□嘉興市國(guó)土資源局 孫玉林 楊小青

淺談嘉興市工業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革試點(diǎn)工作

□嘉興市國(guó)土資源局 孫玉林 楊小青

2014 年12 月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部將嘉興市列為全國(guó)4 個(gè)工業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革試點(diǎn)城市之一。嘉興市委、市政府高度重視，通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、制訂配套政策、明確試點(diǎn)任務(wù)、嚴(yán)格督查考核等舉措，有序推進(jìn)工業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革，努力實(shí)現(xiàn)土地要素配置效率和效益最大化，有力推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，全市以畝產(chǎn)論英雄和節(jié)約集約用地為導(dǎo)向，通過(guò)“增量選優(yōu)、存量提質(zhì)”兩大路徑，著力提升工業(yè)用地市場(chǎng)化配置水平。

一、強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化空間布局

嘉興市緊緊抓住 “多規(guī)合一”國(guó)家試點(diǎn)機(jī)遇，以規(guī)劃引導(dǎo)工業(yè)用地集中布局，以市場(chǎng)手段促進(jìn)集約利用，重點(diǎn)做到“三個(gè)集中”。一是建設(shè)用地空間資源向中心城區(qū)和重點(diǎn)平臺(tái)集中。探索通過(guò)土地整治、產(chǎn)權(quán)置換等方式，將零星、分散的工業(yè)企業(yè)向重點(diǎn)平臺(tái)集中。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）以外不再布局新的工業(yè)用地，對(duì)現(xiàn)有的零星工業(yè)用地，通過(guò)規(guī)劃調(diào)整不予保留。二是招商引資項(xiàng)目向重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)集中，突出引導(dǎo)符合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目招商。三是計(jì)劃用地指標(biāo)向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目集中。對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目以及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)以外的一般工業(yè)項(xiàng)目不予安排新增建設(shè)用地指標(biāo)。

二、完善評(píng)價(jià)制度，落實(shí)源頭管控

1.實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制

2014年，嘉興市在分析以往用地指標(biāo)分配弊端基礎(chǔ)上，探索市場(chǎng)化改革。市政府制訂印發(fā)《嘉興市本級(jí)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用管理辦法（試行）》（嘉政辦發(fā)〔2014〕66號(hào)）。市本級(jí)改革以往按切塊下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)分配方式，建立以優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為導(dǎo)向的分配機(jī)制。每年安排約50%的計(jì)劃指標(biāo)用于優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目質(zhì)量?jī)?yōu)劣進(jìn)行配置用地指標(biāo)。市發(fā)改委、市經(jīng)信委分別負(fù)責(zé)審定優(yōu)質(zhì)服務(wù)業(yè)和優(yōu)質(zhì)工業(yè)項(xiàng)目，依據(jù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、投入產(chǎn)出效益等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和排序，優(yōu)中優(yōu)選安排用地指標(biāo)，確保優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地。2014-2016年，全市共安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)2629畝用于29個(gè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。其中，安排指標(biāo)1755畝用于14個(gè)優(yōu)質(zhì)工業(yè)項(xiàng)目。新進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目平均投資強(qiáng)度約400萬(wàn)元/畝，確保有限土地資源向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)A斜，提高土地資源投放精準(zhǔn)度。2016年，這項(xiàng)改革擴(kuò)大到各縣（市）全面實(shí)施。

2.完善項(xiàng)目準(zhǔn)入評(píng)估機(jī)制

按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，制訂當(dāng)?shù)貎?yōu)先發(fā)展及改造提升的行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）目錄，由準(zhǔn)入評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組召集發(fā)改、經(jīng)信、財(cái)政、國(guó)土、建設(shè)、環(huán)保、安監(jiān)等部門(mén)，對(duì)工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度、建設(shè)強(qiáng)度、容積率、畝均產(chǎn)出、畝均稅收、能耗、環(huán)境容量等指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)排序，按得分高低提出項(xiàng)目準(zhǔn)入意見(jiàn)，從源頭上嚴(yán)把用地準(zhǔn)入門(mén)檻，確保大項(xiàng)目、好項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目用地需求。對(duì)上年度工業(yè)企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)為最差類(lèi)項(xiàng)目、總投資5000萬(wàn)元以下且用地面積20畝以下（拆遷安置除外）項(xiàng)目、位于開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）以外的工業(yè)項(xiàng)目，原則上不再安排供地。嘉善縣、海寧市等地都成立了以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的項(xiàng)目聯(lián)審小組，僅海寧市自2014年以來(lái)已有60多個(gè)工業(yè)項(xiàng)目因投資強(qiáng)度低、能耗高、污染大等原因沒(méi)有通過(guò)項(xiàng)目準(zhǔn)入評(píng)審而取消供地。

3.嚴(yán)格把控新增工業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻

各縣（市、區(qū)）不斷提高項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻，先后出臺(tái)了《工業(yè)投資項(xiàng)目分行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》，按行業(yè)分類(lèi)明確投資強(qiáng)度、畝均增加值、稅收、能耗等標(biāo)準(zhǔn)，真正把投入產(chǎn)出大、科技含量高、成長(zhǎng)性好的企業(yè)引進(jìn)來(lái)。全市明確新進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目用地投資強(qiáng)度原則上不低于300萬(wàn)元/畝、容積率不低于1.0、畝均銷(xiāo)售收入不低于300萬(wàn)元、畝均稅收不低于15萬(wàn)元。

三、實(shí)行差別方式，提高配置質(zhì)量

1.實(shí)行差別化供地方式

一是采取租賃方式供地。除采用傳統(tǒng)出讓供應(yīng)方式外，對(duì)符合規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)等項(xiàng)目及短期產(chǎn)業(yè)用地，實(shí)行租賃方式供地。2015年以來(lái)，全市實(shí)施租賃方式供地21宗，面積567畝。二是采取分階段出讓方式。對(duì)用地單位建設(shè)情況和投產(chǎn)初始運(yùn)行情況進(jìn)行3+5+X分階段驗(yàn)收考核。2015年以來(lái)，全市分階段管理出讓工業(yè)用地490宗，土地面積13097畝。

2.實(shí)行差別化地價(jià)政策

對(duì)符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的先進(jìn)裝備制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、以及工業(yè)企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)為A類(lèi)等優(yōu)先發(fā)展且節(jié)約集約的項(xiàng)目，采取地價(jià)修正系數(shù)修正下浮確定出讓起始價(jià)。對(duì)不符合全市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)但國(guó)家仍允許投資的產(chǎn)業(yè)用地，按照土地評(píng)估價(jià)格上浮不低于20%設(shè)定出讓起始價(jià)。2015年以來(lái)，全市已實(shí)施差別化地價(jià)供應(yīng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目203宗，修正地價(jià)金額5.71億元。

3.實(shí)行彈性出讓年限

按照不同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型和特點(diǎn)，分別設(shè)定10年、20年、30年、40年、50年不等的時(shí)間，靈活確定工業(yè)用地出讓年限。期限屆滿時(shí)，對(duì)項(xiàng)目綜合效益和合同履約等情況進(jìn)行評(píng)估，采取有償協(xié)議方式，續(xù)期或收回土地使用權(quán)。2015年以來(lái)，全市共實(shí)行彈性年期出讓工業(yè)用地113宗，面積1759畝。

4.實(shí)行合同多方監(jiān)管

一是簽訂畝均投入產(chǎn)出協(xié)議書(shū)，對(duì)畝均投入、畝均產(chǎn)出、畝均稅收、違約責(zé)任等進(jìn)行明確約定，并對(duì)履約情況進(jìn)行監(jiān)管。2015年以來(lái)，全市共簽訂工業(yè)項(xiàng)目畝均投入產(chǎn)出協(xié)議書(shū)704份，涉及土地面積22907畝。二是直接簽訂出讓方、受讓方、屬地監(jiān)管方的三方出讓合同管理模式。三是完善出讓合同條款。將投資強(qiáng)度、畝均銷(xiāo)售和畝均稅收，違約責(zé)任認(rèn)定和處理意見(jiàn)，以及應(yīng)承擔(dān)的損失、賠償?shù)仁马?xiàng)納入土地出讓合同管理，并明確政府收回土地的條件、方式和價(jià)格等。

四、挖潛存量潛力，促進(jìn)提質(zhì)增效

1.鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)挖潛改造

積極推進(jìn)“空間換地”，對(duì)符合城市規(guī)劃的，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)壓縮超標(biāo)的綠地面積和輔助設(shè)施用地、廠房加層、老廠改造、內(nèi)部整理、利用地下空間等途徑，擴(kuò)大生產(chǎn)性用房，追加工業(yè)投資，提高土地投資強(qiáng)度和利用效率，實(shí)現(xiàn)“零增地”改造。積極鼓勵(lì)依法取得土地的工業(yè)企業(yè)在符合規(guī)劃的前提下利用已有存量土地和廠房發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全市“零增地”改造項(xiàng)目有50項(xiàng)，折算土地面積1064畝。

2.加強(qiáng)工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓管理

政府引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)擔(dān)當(dāng)“退低”“進(jìn)高”責(zé)任主體，政府提供咨詢服務(wù)，鼓勵(lì)其通過(guò)拍賣(mài)、收購(gòu)、合資合作或其他形式實(shí)施兼并重組，盤(pán)活存量土地。2013年，海寧市成立浙江江南要素中心。2015年3月，嘉興市資源要素交易中心有限公司正式掛牌成立，主要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)國(guó)有產(chǎn)權(quán)、土地、用能指標(biāo)、排污權(quán)、政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以及其他符合市場(chǎng)化配置要求的資源交易和服務(wù)職能。海寧市、平湖市自2012年起建立了工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)入制，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓、兼并重組等二級(jí)市場(chǎng)交易納入統(tǒng)一管理，由經(jīng)信部門(mén)對(duì)受讓企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投入產(chǎn)出、容積率等方面嚴(yán)格把關(guān)，出具準(zhǔn)入意見(jiàn)，由要素交易中心掛牌轉(zhuǎn)讓?zhuān)课荨⑼恋氐怯洸块T(mén)據(jù)此辦理變更登記，有效防止退低進(jìn)低現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年以來(lái)，海寧市收回低效閑置土地8428畝，企業(yè)騰退轉(zhuǎn)讓土地5376畝。市場(chǎng)調(diào)節(jié)減輕了政府在收回土地過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，加快了土地資源盤(pán)活利用進(jìn)程。

3.推進(jìn)工業(yè)企業(yè)“退散進(jìn)集”

在前期廣泛調(diào)查、調(diào)研和聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，市政府出臺(tái)《嘉興市推進(jìn)“低小散”企業(yè)“退散進(jìn)集”三年行動(dòng)方案》，并于2016年8月11日召開(kāi)全市“低小散”企業(yè)“退散進(jìn)集”工作會(huì)議，部署大力實(shí)施“低小散”塊狀行業(yè)整治、扎實(shí)推進(jìn)小微企業(yè)整合入園、有序開(kāi)展違法企業(yè)市場(chǎng)出清、著力加快“兩創(chuàng)”中心建設(shè)、全面提升工業(yè)園區(qū)發(fā)展水平、積極引導(dǎo)創(chuàng)建“美麗工廠”六項(xiàng)重點(diǎn)工作。2016年全市共完成 “低小散”企業(yè)（作坊）整治2929家，完成省目標(biāo)任務(wù)的292.9%，其中改造提升1018家，完成目標(biāo)任務(wù)的203.6%；整合入園250家，完成目標(biāo)任務(wù)的416.7%；關(guān)停淘汰1661（含轉(zhuǎn)移），完成目標(biāo)任務(wù)的377.5%。

五、嚴(yán)格全程監(jiān)管，強(qiáng)化共同責(zé)任

1.加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

當(dāng)前，嘉興市著力推進(jìn)“權(quán)責(zé)一致工作機(jī)制、監(jiān)管信息共享機(jī)制”等七大監(jiān)管工作機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)政府切實(shí)履行好公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，構(gòu)建與簡(jiǎn)政放權(quán)要求相適應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管模式，防止監(jiān)管缺位和監(jiān)管薄弱。各地在項(xiàng)目全程監(jiān)管過(guò)程中，也實(shí)施了一些創(chuàng)新做法。如平湖市完善了項(xiàng)目用地從供應(yīng)、監(jiān)管、違約處置等“批、供、用、補(bǔ)、查”全方位、全成果監(jiān)管與服務(wù)機(jī)制。海寧市創(chuàng)新加強(qiáng)了出讓合同管理，實(shí)施工業(yè)項(xiàng)目《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》《產(chǎn)業(yè)投資管理合同》“雙合同”管理模式。

2.強(qiáng)化部門(mén)共同責(zé)任機(jī)制

一是進(jìn)一步規(guī)范土地出讓合同與招商合同約定，細(xì)化招商主體與政府部門(mén)之間監(jiān)管分工，強(qiáng)化部門(mén)共同責(zé)任。二是實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目竣工復(fù)核驗(yàn)收制度，工業(yè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收由經(jīng)信部門(mén)牽頭、發(fā)改、建設(shè)、國(guó)土、環(huán)保、安監(jiān)等部門(mén)共同參與，竣工復(fù)核驗(yàn)收時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目未達(dá)到約定的相關(guān)控制指標(biāo)要求的，采取相應(yīng)措施責(zé)令其限期整改。