對(duì)未成年人的保護(hù)，出臺(tái)禁止童工法律；（2）禁止童工法律在實(shí)施中遇到障礙，抵觸者既包括用工方，也包括童工方；（3）雖然出于保護(hù)童工權(quán)益的共同目的，卻出現(xiàn)了支持和反對(duì)現(xiàn)行禁止童工法律的相反意見。

從個(gè)人全面發(fā)展、社會(huì)長期穩(wěn)定和國家整體利益三個(gè)維度觀察，禁止童工是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。但是，人的生存是一切制度設(shè)計(jì)的前提。如果缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，再好的出發(fā)點(diǎn)也達(dá)不到理想的效果，甚至可能走向反面。國家既然要禁止童工，就要正確認(rèn)識(shí)和理解童工的內(nèi)涵，并為童工群體提供健康發(fā)展的環(huán)境。從勞動(dòng)哲學(xué)層面來說，勞動(dòng)是一種天賦人權(quán)，也是人的其他權(quán)利的基礎(chǔ)。人的勞動(dòng)為其創(chuàng)設(shè)了更多權(quán)利。所有人都可以通過適合自己的勞動(dòng)獲得幸福，實(shí)現(xiàn)價(jià)值。而且，勞動(dòng)在創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的同時(shí)，也促進(jìn)了人自身的全面發(fā)展。（張帆和查建國，2016）。因此，保障有勞動(dòng)能力的人的勞動(dòng)權(quán)利，是健康社會(huì)制度的應(yīng)然狀態(tài)。從這個(gè)角度來看，部分現(xiàn)行法律意義上的童工，其勞動(dòng)人權(quán)也應(yīng)當(dāng)給予保障。就是說，國家與社會(huì)既要堅(jiān)決禁止童工，也要對(duì)童工問題進(jìn)行再認(rèn)識(shí)，科學(xué)界定童工及其勞動(dòng)權(quán)利。與社會(huì)物質(zhì)生活條件相適應(yīng)的法律設(shè)計(jì)，才能更好體現(xiàn)法律正義的實(shí)質(zhì)，并推動(dòng)人的發(fā)展與社會(huì)發(fā)展。

童工是一種國際現(xiàn)象。佘云霞在分析各國解決童工問題的對(duì)策時(shí)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素和立法因素對(duì)消除童工都能起到作用，同時(shí)也要注意文化和教育因素（佘云霞， 2010）。反思童工問題產(chǎn)生的根源，結(jié)合以上論述，本文擬從物質(zhì)和法治兩個(gè)視角，探討對(duì)童工群體權(quán)益的保護(hù)。論述的保護(hù)內(nèi)容包括減少童工數(shù)量，保障已經(jīng)成為童工的未成年人的生存權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等，同時(shí)保障部分現(xiàn)行法意義上未成年人（主要是15周歲以上不滿16周歲）的勞動(dòng)人權(quán)。研究思路基于三點(diǎn)：第一，物質(zhì)保障是基礎(chǔ)。物質(zhì)生活條件的改善能夠使未成年人的生存、健康權(quán)利得到保障，改進(jìn)其受教育環(huán)境，降低打工意愿，提高就學(xué)積極性。而物質(zhì)保障的實(shí)現(xiàn)在于脫貧致富；第二，法治保障是強(qiáng)制。通過科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)自覺守法，能夠有效打擊違法使用童工，保護(hù)童工群體權(quán)益；第三，把物質(zhì)保障和法治保障結(jié)合起來并實(shí)現(xiàn)之，可以基本解決我國童工問題。

二、童工問題的物質(zhì)貧困因素與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的精準(zhǔn)扶貧

童工是指低于法定最低工作年齡的未成年工人。按照現(xiàn)行有效的國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定童工的年齡為不滿15歲。當(dāng)今世界，無論在國際法還是國內(nèi)法層面，法律大都明確規(guī)定禁止使用童工，只是年齡標(biāo)準(zhǔn)和工作范圍有所差異。禁止童工目的在于保護(hù)青少年的身心健康，保證其不受干擾地接受教育，為人生發(fā)展學(xué)習(xí)文化知識(shí)和工作技能，從而在走向社會(huì)以后能自食其力，并為社會(huì)做出貢獻(xiàn)。

但是，盡管有法律的禁止性規(guī)定，長期以來童工現(xiàn)象依然存在 。從實(shí)踐中看，貧困是童工問題產(chǎn)生的最主要因素。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)都取得了巨大成就。但中西部落后地區(qū)、老少邊遠(yuǎn)山區(qū)的經(jīng)濟(jì)困難家庭，對(duì)外輸出童工問題一直禁而不絕。從根源上分析，童工現(xiàn)象的產(chǎn)生既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后造成的貧窮因素，同時(shí)也有貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育缺失、讀書無用思想觀念、不良企業(yè)違法追求效益、政府監(jiān)管處罰不力等原因。保護(hù)童工權(quán)益的法律理應(yīng)受到童工歡迎，但在貧困面前，很多家長和童工本人都堅(jiān)持童工在外工作。童工及其家庭不一定知道關(guān)于童工保護(hù)的全部法律內(nèi)容和立法目的，但從內(nèi)心抵觸國家不允許他們打工掙錢，形成與政府的對(duì)立情緒。童工和家長的守法意識(shí)與其經(jīng)濟(jì)狀況成反比。缺少收入來源渠道、疾病負(fù)債、殘疾等因素造成的家庭貧困，社會(huì)保障的缺失，發(fā)達(dá)地區(qū)在他們眼中數(shù)額可觀的工資和能夠吃飽飯、吃上肉的誘惑，使他們反感這種保護(hù)自己的法律，并竭力逃避法律的約束，尋找打工機(jī)會(huì)。而政府對(duì)教育資源的不當(dāng)配置，也在客觀上造成了大量輟學(xué)兒童。如四川涼山州美姑縣教學(xué)點(diǎn)集中以后，僅能提供8000余學(xué)生住宿，不到需求量一半，住宿資源缺口達(dá)1萬余床位，而由于交通不便，多數(shù)兒童只好選擇輟學(xué)。還有的教學(xué)點(diǎn)缺少教師，學(xué)生無學(xué)可上（劉楠，2014）。大量留守兒童的存在為童工提供了數(shù)目可觀的“后備軍” 。

在世界范圍內(nèi)，大量使用童工源于資本主義大工業(yè)革命時(shí)期。隨著資本主義國家的財(cái)富積累，法治化社會(huì)保障制度覆蓋面擴(kuò)大，國民素質(zhì)水平不斷提高，西方發(fā)達(dá)國家童工現(xiàn)象近乎消除。童工主要存在于發(fā)展中國家，尤其是不發(fā)達(dá)國家和最不發(fā)達(dá)國家?？梢?，消除貧困是解決童工問題的前提。

在反貧困措施選擇上，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家不同。發(fā)達(dá)國家的貧困問題主要是城市中的相對(duì)貧困，一般通過社會(huì)保障、教育培訓(xùn)、促進(jìn)就業(yè)解決。發(fā)展中國家的貧困問題主要是絕對(duì)貧困，并且這種現(xiàn)象在城鄉(xiāng)都有，典型的解決措施包括教育培訓(xùn)、增加就業(yè)、醫(yī)療住房救助、社會(huì)保障、土地改革等。其中發(fā)展經(jīng)濟(jì)，分配公平，社會(huì)保障與保護(hù)弱勢(shì)尤其具有啟示意義（宋玥， 2013）。

習(xí)近平指出，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)，中國堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，保障人民發(fā)展權(quán)益（習(xí)近平，2016）。為解決貧困問題，黨中央國務(wù)院在過去一段時(shí)期扶貧工作基礎(chǔ)上，提出了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。國家十三五規(guī)劃提出了農(nóng)村貧困人口脫貧的具體目標(biāo)任務(wù)。2015年11月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出到2020年讓7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)；2016年10月又發(fā)布《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，落實(shí)各級(jí)黨委政府的扶貧責(zé)任。2016年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善支持政策促進(jìn)農(nóng)民增收的若干意見》，要求充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化輻射帶動(dòng)作用，健全困難群體收入保障機(jī)制。通過強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度等方式，確保實(shí)現(xiàn)全面小康。同時(shí)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)新的時(shí)期東西部扶貧協(xié)作對(duì)口支援，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)工作作了具體部署。

精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)于過去的粗放式扶貧而言的“個(gè)人定制”式扶貧。不同貧困地區(qū)的不同貧困農(nóng)戶家庭情況不同，貧困原因也不盡相同，擺脫貧困的辦法措施也就有所區(qū)別。對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精確識(shí)別，繼而精確幫扶，才能達(dá)到幫扶的最佳效果?？梢哉f，雖然對(duì)童工權(quán)益群體的保護(hù)不是精準(zhǔn)扶貧的全部內(nèi)涵，但精準(zhǔn)扶貧無疑對(duì)童工合法權(quán)益的保護(hù)起了關(guān)鍵性促進(jìn)作用。農(nóng)村兒童的身心健康發(fā)展符合精準(zhǔn)扶貧的價(jià)值理念。

精準(zhǔn)扶貧不是擺脫貧困的唯一措施。要想取得更好效果，還應(yīng)與其他舉措結(jié)合起來。無疑，城鎮(zhèn)化是當(dāng)前農(nóng)民脫貧的較佳途徑。城鎮(zhèn)化是一個(gè)歷史過程，通過農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移及其從業(yè)就業(yè)和生產(chǎn)方式變化，使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大。其實(shí)在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略發(fā)布前，黨中央國務(wù)院就發(fā)布了一系列政策文件，為徹底解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題指明了方向 。城鎮(zhèn)化對(duì)貧困人口脫貧，全面建成小康社會(huì)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

為進(jìn)一步加快農(nóng)村發(fā)展步伐，2016年10月，國務(wù)院印發(fā)了《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016－2020年）》，對(duì)“十三五”期間全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本目標(biāo)、主要任務(wù)、政策措施等作出全面部署。要求緊緊圍繞全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求，遵循農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。到2020年，全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得明顯進(jìn)展，農(nóng)民生活達(dá)到全面小康水平?！兑?guī)劃》確定了五方面發(fā)展任務(wù)：創(chuàng)新強(qiáng)農(nóng)、協(xié)調(diào)惠農(nóng)、綠色興農(nóng)、開放助農(nóng)、共享富農(nóng)，著力增進(jìn)民生福祉，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)脫貧。2016年10月國務(wù)院還印發(fā)了《關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見》，部署對(duì)重點(diǎn)群體實(shí)施激勵(lì)計(jì)劃，帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)總體增收。要求推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，建立低保與就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善專項(xiàng)救助制度。鼓勵(lì)引導(dǎo)貧困人口、困難群體中具備勞動(dòng)能力和勞動(dòng)條件者，通過自身努力增加收入。提出到2020年，城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部實(shí)現(xiàn)脫貧。

城鎮(zhèn)化、精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是治理農(nóng)民物質(zhì)貧困問題的有效舉措，也為解決童工問題提供了可能的物質(zhì)保障。表現(xiàn)在：其一，城鎮(zhèn)化意味著基礎(chǔ)設(shè)施的完善，就學(xué)條件的改進(jìn)，如交通便利、住宿飲食保障，能夠有效降低輟學(xué)率，減少童工來源；其二，隨著財(cái)富增加，生存不再是脫貧家庭的首要問題，加之義務(wù)教育法的約束，家長思想觀念會(huì)有轉(zhuǎn)變，進(jìn)而支持孩子就學(xué)以求得更好發(fā)展。這是減少童工來源的有力保障。其三，前述安居樂學(xué)，將對(duì)仍然在外務(wù)工的童工群體產(chǎn)生示范效應(yīng)，在一定程度上吸引其回校就讀，減少童工數(shù)量。

當(dāng)然，物質(zhì)生活條件的改善，只能降低而不能完全消除童工的務(wù)工意愿。由于社會(huì)生活的復(fù)雜性，要想進(jìn)一步解決童工問題，還必須運(yùn)用法治手段，打擊使用童工行為。

三、童工群體權(quán)益保護(hù)的法治化缺陷

對(duì)童工群體合法權(quán)益的保護(hù)，屬于人權(quán)保護(hù)范疇。除了物質(zhì)保障，童工群體權(quán)益還需要立法、守法和執(zhí)法層面的法治科學(xué)化保障。

（一）我國禁止童工立法及其效果

我國《憲法》規(guī)定兒童受國家的保護(hù)。國務(wù)院1991年4月發(fā)布、2002年10月修訂的《禁止使用童工規(guī)定》，確定了禁止使用童工法律制度。 1994年7月通過的《中華人民共和國勞動(dòng)法》，禁止用人單位招用不滿16周歲的未成年人。2012年10月修正的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定了未成年人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)。此外還有《收養(yǎng)法》、《義務(wù)教育法》等法律及部門規(guī)章、地方法規(guī)等，規(guī)定對(duì)兒童權(quán)益的保護(hù)。在國際法方面，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)對(duì)童工保護(hù)具有相對(duì)完善的法律體系。其中我國1991年12月批準(zhǔn)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》；1998年加入《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》；2002年6月批準(zhǔn)《禁止和立即行動(dòng)消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)公約》。

上述表明，我國已形成了禁止童工的法律體系，規(guī)范較為全面。然而，無論是東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些用人單位，還是在中西部地區(qū)的黑磚窯、黑煤窯，長期以來都存在非法招用未滿16周歲的少年兒童就業(yè)的現(xiàn)象。耐人尋味的是，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)有時(shí)不僅僅是企業(yè)主的過錯(cuò)造成的，很多童工自愿做工掙錢，其父母等監(jiān)護(hù)人同意、鼓勵(lì)甚至強(qiáng)迫其外出打工。如2014年初，被廣東省勞動(dòng)部門遣送回來的一名四川涼山彝族自治州童工稱，打工再苦也比在家受苦受窮好，何況還能給家里帶來收入，表示回家住幾天就要再找地方去打工。有的家長準(zhǔn)備讓家里大些的孩子外出打工，一來能夠自謀生路，二來也能貼補(bǔ)些家用（劉延珉，2014）。法律的保護(hù)客體不支持保護(hù)他們身心權(quán)益的法律，使童工保護(hù)法律在一定意義上陷入困境。

法律是社會(huì)需要的產(chǎn)物，有其必要性與合理性?？茖W(xué)的立法應(yīng)全面顧及國家、社會(huì)、家庭和個(gè)人因素。整體上看，我國童工保護(hù)立法與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，過于超前，社會(huì)基礎(chǔ)比較薄弱，導(dǎo)致執(zhí)法和守法困難，法律效果欠佳。

（二）童工群體權(quán)益保護(hù)立法缺陷

一是童工年齡認(rèn)定過高，提高了童工標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了童工范圍。根據(jù)國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，15歲是童工年齡一般下線，13歲是絕對(duì)下線。歐盟《歐洲社會(huì)憲章》和《阿姆斯特丹條約》及歐盟理事會(huì)第94/33/EC號(hào)指令規(guī)定的童工年齡是15歲。與國際規(guī)定相適應(yīng)，世界多數(shù)國家，包括許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的立法，都規(guī)定最低就業(yè)年齡為15周歲，甚至按照該公約的例外條款，規(guī)定了低于15周歲的就業(yè)年齡標(biāo)準(zhǔn) 。如德國禁止雇用未滿15歲的兒童，但可以雇用13歲以上的兒童從事輕松的并且適合兒童特點(diǎn)的工作；美國將16歲作為一般行業(yè)最低年齡標(biāo)準(zhǔn)，但在遵守勞動(dòng)時(shí)間和勞動(dòng)條件下，可以雇用14—16歲的兒童從事某些危險(xiǎn)行業(yè)以外的工作（賈鋒，2013）。2014年玻利維亞出臺(tái)一項(xiàng)未成年人勞動(dòng)法，規(guī)定處于極度貧困狀態(tài)的兒童年滿12歲即可被雇傭、年滿10歲的兒童可為自己打工掙錢 。

相比之下，我國的童工立法與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，過于超前和原則化。1998年我國在加入《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》時(shí)，聲明在中國領(lǐng)土內(nèi)及中國注冊(cè)的運(yùn)輸工具上就業(yè)或者工作的最低年齡為16周歲。其實(shí)，早在1991年的《禁止使用童工規(guī)定》中，就確定最低就業(yè)年齡為16周歲。我國最低就業(yè)年齡立法與現(xiàn)階段國情有一定差距，沒有考慮到童工問題背后供求雙方的實(shí)際需求。

二是童工立法的社會(huì)基礎(chǔ)不牢。童工問題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系密切。很難想象富裕家庭的兒童會(huì)出去打工掙錢，即使從家長讓孩子進(jìn)行社會(huì)鍛煉的角度看，這種情況也極為罕見。相反的例子是，上海3名中小學(xué)生捐出50萬元壓歲錢，設(shè)立上海市慈善基金會(huì)“青春之光愛心專項(xiàng)基金”，用于幫助貧困同學(xué)，顯現(xiàn)了發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)之間兒童生存條件的巨大差距 。禁止童工的同時(shí)，需要對(duì)改善貧窮落后地區(qū)現(xiàn)狀的政策設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)投入、社會(huì)保障、教育資源等因素的配合推進(jìn)。不解決童工現(xiàn)象產(chǎn)生的社會(huì)問題，僅僅為了立法而立法，社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，效果自然大打折扣。正因如此，當(dāng)涼山彝族自治州布拖縣童工外出打工被警方攔截制止時(shí)，才會(huì)引起當(dāng)事人“出去打工至少能吃飽飯，為什么不讓出去？”的埋怨（劉延珉，2014）

三是立法未能體現(xiàn)公平性。我國禁止童工法律規(guī)定，文藝、體育和特種工藝單位可招收16歲以下兒童，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織的學(xué)生實(shí)習(xí)和技能培訓(xùn)勞動(dòng)不屬于使用童工。這體現(xiàn)了法律的人性化設(shè)計(jì)，也符合國際勞工組織《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》的相關(guān)規(guī)定。但是另一方面，它也體現(xiàn)了對(duì)急需生活來源的從事其他行業(yè)工作的同齡人群的不公。法律規(guī)范是以社會(huì)需求為出發(fā)點(diǎn)的，除了上述文體兒童、職校學(xué)生，還有大量如四川大涼山地區(qū)的兒童，出于基本生存而對(duì)力所能及工作的渴望。法律不應(yīng)剝奪他們的適當(dāng)勞動(dòng)權(quán)利。實(shí)踐中，還存在大中專畢業(yè)生畢業(yè)時(shí)不滿16歲的現(xiàn)象，他們的工作權(quán)利也應(yīng)予保障。當(dāng)然，出于對(duì)此類童工群體身心健康保護(hù)目的，在立法中應(yīng)向德、日等國家學(xué)習(xí)，限制童工工作時(shí)間，規(guī)定休息權(quán)利、休息場(chǎng)所及健康護(hù)理?xiàng)l件，羅列禁止雇用未成年人的危險(xiǎn)行業(yè)和特定雇主清單。禁止使用童工的范圍，原則上應(yīng)與國際法律關(guān)于準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡、禁止和消除惡劣形式的童工勞動(dòng)等規(guī)定同步，不宜過于自我限制。

（三）童工保護(hù)法律的執(zhí)行與遵守

由于立法存在缺陷，以及執(zhí)法主體責(zé)任心欠缺、公民和法人守法意識(shí)差，以致我國童工保護(hù)法律的執(zhí)行和遵守都存在一定問題。

執(zhí)法不力。首先，主管部門工作主動(dòng)性不夠，監(jiān)管不力。從已經(jīng)披露出的非法使用童工案例看，這些童工現(xiàn)象絕大多數(shù)是被群眾舉報(bào)，幾乎沒有勞動(dòng)監(jiān)察部門通過自身工作發(fā)現(xiàn)的。而對(duì)于執(zhí)法部門的監(jiān)督不力行為，也缺乏追究問責(zé)。其次，對(duì)違法用工企業(yè)處罰不力。處罰往往以罰款為主，且數(shù)額不高，企業(yè)很少承擔(dān)行政和刑事責(zé)任，違法成本低。有的企業(yè)是當(dāng)?shù)囟愘M(fèi)大戶，與當(dāng)?shù)卣娼徊?，關(guān)系密切，政府對(duì)其使用童工往往睜一只眼閉一只眼，或者大事化小，小事化了。再次，解救方法不力。對(duì)發(fā)現(xiàn)的童工基本以遣返原籍為主，把人送回了事。接收童工的當(dāng)?shù)卣簧钊敕治鐾ぎa(chǎn)生的原因，有效解決問題，致使很多時(shí)候護(hù)送人員還沒有返回，童工已經(jīng)在其之前又離開家里外出尋找工作。工作沒有實(shí)際效果，造成人力資源和經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)。最后，法律對(duì)童工輸出地黨政職能部門的約束力不強(qiáng)。受客觀條件影響，童工所在鄉(xiāng)村干部對(duì)制止此類行為也不積極 。在這個(gè)問題上，德國的做法值得借鑒。德國《少年勞動(dòng)保護(hù)法》以專門一章規(guī)定了法律實(shí)施機(jī)制 。

守法不力。用工企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和童工及其家長都是違反童工法律的主體。就誘導(dǎo)童工的中介來說，除《禁止使用童工規(guī)定》規(guī)定了經(jīng)濟(jì)處罰，其他法律對(duì)介紹童工的行為性質(zhì)沒有規(guī)范，震懾力度不夠。用工企業(yè)清楚知曉國家禁用童工的法律規(guī)定，也知道違法用工的法律后果。但童工工資低，又容易掌控，為了追求企業(yè)最大利益，加上違法成本較低，并抱有僥幸心理，致使違法使用童工禁而不絕。2016年4月11日，廣東佛山市至雅內(nèi)衣有限公司使用的14歲童工王攀死亡，公司向家屬支付賠償款15萬元，而佛山市南海區(qū)人社局僅對(duì)該公司給予罰款1萬元的處罰（歐甸丘等，2016）。此外，如前所述，有的童工及其家長也不情愿遵守相關(guān)法律規(guī)定。

四、運(yùn)用法治思維完善禁止童工治理機(jī)制

禁止非法童工，是社會(huì)主義法治建設(shè)應(yīng)該堅(jiān)守的底線。但是，禁止童工立法要尊重法律的歷史屬性，與社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)；要尊重法律的社會(huì)屬性，把社會(huì)必要與公平合理結(jié)合起來。要以法治思維推進(jìn)禁止童工，切實(shí)保護(hù)童工群體合法權(quán)益。通過物質(zhì)與法治的雙重保障，結(jié)合社會(huì)、文化、教育因素的作用，必將大大減少童工數(shù)量，并使相關(guān)未成年人勞動(dòng)權(quán)利及其他權(quán)益依法得到保護(hù)。

首先，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為童工權(quán)益保護(hù)提供物質(zhì)保障。貧窮是童工問題的核心根源。大幅度增加童工家庭收入，才能從根本上減少童工現(xiàn)象。要加快落實(shí)黨中央國務(wù)院一系列脫貧政策，加強(qiáng)民生建設(shè)，消除童工現(xiàn)象產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)土壤。人民時(shí)評(píng)指出：“只有以更科學(xué)均衡的發(fā)展消除貧困，只有更好發(fā)揮法律法規(guī)的守護(hù)作用，才能真正解救童工，讓更多孩子留住美好童年。”（李浩燃，2014）。國家應(yīng)調(diào)動(dòng)更多的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源，促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)化、精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是良好契機(jī)。地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要以法治思維推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)（林建華和張帆，2015）。要按照《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》要求，嚴(yán)格落實(shí)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》規(guī)定的責(zé)任。對(duì)于不適宜居住的地區(qū)，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，及時(shí)進(jìn)行移民、安置和就業(yè)工作。加強(qiáng)義務(wù)教育，加大貧困地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入，合理設(shè)置教學(xué)點(diǎn)，保障學(xué)生住宿需求，減少輟學(xué)學(xué)生。增加初中職業(yè)教育知識(shí)內(nèi)容，為學(xué)生實(shí)習(xí)作好知識(shí)技能準(zhǔn)備。

需要指出，精準(zhǔn)扶貧不僅僅是經(jīng)濟(jì)扶貧，也要注重針對(duì)貧困農(nóng)民思想觀念的“扶貧”，要把經(jīng)濟(jì)幫助、思想教育、政策落實(shí)結(jié)合起來，使他們?cè)谖镔|(zhì)生活提高的過程中，自覺放棄讀書無用思想，拋棄支持、鼓勵(lì)、強(qiáng)迫未成年子女外出打工掙錢的錯(cuò)誤觀念，從心理上接受國家法律和政策。

其次，童工保護(hù)立法要符合國情?！俄n非子·八經(jīng)》載：“凡治天下，必因人情”，意即治理國家，所制定的措施必須符合風(fēng)俗民情。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要使社會(huì)主義法治成為良法善治（習(xí)近平，2016）。栗戰(zhàn)書同志也指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！械姆煞ㄒ?guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問題有效性不足?！保ɡ鯌?zhàn)書，2014）。因此，要把國際童工標(biāo)準(zhǔn)與我國國情結(jié)合起來，在《禁止使用童工規(guī)定》基礎(chǔ)上，由全國人大進(jìn)行《禁止使用童工法》立法，借鑒歐美國家立法經(jīng)驗(yàn)，使禁止童工法律既符合國際標(biāo)準(zhǔn)，又與現(xiàn)實(shí)社會(huì)狀況相適應(yīng)。一是降低童工認(rèn)定年齡。國際勞工組織規(guī)定的最低就業(yè)年齡為15周歲，我國規(guī)定為16周歲。這一歲之差，既大大增加了童工數(shù)量，也給法律實(shí)施帶來困難。我國義務(wù)教育的法定入學(xué)年齡為6周歲，正常完成九年義務(wù)教育時(shí)為15周歲。如果學(xué)生不能繼續(xù)升學(xué)，在不能參加工作的情況下，往往游離于社會(huì)，帶來社會(huì)和家庭問題。我國應(yīng)取下線，變更童工認(rèn)定年齡為不滿15歲，并注意與《民法通則》第11條第2款和《勞動(dòng)法》第58條關(guān)于勞動(dòng)行為能力的起始年齡為16周歲規(guī)定之間的銜接。二是完善制度安排，盡可能全面顧及童工的合法就業(yè)。如前所述，如果普通大中專畢業(yè)生達(dá)不到16歲，則不能就業(yè)工作。顯然這對(duì)于其個(gè)人、家庭和社會(huì)都是一種損失。法律應(yīng)對(duì)完成大中專學(xué)業(yè)的少年兒童，許可其參加國際勞工組織公約規(guī)定的最惡劣形式以外的工作 。準(zhǔn)許傳統(tǒng)行業(yè)個(gè)體招收15周歲以下兒童學(xué)徒工，對(duì)之不視為從業(yè)就業(yè)的雇傭關(guān)系，而應(yīng)看作職業(yè)教育。因?yàn)橛械募妓囆鑿男W(xué)習(xí)訓(xùn)練，才能達(dá)到良好的傳承效果。當(dāng)然，這種學(xué)徒式用工應(yīng)同時(shí)遵守義務(wù)教育規(guī)定，邊學(xué)藝邊完成義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)。農(nóng)村初中階段義務(wù)教育應(yīng)納入職業(yè)教育內(nèi)容，為學(xué)生實(shí)習(xí)提供知識(shí)技能儲(chǔ)備。

再次，加強(qiáng)童工權(quán)益保護(hù)執(zhí)法工作。勞動(dòng)監(jiān)察部門要增強(qiáng)工作主動(dòng)性，對(duì)企業(yè)用工進(jìn)行規(guī)范化、制度化的監(jiān)督檢查，不走過場(chǎng)，講究實(shí)效。對(duì)法律禁止的重體力勞動(dòng)領(lǐng)域如采礦、建筑等行業(yè)，要作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。對(duì)發(fā)現(xiàn)的非法使用童工問題，要迅速依法依規(guī)處理。公安、工商行政管理、教育、衛(wèi)生等行政部門要依照《禁止使用童工規(guī)定》第五條的規(guī)定，切實(shí)各負(fù)其責(zé)。公檢法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌非法使用童工構(gòu)成犯罪的行為，尤其是強(qiáng)迫勞動(dòng)行為，要依法快速偵查、起訴和判決，及時(shí)打擊使用童工犯罪活動(dòng)。同時(shí)也要嚴(yán)格規(guī)范主管部門不依法履行職責(zé)的法律責(zé)任。同時(shí)，還要發(fā)揮群眾組織和社會(huì)團(tuán)體依法維護(hù)未成年人合法權(quán)益的作用。相比之下，工會(huì)組織的普遍性和工會(huì)會(huì)員的廣泛性，使工會(huì)監(jiān)督企業(yè)用工和保護(hù)童工權(quán)益，具有得天獨(dú)厚的條件。

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■ 責(zé)編/ 孟泉 Tel: 010-88383907 E-mail: mengquan1982@gmail.com

Material Protection and Legal Protection of the Rights of Childlabor

Wang Guiqin
(China Institute of Industrial Relations)

The rights of child labor require protection from material side and legal side. Poverty is the main reason for child labor to produce, and out of poverty is required to provide material base for ban on child Labor, to improve the living condition, and reduce the number of child labor. Urbanization and Precision for poverty alleviation is a good opportunity for it. At the same time, it must have the rule of law thinking, scientifc legislation, to lower age standards of the child labor, regulating the behavior of minors in special industries from employment, safeguard their labor rights. Through serious enforcement, strengthening the construction of the people's livelihood, improve the level of child labor by education, improve the environment for child and family life, and increase the illegal costs for use of child labor, to eliminate the soil of child labor to produce.

Child Labor Protection; Urbanization; Precision for Poverty Alleviation; The Rule of Law Scientifc

王貴勤，中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，副教授，法學(xué)博士。電子郵箱13693070390@163.com。

本文受中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院課題“歐盟法勞工權(quán)利保護(hù)研究”（項(xiàng)目編號(hào)08YYA007）資助。