黨的十九大報(bào)告指出，要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促善治。當(dāng)下各地正在推行的社會(huì)信用立法，均應(yīng)以此作為總遵循。

社會(huì)信用立法，首先必須回答“什么是社會(huì)信用”這一基礎(chǔ)問(wèn)題。時(shí)下國(guó)務(wù)院關(guān)于信用建設(shè)的諸多文件，并沒(méi)有對(duì)“社會(huì)信用”進(jìn)行界定，這并非因?yàn)樯鐣?huì)信用是個(gè)不言自明的概念，而是因?yàn)槲募旧碇回?fù)責(zé)指引方向，并不設(shè)定具體的權(quán)利與義務(wù)。文件語(yǔ)言的精確性、規(guī)范性與可操作性較弱。信用立法則以設(shè)定權(quán)利與義務(wù)為己任，務(wù)須追求語(yǔ)言的精準(zhǔn)與規(guī)范。其中最為緊要的，就是對(duì)“信用”進(jìn)行法律界定。

從法律上對(duì)信用進(jìn)行界定，必須依循法律規(guī)范的基本構(gòu)成要件，即一個(gè)完整的法律規(guī)范必定由三個(gè)要素組成：假定、處理和制裁。假定是適用規(guī)范的必要條件，即實(shí)施什么行為可適用哪些法律規(guī)范。處理是行為規(guī)范本身的基本要求，即以權(quán)利和義務(wù)的形式規(guī)范人們的行為。制裁是規(guī)定主體違反法律規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。

假定、處理和制裁三要素密切聯(lián)系、缺一不可，否則就不能構(gòu)成法律規(guī)范。

依此邏輯，可以將社會(huì)信用界定為：具有完全行為能力的自然人、法人和非法人組織（統(tǒng)稱為信息主體）遵守法定義務(wù)或者履行約定義務(wù)的狀況，政府可以依據(jù)該狀況依法實(shí)施聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲。

上述概念，可以分解如下：

其一，社會(huì)信用的主體

社會(huì)信用主體為具有完全行為能力的自然人、法人和非法人組織。為什么不具有完全行為能力的自然人不構(gòu)成信用主體？從心理學(xué)的角度看，青少年的前額葉皮層發(fā)育不完全，不能正確理解規(guī)則，也無(wú)法清晰地辨識(shí)自己行為的后果。這一心理現(xiàn)象在法律上的投射即為，不具有完全行為能力的自然人，因心智不全，權(quán)利能力與行為能力受到諸多限制，責(zé)任能力也不健全。社會(huì)應(yīng)為未成年人提供更多的修正錯(cuò)誤的成長(zhǎng)空間，故不宜將其納入法律的調(diào)整范圍。否則，一些中學(xué)生將可能因?yàn)榭荚囎鞅锥馐軕土P，對(duì)其身心健康及成長(zhǎng)發(fā)育均屬不利。

我國(guó)《民法總則》第17條規(guī)定，十八周歲以上的自然人為成年人。不滿十八周歲的自然人為未成年人。第18條規(guī)定，成年人為完全民事行為能力人，可以獨(dú)立實(shí)施民事法律行為。十六周歲以上的未成年人，以自己的勞動(dòng)收入為主要生活來(lái)源的，視為完全民事行為能力人。社會(huì)信用立法應(yīng)與此銜接，可以理解為“十八周歲以上、或者十六周歲以上不滿十八周歲但以自己的勞動(dòng)收入為主要生活來(lái)源的，是自然人信用主體”。

因此，有些校長(zhǎng)建議，“誠(chéng)信從娃娃抓起，要把中學(xué)、甚至小學(xué)階段的學(xué)生考試作弊行為記錄在案，并把學(xué)生信用檔案交給用人單位，實(shí)現(xiàn)學(xué)校育人的延伸功能。此外還建議向信用平臺(tái)歸集信息，實(shí)行聯(lián)動(dòng)懲戒……”。此種觀點(diǎn)不僅有違法理，而且極度危險(xiǎn)，果真實(shí)施，將扼殺未成年人的心智成長(zhǎng)空間，戕害無(wú)數(shù)莘莘學(xué)子。故而，立法必須將未成年人考試作弊信息完全排除在法律適用范圍之外。當(dāng)然，成年人參加國(guó)家司法資格考試、注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試等全國(guó)性的考試，一旦作弊被發(fā)現(xiàn)，則可被記入信用平臺(tái)。

其二，社會(huì)信用的客體

社會(huì)信用是指履行法定或約定義務(wù)的客觀狀態(tài)，而不是對(duì)該狀況的主觀評(píng)價(jià)。只有在信用需求方（包括存在履職需要的政府部門）按照自己的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)該客觀信息運(yùn)用一定的算法進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，才可能得出關(guān)于信用的評(píng)價(jià)結(jié)果，該結(jié)果既可能是信用良好，也可能是信用不良。這也就解釋著為什么有些地方立法設(shè)置了中性信息的概念，即把“獲得表彰獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)行慈善捐贈(zèng)等信息”視為“其他信息”，該信息能否增強(qiáng)信息主體的信用，由用信主體自行判斷。因而，各地在進(jìn)行信用立法時(shí)，宜以歸集信息為導(dǎo)向，不宜直接對(duì)信息主體做出正面或者負(fù)面的評(píng)價(jià)，而政府更不宜對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行信用背書。

另外，在界定信用信息的范圍時(shí)，必須明確放棄考慮動(dòng)機(jī)的考量。舉例來(lái)說(shuō)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，有人愿意履行繳納水電燃?xì)赓M(fèi)用的義務(wù)，但囿于財(cái)力而無(wú)法繳納，不能說(shuō)其信用不好。但就立法技術(shù)而言，因?yàn)闊o(wú)法區(qū)分不履行義務(wù)是意愿問(wèn)題還是能力問(wèn)題，或者說(shuō)區(qū)分起來(lái)難度過(guò)大，故立法時(shí)無(wú)須考慮行為的動(dòng)機(jī)，無(wú)須區(qū)分意愿和能力。而且，在履行義務(wù)時(shí)無(wú)論是有心無(wú)力，還是有力無(wú)心，或者無(wú)心亦無(wú)力，均屬失信行為，須一體記載，這恰恰印記了信用信息記載的是客觀狀況而不是主觀評(píng)價(jià)的立場(chǎng)。舉例來(lái)說(shuō)，張三因搬遷住宅而忘記繳納水電燃?xì)獾荣M(fèi)用，被有關(guān)部門記入信用信息平臺(tái)。張三在對(duì)外交易時(shí)，如果能夠澄清原委，對(duì)方或許不會(huì)將此情形視為信用不良從而拒絕與其開展交易。

其三，社會(huì)信用立法的權(quán)限

信用的激勵(lì)與約束，直接涉及相對(duì)人的權(quán)益，務(wù)須依法進(jìn)行。首當(dāng)其沖的，必須注重立法權(quán)限，尤其遵循《立法法》的相關(guān)規(guī)定。

（一）遵循我國(guó)《立法法》第8條關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定。我國(guó)《立法法》對(duì)于立法的國(guó)家保留事權(quán)做出了明確的規(guī)定。例如，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律，民事基本制度只能由法律來(lái)設(shè)定。因而，地方信用立法無(wú)權(quán)規(guī)定，遇到路人病急倒地，好意者上前施救卻致人傷亡，如果施救者信用良好，可豁免其侵權(quán)賠償責(zé)任，因?yàn)閾p害賠償請(qǐng)求權(quán)為基本民事權(quán)利，只有法律才可以做出規(guī)定，地方無(wú)權(quán)僭越。當(dāng)然，國(guó)家層面的法律可以對(duì)權(quán)利配置做出安排，例如，《中華人民共和國(guó)民法總則》第184條規(guī)定，因自愿實(shí)施緊急救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔(dān)民事責(zé)任。另外，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，也屬于國(guó)家事權(quán)。例如，地方信用立法無(wú)權(quán)規(guī)定，對(duì)于信用良好的企業(yè)和個(gè)人，予以稅收減免。當(dāng)然，國(guó)家層面的立法則可以做出相應(yīng)的安排。

（二）遵循我國(guó)《立法法》第82條的規(guī)定。也就是說(shuō)，沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。例如，地方立法無(wú)權(quán)規(guī)定，信用狀況不好的自然人不得出租或出賣房屋，因?yàn)樗袡?quán)的處分屬于基本民事權(quán)利。但這里很重要的一點(diǎn)是，區(qū)分效力性規(guī)范與管理性規(guī)范，所有的地方立法，無(wú)論是地方性法規(guī)或政府規(guī)章，都會(huì)對(duì)民事權(quán)利進(jìn)行一定的限縮，但只要不觸及根本權(quán)利，不涉及對(duì)民事行為效力的評(píng)價(jià)，應(yīng)屬合法。

例如，在針對(duì)單用途預(yù)付卡設(shè)定管理規(guī)則時(shí)，為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利，地方性法規(guī)規(guī)定，凡是被司法機(jī)關(guān)確定為失信被執(zhí)行人，或者在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中存在嚴(yán)重失信行為的，不得發(fā)行單用途預(yù)付卡，因?yàn)檫@些主體的信用非常低下，其發(fā)卡行為存在較大道德風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。如果一些失信被執(zhí)行人違背該規(guī)定，仍然發(fā)卡，其行為并不因此無(wú)效，發(fā)卡人所收到的資金仍然歸其所有，政府部門不能強(qiáng)行要求其將資金退回，但可以處以罰款等行政處罰。換言之，地方立法不觸碰所有權(quán)、合同自由等民事基本制度，該發(fā)卡行為屬于民事合法、行政違法行為?？傊姓C(jī)關(guān)在將信用信息嵌入到行政管理和公共服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)領(lǐng)域時(shí)，務(wù)須謹(jǐn)記以上限制性規(guī)定，避免陷入違法行政的泥淖。

另外，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定“設(shè)立經(jīng)營(yíng)個(gè)人征信業(yè)務(wù)的征信機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國(guó)公司法》規(guī)定的公司設(shè)立條件和下列條件，并經(jīng)國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)”。根據(jù)這項(xiàng)規(guī)定，設(shè)立經(jīng)營(yíng)個(gè)人征信業(yè)務(wù)的征信機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，地方立法不得規(guī)定本市相關(guān)部門具有批準(zhǔn)權(quán)，否則即與上位法相抵觸。

總之，社會(huì)信用立法，務(wù)須在價(jià)值衡量與技術(shù)規(guī)范方面，下足工夫，這樣才不會(huì)因?yàn)榍址杆揭娑媾R合法性質(zhì)疑。