陳 玫

（100088 中國(guó)政法大學(xué) 北京）

論中國(guó)憲法監(jiān)督制度

陳 玫

（100088 中國(guó)政法大學(xué) 北京）

憲法是國(guó)家的根本大法，是法治國(guó)家法律體系的核心，在一國(guó)的法律體系中居于最高的法律地位和具有最高的法律效力。中國(guó)現(xiàn)行的1982年憲法是一部具有中國(guó)特色的社會(huì)主義憲法，同時(shí)也是新中國(guó)成立以來(lái)制定得最好的一部憲法。為了保證憲法的順利貫徹實(shí)施，必須對(duì)其實(shí)行有效的監(jiān)督，憲法監(jiān)督制度的建立成為必需。

憲法監(jiān)督制度；專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)；憲法監(jiān)督司法化

憲法的實(shí)施離不開(kāi)全面有效的保障機(jī)制，其中憲法監(jiān)督制度又是其中尤為重要的組成部分。我國(guó)憲法中規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)行使立法權(quán)并由它產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。憲法第六十二條關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)以及第六十七條關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)中，將修憲的權(quán)力賦予全國(guó)人大，將解釋憲法的權(quán)力賦予全國(guó)人大常委會(huì)，并規(guī)定全國(guó)人大及其常委監(jiān)督憲法的實(shí)施。

我國(guó)目前以現(xiàn)行憲法為核心，以《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等為具體落實(shí)，輔之以《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》等程序規(guī)范，形成了國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)審查制的憲法監(jiān)督模式。

我國(guó)憲法監(jiān)督制度有以下特點(diǎn)以及優(yōu)勢(shì)：一是由中國(guó)人自己創(chuàng)建的，較為符合中國(guó)國(guó)情；二是具有廣泛性和群眾參與性。

一、憲法及法律的特點(diǎn)表現(xiàn)形式

（一）有效性

由于全國(guó)人大及其常委會(huì)身兼立法與監(jiān)督二職，一般說(shuō)來(lái)，它總是傾向于認(rèn)為自己通過(guò)的法律是合憲的、周全的，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)自己頒布法律進(jìn)行的監(jiān)督。

（二）時(shí)間性

全國(guó)人大每年開(kāi)一次會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月開(kāi)一次會(huì)，會(huì)期短，職能卻分別多達(dá)15項(xiàng)、21項(xiàng)，在一定程度上無(wú)法適應(yīng)憲法監(jiān)督的經(jīng)常性需要。

（三）人員素質(zhì)

憲法監(jiān)督是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，全國(guó)人大代表和常委會(huì)委員對(duì)于憲法和法律需要非常強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)。

（四）制度性

目前我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于憲法監(jiān)督程序、憲法訴訟的具體規(guī)定，憲法監(jiān)督的可操作性有待完善。因此，無(wú)論是從憲法監(jiān)督的理論還是從憲法監(jiān)督的實(shí)踐，無(wú)論從憲法監(jiān)督的規(guī)范還是從公民的監(jiān)督意識(shí)來(lái)看，我國(guó)的法律監(jiān)督制度是薄弱的，不完善的。

確立什么樣的憲法監(jiān)督制度，是涉國(guó)家政體制命脈的大事，也是決定依法治國(guó)事業(yè)成敗得失的大事。1982年憲法對(duì)憲法監(jiān)督制度雖然做了規(guī)定，但這個(gè)規(guī)定還是初步的、粗疏的，在實(shí)踐中遠(yuǎn)未發(fā)揮應(yīng)有的作用。黨的十八大以來(lái)，如何進(jìn)一步健全憲法監(jiān)督制度，又受到了前所未有的關(guān)注。習(xí)近平總書記和黨中央對(duì)解決這一問(wèn)題更是給予了特別重視，提出了明確要求。2013年，十八屆三中全會(huì)提出，要“進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平”。2014年，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，要“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度”。

對(duì)于生效后法律的憲法監(jiān)督，目前各國(guó)實(shí)踐中大致有立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法審查和專門機(jī)關(guān)監(jiān)督三種模式。其中，以美、日為代表的司法審查模式和以德、俄的憲法法院與法國(guó)的憲法委員會(huì)為代表專門機(jī)關(guān)監(jiān)督模式的發(fā)展最為成熟。我國(guó)屬于立法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式，但在憲政實(shí)踐中，作為監(jiān)督主體的全國(guó)人大及其常委會(huì)并未發(fā)揮應(yīng)有的功效（莫靜，2013）。

立法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式下，對(duì)于其監(jiān)督的程序規(guī)定比較的模糊，甚至未曾具體提及。我國(guó)法律的憲法監(jiān)督模式屬于立法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式，亦被稱為代表機(jī)關(guān)監(jiān)督模式，即由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)行使憲法監(jiān)督的職權(quán)?！读⒎ǚā穼?duì)由全國(guó)人大制定和修改的法律的范圍作了比較明確的規(guī)定，同時(shí)，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違憲審查的啟動(dòng)程序也作出說(shuō)明。然而，對(duì)于法律違憲與否的審查，僅僅只有《立法法》第88條第（1）項(xiàng)。從該條可以看出，對(duì)全國(guó)人大制定的基本法律的合憲性的判斷權(quán)未作規(guī)定、對(duì)法律的違憲審查的啟動(dòng)程序也未作出規(guī)定。正因如此，導(dǎo)致了我國(guó)作為監(jiān)督主體的全國(guó)人大及其常委會(huì)在憲政實(shí)踐中并未發(fā)揮應(yīng)有的功效，其行使過(guò)審查法律違憲的職權(quán)還應(yīng)繼續(xù)。如何從實(shí)際出發(fā)，既按照體現(xiàn)人民主權(quán)的政治法則，又按照體現(xiàn)程序理性的程序法則來(lái)改進(jìn)人民代表大會(huì)制度下的憲法監(jiān)督制度，乃當(dāng)務(wù)之急。

二、憲法監(jiān)督制度的完善

（一）建立專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)以監(jiān)督全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力

全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，除了立法權(quán)外，憲法第六十二條十五款明確指出全國(guó)人大還行使“由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”。就監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)，根據(jù)憲法第三條的規(guī)定，人大監(jiān)督的對(duì)象主要限于由它產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員。因此，它有權(quán)對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)的任何官員或工作人員進(jìn)行監(jiān)督，“但是管轄過(guò)多會(huì)影響立法權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)的行使，那么，它可以像有些國(guó)家那樣在立法機(jī)關(guān)建立專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)?！痹趯?shí)際操作過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)使憲法監(jiān)督權(quán)的經(jīng)常性已了初步的解決，但是全國(guó)人大由于種種原因沒(méi)有很好地行使作為“總督”所應(yīng)該行使的這一權(quán)力，目前我們亟需設(shè)立一個(gè)對(duì)人大常委行使該職權(quán)的合憲性進(jìn)行監(jiān)督。

（二）憲法監(jiān)督司法化

憲法的法律性在制度上的集中表現(xiàn)，就是由司法化的機(jī)關(guān)適用憲法，進(jìn)行憲法監(jiān)督。正如法律必須由司法機(jī)關(guān)——法院適用一樣，憲法作為法律，也必須由適當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)加以適用。司法化的監(jiān)督在客觀上用法律的程序和用語(yǔ)掩飾了監(jiān)督機(jī)關(guān)的政治功能，在一定程度上抑制了監(jiān)督機(jī)關(guān)的政治判斷力，因而其裁決容易為爭(zhēng)端各方所接受。憲法監(jiān)督變得更合法、更有效了。將政治爭(zhēng)端移出政治領(lǐng)域，由司法最終裁決，這是調(diào)和統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部矛盾，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)整體利益的精妙藝術(shù)。在民主制度下，司法機(jī)關(guān)的權(quán)威有賴于司法權(quán)威的提高，有賴于人民及其領(lǐng)導(dǎo)者自愿服從憲法裁決的政治習(xí)慣的形成。建議由全國(guó)人民代表大會(huì)制定統(tǒng)一的“憲法監(jiān)督法”，對(duì)憲法監(jiān)督各類主體的具體職權(quán)和程序做出規(guī)定。

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