代 珂

（310018 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 浙江 杭州）

我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察制度芻議

代 珂

（310018 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 浙江 杭州）

勞動(dòng)監(jiān)察的實(shí)質(zhì)是國(guó)家利用行政權(quán)保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行檢查并對(duì)其違法行為進(jìn)行處罰的執(zhí)法活動(dòng)，是對(duì)勞動(dòng)者和用人單位關(guān)系的一種平衡。我國(guó)目前的勞動(dòng)監(jiān)察制度還存在著一定的不足，改進(jìn)完善我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察制度對(duì)于勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的健康發(fā)展都具有重要意義。

勞動(dòng)監(jiān)察；存在問(wèn)題；制度完善

一、我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察制度存在的問(wèn)題

1.勞動(dòng)監(jiān)察范圍模糊

勞動(dòng)監(jiān)察的范圍太過(guò)寬泛，在《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第11條中規(guī)定了勞動(dòng)監(jiān)察事項(xiàng)包括：用人單位制定內(nèi)部勞動(dòng)保障規(guī)章制度的情況、訂立勞動(dòng)合同的情況、對(duì)童工、女工和未成年工的特殊勞動(dòng)保護(hù)情況、遵守工作時(shí)間和休息休假規(guī)定的情況、支付勞動(dòng)者工資和執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)的情況、參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況等九項(xiàng)內(nèi)容，在《勞動(dòng)合同法》第74條中規(guī)定的勞動(dòng)監(jiān)察事項(xiàng)包括用人單位關(guān)于制定直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度及其執(zhí)行的情況、與勞動(dòng)者訂立和解除勞動(dòng)合同的情況、勞務(wù)派遣單位和用工單位遵守勞務(wù)派遣有關(guān)規(guī)定的情況等七項(xiàng)內(nèi)容。其中關(guān)于用人單位與勞動(dòng)者訂立勞動(dòng)合同和解除情況應(yīng)該屬于勞資雙方意思自治的范疇，將其列入勞動(dòng)監(jiān)察的事項(xiàng)中會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)監(jiān)察的范圍模糊，并且判斷勞資雙方訂立和解除勞動(dòng)合同的合法性還需要繁瑣的審理程序，加重勞動(dòng)監(jiān)察的負(fù)擔(dān)，影響勞動(dòng)監(jiān)察的效果。

此外，勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁的范圍存在競(jìng)合?！秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第2條第2項(xiàng)規(guī)定：“因因訂立、履行、變更、解除和終止勞動(dòng)合同發(fā)生的爭(zhēng)議適用本法”。這使上述關(guān)于監(jiān)察用人單位與勞動(dòng)者訂立或解除勞動(dòng)合同的相關(guān)規(guī)定更顯尷尬。盡管《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第21條第2款嘗試著適當(dāng)減小勞動(dòng)監(jiān)察的受案范圍，但是還是沒(méi)有從根本上界定什么是“應(yīng)當(dāng)通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議程序解決”。勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁的受案范圍部分重合，雖然在一定程度上為勞動(dòng)者提供了更多的權(quán)益救濟(jì)途徑，但實(shí)質(zhì)上并不利于真正保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。第一，同一個(gè)勞動(dòng)爭(zhēng)議的案件，選擇勞動(dòng)監(jiān)察或者選擇勞動(dòng)仲裁，最后勞動(dòng)者獲得的補(bǔ)償是不一樣的，導(dǎo)致相同案件的結(jié)果可能不同。第二，由于勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)仲裁機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件都有權(quán)進(jìn)行處理，這就很有可能造成同一案件重復(fù)處理，浪費(fèi)資源。第三，勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁受案范圍的競(jìng)合可能會(huì)導(dǎo)致二者在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件時(shí)相互推諉，這就不能及時(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

2.屬地性管理弊端凸顯

從《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第3條可見(jiàn)，勞動(dòng)監(jiān)察的最高行政主管機(jī)構(gòu)是人力資源社會(huì)保障部，但是勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人力、物力、財(cái)力都是由各級(jí)地方政府掌控，對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)這種屬地性管理模式在實(shí)踐中存在一定缺陷。

首先，不同地區(qū)其勞動(dòng)監(jiān)察水平也不同，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不平衡，那么在經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)其在勞動(dòng)監(jiān)察人力物力上的投入必然與經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的地區(qū)有較大差距，這會(huì)直接導(dǎo)致這些地區(qū)在勞動(dòng)監(jiān)察水平上存在一定差距。其次，不同地區(qū)其執(zhí)法尺度不一，部分地方政府迫于經(jīng)濟(jì)財(cái)政壓力，衡量利益之后，放松勞動(dòng)監(jiān)察與執(zhí)法，使得與部分嚴(yán)格執(zhí)法的地區(qū)執(zhí)法寬嚴(yán)尺度不同，這對(duì)他們來(lái)說(shuō)是不公平的，也嚴(yán)重?fù)p害了勞動(dòng)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。最后，地方政府通常為了追求GDP的增長(zhǎng)、吸引投資，為了片面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)也會(huì)明顯傾向于用人單位一方，漠視勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)，消極執(zhí)法、行政不作為，嚴(yán)重影響了政府和勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的公信力。

正是由于勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人力、物力、財(cái)力都受制于地方政府，才會(huì)導(dǎo)致就算勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)想要嚴(yán)格執(zhí)法也有心無(wú)力。這樣一來(lái)用人單位與勞動(dòng)者的地位就愈加不平衡，用人單位力量愈發(fā)強(qiáng)大，更多的犧牲的是勞動(dòng)者合法權(quán)益。

3.監(jiān)察人員素質(zhì)不高

高素質(zhì)、專業(yè)化的勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍是保障勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)良好運(yùn)行的基本前提。目前的監(jiān)察人員素質(zhì)與實(shí)際需要之間還存在一定的差距，主要表現(xiàn)在：第一，監(jiān)察人員專業(yè)素質(zhì)的缺乏直接影響了勞動(dòng)監(jiān)察監(jiān)督的效果，因?yàn)閯趧?dòng)監(jiān)察有很多屬于專業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題。比如，對(duì)用人單位提供的勞動(dòng)條件、工資的監(jiān)察等、這需要專業(yè)人員的審查以免用人單位規(guī)避法律的規(guī)定。因此，監(jiān)察人員必須熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備相應(yīng)的文化水平和專業(yè)知識(shí)。但是由于招錄過(guò)程把控不嚴(yán)，部分監(jiān)察人員并不具備工作所需的專業(yè)知識(shí)，擠占了編制，更重要的是影響監(jiān)察工作的展開(kāi)。目前的監(jiān)察隊(duì)伍離完全掌握勞動(dòng)監(jiān)察工作涉及的專業(yè)知識(shí)還有一定差距，同時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察人員還缺乏在崗培訓(xùn)，這也是導(dǎo)致勞動(dòng)監(jiān)察人員素質(zhì)偏低的重要原因。第二，部分勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于差額財(cái)政撥款或自收自支的事業(yè)單位，這會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)緊張。即便是部分全額撥款的事業(yè)單位，財(cái)政列支的通常是人頭經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有辦案經(jīng)費(fèi)或員工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等，嚴(yán)重限制了勞動(dòng)監(jiān)察工作的開(kāi)展。

二、國(guó)外及其他地區(qū)勞動(dòng)監(jiān)察制度

1.美國(guó)

美國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察呈現(xiàn)一種分散執(zhí)法的體制，美國(guó)聯(lián)邦勞工部?jī)?nèi)部的執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別是依據(jù)某一法令來(lái)設(shè)立的。如就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理司所屬工資工時(shí)處執(zhí)行《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》、職業(yè)安全健康管理局執(zhí)行《職業(yè)安全與健康法》、就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)司下設(shè)的工人賠償辦公室執(zhí)行《碼頭與港口工人賠償條例》等。工資工時(shí)處已經(jīng)成為美國(guó)規(guī)模最大、權(quán)力最強(qiáng)的勞動(dòng)執(zhí)法部門之一。工資工時(shí)管理處實(shí)行垂直管理，機(jī)構(gòu)包括華盛頓總部、5個(gè)大區(qū)辦公室、48個(gè)地區(qū)辦公室三個(gè)層次。大區(qū)辦公室和地區(qū)辦公室是聯(lián)邦勞工部工資工時(shí)處的派出機(jī)構(gòu)，雇員都是勞工部職員。在實(shí)際監(jiān)察過(guò)程中，如果雇主無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受監(jiān)察，地區(qū)辦公室有權(quán)將案件提交勞工部的法務(wù)機(jī)構(gòu)，由行政法官簽署調(diào)查令。如果雇主仍不接受調(diào)查，即構(gòu)成藐視法庭，將受到嚴(yán)厲處罰。對(duì)查實(shí)存在違法行為，但缺乏改正誠(chéng)意的雇主，勞工部可以認(rèn)定其產(chǎn)品為“危險(xiǎn)產(chǎn)品”，在雇主切實(shí)改正違法行為之前，禁止部分或全部產(chǎn)品發(fā)運(yùn)銷售或銷往他州。

美國(guó)實(shí)行的是分類監(jiān)察，針對(duì)不同的實(shí)體法律對(duì)應(yīng)不同的機(jī)構(gòu)或部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察。其次，勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍素質(zhì)較高，美國(guó)針對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察員制度了完整的培訓(xùn)考核制度，有專門的監(jiān)察員登記，每年還會(huì)對(duì)其工作進(jìn)行考核并決定職位的晉升。最后，對(duì)于查證確實(shí)存在違法行為，但缺乏悔過(guò)之心的雇主，勞工部會(huì)將其產(chǎn)品認(rèn)定為危險(xiǎn)產(chǎn)品，在雇主確實(shí)改正其違法行為前，勞工部會(huì)禁止其部分或全部的產(chǎn)品進(jìn)行銷售?！斌w現(xiàn)了美國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察的制度創(chuàng)新和力度，還體現(xiàn)了其做好勞動(dòng)監(jiān)察工作的決心。

2.日本

日本由勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)或設(shè)專門機(jī)構(gòu)行使勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)，上下級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察人員由政府官員組成，有的由勞工部長(zhǎng)直接任命。各級(jí)勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)都受勞動(dòng)大臣直接管轄，并設(shè)有勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)察官和官員。各級(jí)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)局局長(zhǎng)和勞動(dòng)監(jiān)察署署長(zhǎng)，都是從勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)察官中選任的。此外日本勞動(dòng)監(jiān)察的對(duì)象主要集中在勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法和勞動(dòng)安全衛(wèi)生法等。

日本實(shí)行的是上下級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)垂直管理，可以有效消除勞動(dòng)監(jiān)察的屬地性弊端，合理規(guī)劃勞動(dòng)監(jiān)察力量，還可以防止地方政府對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察的隨意干擾。日本的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置比較完備，勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍專業(yè)性較強(qiáng)，監(jiān)察范圍僅限于勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以保障監(jiān)察效果、提高監(jiān)察效率。

三、完善我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察制度的建議1.建立科學(xué)的勞動(dòng)監(jiān)察體系

我國(guó)現(xiàn)行的勞動(dòng)監(jiān)察制度將司法管理也納入到監(jiān)察范圍，導(dǎo)致勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁在實(shí)踐中出現(xiàn)了重合的現(xiàn)象，不僅給勞動(dòng)者帶來(lái)了困擾，還妨礙了勞動(dòng)監(jiān)察的正常運(yùn)行。但是如果將勞動(dòng)監(jiān)察的范圍定位到執(zhí)行勞動(dòng)基準(zhǔn)和其他強(qiáng)制性規(guī)范，就可以使勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充。

比如從美國(guó)的《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》和《職業(yè)安全衛(wèi)生法》可以看出其勞動(dòng)監(jiān)察主要關(guān)注的是最低工資、加班工資、最高工時(shí)、禁止使用童工等問(wèn)題。而在日本，作為中央當(dāng)局的勞動(dòng)省，負(fù)責(zé)審查的是勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法以及其他勞動(dòng)相關(guān)法律所規(guī)定的各項(xiàng)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，地方的都道府縣也設(shè)有勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)局和勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)檢查署，其勞動(dòng)監(jiān)察范圍主要為勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和勞動(dòng)安全衛(wèi)生等?？梢?jiàn)不管是英美法系還是大陸法系，在勞動(dòng)監(jiān)察上最重視的都是勞動(dòng)基準(zhǔn)。勞動(dòng)監(jiān)察保護(hù)是勞動(dòng)者基于公法規(guī)定所享有的權(quán)利，而勞動(dòng)訴訟和仲裁制度解決的是私法賦予勞動(dòng)者權(quán)力保護(hù)的問(wèn)題，應(yīng)該將其區(qū)分開(kāi)來(lái)。

不管是從我國(guó)目前勞動(dòng)監(jiān)察面臨的困境來(lái)看，還是通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析，建立科學(xué)的勞動(dòng)監(jiān)察體系，都是十分重要的。

2.建立垂直化管理的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)

從我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察制度運(yùn)行實(shí)踐中可以看出，屬地性管理模式弊端重重，可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，采用省級(jí)以下垂直化管理的模式。

在垂直管理模式下，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人力、物力、財(cái)力不再受制于地方政府，不用受地方政府的干擾，有利于勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)展開(kāi)監(jiān)察工作、履行法定職責(zé)。其次，垂直化的管理模式可以有效提高勞動(dòng)監(jiān)察效率。因?yàn)檫@種管理模式有利于保證“上傳下達(dá)、政令暢通”，有利于資源配置，人員資金和設(shè)施等都可以在較大的范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。實(shí)施省級(jí)以下垂直化管理模式還有助于消除由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡給勞動(dòng)監(jiān)察造成的不良影響，因?yàn)榭梢愿鶕?jù)各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)其財(cái)政資源進(jìn)行比較科學(xué)的分配。從根本上解決了屬地性管理模式下，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，造成勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障困難的問(wèn)題。再次，省級(jí)以下垂直化管理模式可以保障下級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法尺度統(tǒng)一，提高勞動(dòng)執(zhí)法水平。最重要的是這種垂直化管理模式有利于保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

垂直化管理模式雖然對(duì)地方自治沒(méi)有太大的好處，在一定程度上褫奪地方政府部分權(quán)能。但是從實(shí)際出發(fā)，我國(guó)一方面缺乏地方自治的傳統(tǒng)，另一方面還存在著嚴(yán)重的地方保護(hù)主義的問(wèn)題。因此，雖然垂直化管理還存在一定問(wèn)題，但是為了解決目前的管理困境、消除地方保護(hù)主義，還是應(yīng)該選擇這種管理模式。而且近年來(lái)稅務(wù)系統(tǒng)、海關(guān)、海事、藥品監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督等部門都推行垂直化管理模式且取得了較好的效果，證明從技術(shù)方面看，勞動(dòng)監(jiān)督實(shí)施垂直化管理模式并無(wú)障礙。

3.建立專業(yè)化的勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍

勞動(dòng)監(jiān)察的效果在一定程度上取決于監(jiān)察人員的專業(yè)素養(yǎng)，勞動(dòng)監(jiān)察必須要建立一支專業(yè)化的勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍。

第一，勞動(dòng)監(jiān)察員必須嚴(yán)格遵守準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在招錄過(guò)程中嚴(yán)格按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，綜合考慮學(xué)歷、專業(yè)、工作經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人能力等因素?fù)駜?yōu)錄取，堅(jiān)決打擊違規(guī)招錄。第二，適度增添勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)編制。從《工商業(yè)勞動(dòng)監(jiān)察公約》第10條規(guī)定中可見(jiàn)，適量增加編制對(duì)于突破監(jiān)察任務(wù)復(fù)雜繁重而缺乏監(jiān)察員的困境具有重要意義。第三，加強(qiáng)現(xiàn)有隊(duì)伍的在崗培訓(xùn)。近年來(lái)，我國(guó)勞動(dòng)立法快速發(fā)展，面對(duì)大量的法律法規(guī)，這就要求勞動(dòng)監(jiān)察員具備較高的工作能力來(lái)是快速理解、準(zhǔn)確適用它們，所以就必須進(jìn)行在崗培訓(xùn)來(lái)提高監(jiān)察員的專業(yè)能力。第四，建立監(jiān)察員獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于表現(xiàn)突出的勞動(dòng)監(jiān)察員予以適當(dāng)方式的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)違法違規(guī)的勞動(dòng)監(jiān)察員堅(jiān)決依法懲罰，以保障監(jiān)察隊(duì)伍的健康發(fā)展。除此之外，還應(yīng)該合理確定勞動(dòng)監(jiān)察員的薪酬水平，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)勞動(dòng)監(jiān)察員的收入水平也偏低。對(duì)此，《工商業(yè)勞動(dòng)監(jiān)察公約》第6條規(guī)定:“監(jiān)察人員應(yīng)由公職人員組成，其地位和服務(wù)條件應(yīng)足以保證他們職業(yè)的穩(wěn)定性?！币虼?，應(yīng)該適當(dāng)提升勞動(dòng)監(jiān)察員的薪酬待遇，這對(duì)于穩(wěn)定勞動(dòng)監(jiān)察人員的隊(duì)伍、保障勞動(dòng)監(jiān)察工作順利展開(kāi)都具有重要意義。

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