方 超

（200444 上海大學(xué)法學(xué)院 上海）

盲目信托制度構(gòu)建的法律淺議

方 超

（200444 上海大學(xué)法學(xué)院 上海）

起源于美國(guó)的盲目信托制度對(duì)于預(yù)防腐敗、保護(hù)公職人員個(gè)人隱私上具有優(yōu)勢(shì)作用。本文通過(guò)對(duì)盲目信托制度的簡(jiǎn)要介紹以及對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在我國(guó)運(yùn)行的困難、缺陷的分析，結(jié)合當(dāng)前反腐倡廉的背景下，探討構(gòu)建適合國(guó)情的盲目信托制度，將對(duì)未來(lái)反腐工作起著促進(jìn)作用。

盲目信托；反腐；財(cái)產(chǎn)申報(bào)

一、盲目信托制度優(yōu)勢(shì)辨析

盲目信托最早誕生于于美國(guó)，是指信托的委托人放棄對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)，將信托財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)委托于他人，由他人來(lái)充分行使信托財(cái)產(chǎn)的管理和處分權(quán)。委托人和受益人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的管理和處分無(wú)知情權(quán)。美國(guó)政府1978年通過(guò)制定《政府行為準(zhǔn)則法》，詳細(xì)的規(guī)定了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以及官員盲目信托制度?！?989年道德改革法》也對(duì)盲目信托中的盲目性做出了明確的規(guī)定。盲目信托制度本身被作為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)豁免的條件。即官員如果將自己的財(cái)產(chǎn)設(shè)立了盲目信托，則可以免于申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)。在與盲目信托配套的行政機(jī)關(guān)方面，專門設(shè)立了政府行為準(zhǔn)則辦公室來(lái)監(jiān)控各政府部門工作人員的利益沖突事件。

美國(guó)并非實(shí)行強(qiáng)制性的盲目信托，而是將盲目信托作為公職人員得以財(cái)產(chǎn)申報(bào)豁免的條件。相較于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的低門檻性以及繁瑣性，盲目信托有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。首先，盲目信托制度能夠更好的保護(hù)官員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)及其家庭財(cái)產(chǎn)的隱私。其次，盲目信托本身也是一種較好的理財(cái)手段，節(jié)省了公職人員大量的時(shí)間和精力在投資上，為其更好的履行自身的公職提供了大量的時(shí)間。由此可見(jiàn)，相較于其他的預(yù)防腐敗措施，盲目信托制度有其自身的優(yōu)越性。

二、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在國(guó)內(nèi)推行的困難

首先，我國(guó)關(guān)于“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”的規(guī)范性文件雖然已經(jīng)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的相關(guān)問(wèn)題已經(jīng)做出了詳盡規(guī)定，但是卻無(wú)法杜絕公職人員利用其合法財(cái)產(chǎn)謀取非法利益這一問(wèn)題的發(fā)生。而官員由于其職業(yè)的特殊性，尤其是與公司有關(guān)聯(lián)的機(jī)關(guān)職員有途徑獲取公司的內(nèi)幕信息，其利用職位便利，依然可以實(shí)施內(nèi)幕交易。并且法律條文中也并未規(guī)定公職人員不得購(gòu)買上市公司公開(kāi)發(fā)行的股票，因此，公職人員即便是利用其合法財(cái)產(chǎn)購(gòu)買股票獲得收益也可證明其財(cái)產(chǎn)來(lái)源的合法性，除非有證據(jù)證明官員獲取了“內(nèi)幕信息”。

其次，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的隱私權(quán)之爭(zhēng)是“財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”立法的瓶頸之一，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法過(guò)程中如果缺乏對(duì)于公職人員隱私的保護(hù)，則必然會(huì)受到公職人員的抵制。隱私權(quán)這一權(quán)利衍生于上世紀(jì)60年代，由于國(guó)家權(quán)利的日益增大，對(duì)于公民私生活的干預(yù)越來(lái)越嚴(yán)重，由此在世界各國(guó)的法律中隱私權(quán)被列為一項(xiàng)重要的人權(quán)予以法律保障。然而，公民有權(quán)了解其選舉的官員的背景資料及其是否服務(wù)于社會(huì)，以此來(lái)參與公共決策和政府監(jiān)督。因此，官員的隱私權(quán)在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的背景下，并不應(yīng)當(dāng)受到絕對(duì)的保護(hù)。隱私權(quán)與知情權(quán)的沖突是制約財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法律化的瓶頸之一。

三、盲目信托制度對(duì)反腐的作用

正因?yàn)樨?cái)產(chǎn)申報(bào)制度由于自身的缺陷以及官員對(duì)個(gè)人隱私的擔(dān)憂使得這一制度在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法切實(shí)在國(guó)內(nèi)施行。結(jié)合盲目信托制度在美國(guó)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，可以探討未來(lái)在國(guó)內(nèi)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的盲目信托制度。

1.委托人之范圍

美國(guó)在盲目信托制度中的公職人員確定方面，主要是以是否具有決策權(quán)為主要參照的，而且美國(guó)的盲目信托制度所涵蓋的公職人員與財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所涵蓋的是重合的。上到總統(tǒng)，下到任何有決策權(quán)的一級(jí)，都是應(yīng)當(dāng)被納入到該范圍內(nèi)的。而我國(guó)在適用該制度時(shí)，不能全然照搬美國(guó)的模式，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情來(lái)確定。

而筆者認(rèn)為，在公職人員范圍的確定上，應(yīng)當(dāng)將國(guó)有企業(yè)的高管，高等院校、科研單位等事業(yè)編制單位各個(gè)層次的“一把手”納入到該范圍中來(lái)。我國(guó)的“個(gè)人決策制”決定了各個(gè)層次的“一把手”有著極大的權(quán)力，而該權(quán)力如若得不到有效的制衡，必然會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。而將各個(gè)層次的正職領(lǐng)導(dǎo)納入到該范圍中，則可依法將其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行盲目信托，避免其利用職務(wù)便利，使用合法財(cái)產(chǎn)謀取私利。而從級(jí)別上來(lái)看，應(yīng)當(dāng)遵循自上而下，從省市到縣鎮(zhèn)的原則，逐步的將公職人員的范圍進(jìn)行擴(kuò)大。

2.受托財(cái)產(chǎn)之范圍

納入受托范圍的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括金錢、有價(jià)證券、金錢債權(quán)、動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)。在這些財(cái)產(chǎn)中，除了生活所必需的財(cái)產(chǎn)外，其余的財(cái)產(chǎn)一概納入到受托范圍之內(nèi)。金錢是官員利用職權(quán)進(jìn)行牟利的主要工具，其利用職務(wù)便利，將合法財(cái)產(chǎn)投入到公司股份中，甚至一些地方官員私自入股地產(chǎn)公司，為地產(chǎn)公司“拿地”貢獻(xiàn)一己之力。在股票方面，尤其是與股票交易相關(guān)的部門中，存在嚴(yán)重的利用“內(nèi)幕信息”進(jìn)行交易的公職人員，這些公職人員提前獲取“內(nèi)幕信息”，極大的擾亂了股市的正常交易秩序。這些財(cái)產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)納入的對(duì)象。

另外，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的過(guò)程中，一些公職人員通過(guò)將不動(dòng)產(chǎn)登記到其子女或配偶的名下來(lái)逃避申報(bào)，為了在盲目信托制度中規(guī)避這一情形的發(fā)生，宜將公職人員的家庭財(cái)產(chǎn)也納入到受托范圍之內(nèi)。

3.盲目信托對(duì)公職人員的隱私保護(hù)

盲目信托制度與財(cái)產(chǎn)申報(bào)的相對(duì)比，其優(yōu)越性也體現(xiàn)在對(duì)于公職人員隱私的保護(hù)上。盲目信托制度本身的盲目性使得委托人對(duì)于其財(cái)產(chǎn)的投資方案不得而知，另外受托人也不得將信托的日常管理細(xì)節(jié)向委托人透露，這就使得外界對(duì)于其信托財(cái)產(chǎn)的投資詳情無(wú)任何了解，較好的保障了其自身的隱私權(quán)。而盲目信托能夠成為美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的豁免條件，也是由于其盲目信托制度在保障公職人員隱私的特性。雖然公職人員是國(guó)家權(quán)力的行使者，其自由和隱私不應(yīng)當(dāng)與普通民眾的權(quán)力完全等同，但是盲目信托制度至少可以打消公職人員的隱私問(wèn)題的擔(dān)憂。

4.盲目信托對(duì)公職人員違法所得的追繳

公職人員利用其職務(wù)便利，將其合法的財(cái)產(chǎn)投入牟取私利。其投資所得的財(cái)產(chǎn)，在司法實(shí)務(wù)中較難認(rèn)定且無(wú)相關(guān)的法律依據(jù)對(duì)其非法收益進(jìn)行追償。而盲目信托制度則通過(guò)設(shè)立信托將公職人員的財(cái)產(chǎn)納入到信托中去。如果公職人員違反法律規(guī)定對(duì)其信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資獲取的私利，則視為對(duì)盲目信托制度約定條款的違反，可以依據(jù)盲目信托制度以違約的形式對(duì)其所獲取的收益進(jìn)行追償。

[1]方嘉麟.信托法之理論與實(shí)務(wù)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社.2011.

[2]何寶玉.信托法原理與判例[M].北京：中國(guó)法制出版社.2013.

[3]高凌云.被誤讀的信托——信托法原論[M]上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2010.

[4]中野正俊(日)，張軍建.信托法[M].中國(guó)方正出版社,2004年10月.

方超（1989～），男，河南正陽(yáng)人，上海大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)法律碩士研究生。研究方向：民商法。