□文│馬子博

傳統(tǒng)公共行政在回應(yīng)日益多元化的公共需求、復(fù)雜化的公共關(guān)系以及相互沖突的集體利益時(shí)顯得捉襟見肘。20世紀(jì)80年代初，一些西方國家相繼陷入了“滯脹”困境，為了化解政府合法性危機(jī)，重塑政府形象，新西蘭、英國等國率先對(duì)其政府進(jìn)行了大刀闊斧的改革。改革舉措涵攝政府治理價(jià)值的轉(zhuǎn)變、公共組織體制架構(gòu)的整飭、政府行動(dòng)流程的重組以及治理工具的優(yōu)化。這場(chǎng)席卷全球眾多國家的治理變革被學(xué)界和實(shí)踐部門稱之為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。然而，“新公共管理”是否足以替代傳統(tǒng)公共行政而成為一個(gè)嶄新的典范存在？澳大利亞知名公共管理學(xué)者歐文.E.休斯（下文簡稱“休斯”）在《公共管理與行政》（第4版）（中國人民大學(xué)出版社2016年6月出版，張成福、馬子博譯）一書中作出了系統(tǒng)詳盡的闡釋。

縱覽《公共管理與行政》全書，其基于對(duì)傳統(tǒng)公共行政與新公共管理的反思與批判而提出公共管理作為一種全球治理范式運(yùn)動(dòng)的存在。休斯認(rèn)為，“范式”并非如庫恩所言是一種全新的規(guī)范性框架，且應(yīng)受到學(xué)科共同體的一致認(rèn)同。相反地，“在同一領(lǐng)域通常存在著諸多互為競爭的典范”。故此，公共管理典范并非憑空臆造，而是對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的繼承與揚(yáng)棄。此外，公共管理典范亦汲取了新公共管理主義的理論思想與現(xiàn)實(shí)工具。基于此，公共管理典范顯現(xiàn)出了強(qiáng)大的理論和現(xiàn)實(shí)生命力，它也將引領(lǐng)一場(chǎng)全球治理運(yùn)動(dòng)。

首先，傳統(tǒng)公共行政是否能稱之為一種“范式”。休斯認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政肇始于威爾遜的《行政學(xué)之研究》，它以“政治—行政”二分為起點(diǎn)，以官僚制為運(yùn)行機(jī)器，以科學(xué)管理為基本手段，并在技術(shù)理性的指導(dǎo)下尋求公共管理的“最佳途徑”。傳統(tǒng)公共行政在特定的歷史時(shí)期下是行之有效的，但是，對(duì)于理性的迷信以及對(duì)于官僚制本身的尊崇使得傳統(tǒng)公共行政正在走向自身的反面：專斷低效、繁文縟節(jié)以及壓制創(chuàng)新。然而，毋庸置疑的是“傳統(tǒng)公共行政始終是一個(gè)具備悠遠(yuǎn)和與眾不同的歷史的典范”。

其次，新公共管理能否構(gòu)成一場(chǎng)范式的變遷。休斯認(rèn)為，新公共管理將新自由主義和公共選擇作為理論框架，其主張將私人部門的管理理念和方法引入公共部門。譬如強(qiáng)調(diào)成本意識(shí)和結(jié)果導(dǎo)向，注重顧客體驗(yàn)，推崇競爭，實(shí)施績效管理，推行私有化和公私合作。然則，新公共管理缺少自身的理論內(nèi)核與代表學(xué)者的同時(shí)也與社會(huì)公平與正義背道而馳。因此，“新公共管理”的主要功用在于“將分散的變革措施囊括于一個(gè)術(shù)語的融攝范圍內(nèi)而使得人們能夠用一個(gè)整體性概念來攻擊變革”，它并不能擔(dān)起“典范”之稱。

最后，作為一種治理典范的公共管理。休斯指出，公共管理典范與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理最大的分殊在于其要求公共管理者實(shí)現(xiàn)結(jié)果并且對(duì)此承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。因而公共管理典范不僅強(qiáng)調(diào)管理主義方案的運(yùn)用，更主張要將回應(yīng)性、公平性、代表性和法制的價(jià)值內(nèi)核注入其中。公共管理典范綜合運(yùn)用政策工具、市場(chǎng)工具以及私人工具來達(dá)成良好治理，它強(qiáng)化公共管理者責(zé)任的識(shí)別與履行，主張積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)，廣泛推行戰(zhàn)略管理和績效管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益。

事實(shí)上，并不存在這種超越時(shí)空界限的公共治理典范。我國當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，因而公共管理范式應(yīng)與經(jīng)濟(jì)制度相配合、與政治生態(tài)相契合、與社會(huì)文化相依存，并在促成國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中不斷創(chuàng)造公共價(jià)值，提升公共福祉。