□ 平湖市國土資源局 高浩健

關(guān)于農(nóng)村土地綜合整治的實踐與思考
——以平湖市為例

□ 平湖市國土資源局 高浩健

開展農(nóng)村土地整治，是新形勢下加強耕地保護、支持新農(nóng)村建設(shè)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一項創(chuàng)新之舉，也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略選擇。從2009年以來，平湖市圍繞實施農(nóng)房改造集聚工程，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，大力推進農(nóng)村土地綜合整治，取得了明顯成效，城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，土地集約利用水平進一步提高，耕地保護共同責(zé)任機制有效落實，有效破解了農(nóng)民建房難問題，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

一、農(nóng)村土地綜合整治的做法及成效

2009以來，平湖市共立項農(nóng)村土地綜合整治項目58個，規(guī)劃搬遷農(nóng)戶7081戶，規(guī)劃新增耕地7611.58畝，申請使用復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標6952.38畝。至2016年底，共完成建設(shè)用地復(fù)墾6521.16畝，如期歸還復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標3449.2畝。8年來，全市用于農(nóng)房改造集聚建設(shè)資金超過41億元，農(nóng)民建房累計達到30970戶，占農(nóng)民總戶數(shù)的37.31%。

1.堅持政府引導(dǎo)，落實責(zé)任抓推進

一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)。把農(nóng)村土地綜合整治作為事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、事關(guān)維護農(nóng)民切身利益的大事來抓，建立完善市鎮(zhèn)村三級工作推進領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各級行政“一把手”牽頭抓總，實行市級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系掛鉤制度，專門成立市鎮(zhèn)兩級土地整治工作辦公室，具體組織實施整治復(fù)墾工作。二是落實工作責(zé)任。市政府與各鎮(zhèn)（街道）、相關(guān)部門簽訂工作責(zé)任書，各鎮(zhèn)（街道）與涉及村簽訂項目實施協(xié)議書，從項目立項、組織實施到實地驗收等各個環(huán)節(jié)，明確和落實各方的工作職責(zé)、目標任務(wù)、權(quán)利義務(wù)。三是嚴格督查考核。建立了工作例會、日常督查、定期通報、警示約談等制度，將土地整治復(fù)墾納入鎮(zhèn)（街道）目標績效考核內(nèi)容，并對土地整治工作進行單獨考核，做到獎罰分明，增強了工作實效。

2.加強政策保障，加大激勵抓推進

一是加強政策支持。先后出臺《關(guān)于在“兩新”工程建設(shè)中加強建設(shè)用地復(fù)墾扎實推進農(nóng)村土地綜合整治的實施意見》《關(guān)于推進農(nóng)村土地綜合整治的政策意見》等，加大土地整治工作的財政支持力度，促進了鎮(zhèn)（街道）項目實施進度。二是完善安置方式。堅持以人為本、因地制宜，實行三港新城集中置換安置、聯(lián)排自建房安置、公寓房安置、貨幣安置等多種安置方式，增強了對農(nóng)民搬遷集聚的吸引力，如三港新城已建成安置房4650套，除滿足本地拆遷戶安置外，已容納農(nóng)村土地綜合整治項目搬遷戶600余套。三是加大資金補助。每年安排不少于5000萬元，專門用于整治復(fù)墾以獎代補，同時根據(jù)整治復(fù)墾情況給予鎮(zhèn)（街道）每畝800元的獎勵。各鎮(zhèn)（街道）結(jié)合實際，完善了激勵政策，通過免收新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套費、給予宅基地占地補助、提前搬遷獎勵等，有效調(diào)動了農(nóng)戶搬遷的積極性。

3.注重探索創(chuàng)新，完善機制抓推進

一是鼓勵整自然村落搬遷復(fù)墾。在廣陳鎮(zhèn)三興等三個村探索開展以整自然村落、集中連片搬遷為主的農(nóng)村土地綜合整治工作，通過“三摸、三定、三公開”，確定項目實施規(guī)模、實施區(qū)域和實施期限。同時實行搬遷農(nóng)戶、周轉(zhuǎn)指標、項目資金“三封閉”管理，三村項目共涉及搬遷農(nóng)戶188戶，拆舊區(qū)面積163畝，項目節(jié)地率達到48%。二是積極落實政銀合作政策。與農(nóng)業(yè)銀行達成戰(zhàn)略合作協(xié)議，啟動復(fù)墾節(jié)余指標質(zhì)押貸款服務(wù)項目，目前已有2個“地票”質(zhì)押項目獲批。專門成立注冊資本5000萬元的平湖市農(nóng)村土地整治有限公司，整合統(tǒng)籌12個土地整治項目，以項目節(jié)余指標打包向農(nóng)業(yè)銀行申報獲批了貸款項目。三是探索推進復(fù)墾節(jié)余指標調(diào)劑交易。一方面，抓好市域范圍內(nèi)指標調(diào)入調(diào)出雙方的工作協(xié)調(diào)，將節(jié)余指標調(diào)劑用于重大民生工程和重要產(chǎn)業(yè)項目。近年來，跨鎮(zhèn)（街道）共調(diào)劑交易節(jié)余指標497畝，交易總額1.92億元。另一方面，鼓勵鎮(zhèn)（街道）在實施整治項目過程中，選擇新社區(qū)安置點中地段較好的區(qū)域，規(guī)劃進行商住開發(fā)，所獲得土地收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府再進行回購。

4.抓好工作結(jié)合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)抓推進

一是與“三改一拆”工作有機結(jié)合。對拆除地塊符合土地整治復(fù)墾條件的，調(diào)整納入當?shù)赝恋卣雾椖繀^(qū)，目前已有436畝納入了土地整治項目，既減少了復(fù)墾成本，又提高了項目節(jié)地率。二是與騰退低效用地工作有機結(jié)合。對零星分布、具有整理復(fù)墾潛力的磚瓦窯場、工礦廢棄地、村級集體建設(shè)用地等，優(yōu)先列入農(nóng)村土地綜合整治范圍。近年來對6個磚瓦窯廠實施關(guān)停并啟動復(fù)墾，新增耕地429畝。同時對全市行政村的存量集體建設(shè)用地進行了專項調(diào)查，梳理出166畝低效土地，編立了2個整治項目，將分散的土地集中置換到開發(fā)區(qū)，以土地入股形式增加村集體經(jīng)濟收益，提高了土地開發(fā)利用效率。三是與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)有機結(jié)合。堅持農(nóng)村土地綜合整治與“美麗鄉(xiāng)村”、新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進，將農(nóng)戶整組搬遷、土地經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)有機結(jié)合，全市土地流轉(zhuǎn)面積16.5萬畝，其中12個村實現(xiàn)了整村土地流轉(zhuǎn)，既促進了農(nóng)房連片拆除復(fù)墾，提高了耕地質(zhì)量，又為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)戶收入增加創(chuàng)造了條件。

二、工作推進過程中的主要困難和問題

1.思想認識不到位

對農(nóng)村土地綜合整治工作的重要性、必要性還認識不足，理念上還存在偏差，沒有從戰(zhàn)略角度、實際要求、形勢倒逼等方面去認識，沒有把它作為一項事關(guān)當前、有利長遠的重大任務(wù)去推進。實施過程中“重搬遷建新、輕拆舊復(fù)墾，重指標掛鉤、輕整治質(zhì)量”的問題還比較突出。有的鎮(zhèn)街道重視力度不夠，責(zé)任落實不到位，人員配備力量不足，推動工作缺少力度，對整治復(fù)墾工作的要求還不高，現(xiàn)場管理工作不夠到位，影響了工作進度和質(zhì)量。一些到期項目進度安排不緊，實施工作督促不夠，致使復(fù)墾調(diào)整率較高。

浙江屬東部沿海省份，素有“七山一水二分田”之稱，長年受梅雨和臺風(fēng)暴雨的影響，由于特殊的地理環(huán)境和氣候條件，浙江省是山洪災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)省份，山洪災(zāi)害對經(jīng)濟社會和人民生命財產(chǎn)造成極大的危害。隨著全球氣候變化，極端天氣事件增多，浙江省出現(xiàn)強降雨特別是局地強降雨的趨勢明顯，雨強紀錄不斷被刷新，山洪災(zāi)害呈多發(fā)的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，近年全省小流域山洪災(zāi)害造成的人員傷亡占洪澇災(zāi)害傷亡總?cè)藬?shù)的70%以上。山洪災(zāi)害已成為浙江省自然災(zāi)害造成人員傷亡的主要災(zāi)種，是當前防洪減災(zāi)亟待解決的突出問題。

2.財政壓力大

資金仍然是主要制約因素，農(nóng)村土地整治在實施操作過程中，前期資金投入大，回收平衡周期長。特別是建新安置區(qū)的征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施、配套建設(shè)等，實施主體投資相當大，對于經(jīng)濟實力薄弱的鎮(zhèn)街道，財政壓力十分突出。前幾年，有些項目平臺建設(shè)征遷安置擠占較多，拉高了投入總額，項目節(jié)地率難以體現(xiàn)。同時有些項目拆舊搬遷以征遷方式為主，成本高、投入大，一個項目投資需要好幾千萬乃至上億，資金占用數(shù)量大、籌措難度大，對于后續(xù)項目的實施也會帶來較大的影響。

3.融資還貸缺乏保障

當前政府性融資雖然比以往寬松，但前幾年鎮(zhèn)街道融資負債規(guī)模較大，現(xiàn)有可抵押資源少，融資后還貸缺乏保障，導(dǎo)致融資項目很難組織。以土地整治結(jié)余指標作為抵押物，嘉興市級層面專門出臺了政策意見，明確了具體程序、標準規(guī)范、操作模式、風(fēng)險管控機制等，平湖市也組織獲批了1.7億元的農(nóng)行融資項目，但審核批準時間長、項目用款期限短、資金使用限制多。

4.鎮(zhèn)級層面缺乏激勵政策

市級層面建立了以獎代補、指標交易、統(tǒng)籌補助等政策，對于推動整治復(fù)墾發(fā)揮了重要作用。但總體力度還不夠大，特別在激勵的針對性方面，如對集中連片搬遷的激勵上還不突出，對項目節(jié)地率的補助標準也不高。鎮(zhèn)級層面主要根據(jù)項目出政策，穩(wěn)定性不夠，力度也不大，有的甚至還沒有出臺本級的激勵政策，沒有政策引導(dǎo)激勵，完全靠農(nóng)民自然搬遷。鎮(zhèn)街道之間、項目之間，激勵政策也不盡相同，影響了整治項目立項的實施。加之政策的不平衡，造成了農(nóng)戶的攀比心理，在實際操作中往往出現(xiàn)許多矛盾。

5.機制體制尚未轉(zhuǎn)變

目前所有整治項目的實施主體全部是鎮(zhèn)街道，還沒有村級組織實施的項目。這幾年，在如何調(diào)動基層組織實施主動性、以村為單位實施整治項目方面，思考不多、缺乏探索。引導(dǎo)農(nóng)戶搬遷上雖然想了很多辦法，但總體上還是以動員引導(dǎo)為主，以行政手段為主，在運用價格杠桿、市場機制上缺少嘗試。整治項目在立項實施過程中，沒有實行封閉運作，結(jié)余指標被擠占情況也比較突出，指標價值也不能體現(xiàn)。

三、加快農(nóng)村土地綜合整治工作的幾點思考

1.要擺上重要日程

2.要形成部門合力

要改變國土資源部門單打獨斗的局面，建立健全共同責(zé)任機制。市級層面要調(diào)整充實領(lǐng)導(dǎo)小組成員，建議明確一位市領(lǐng)導(dǎo)專門牽頭，抽調(diào)人員專門負責(zé)。市級各相關(guān)部門要按照整治工作要求，各負其責(zé)，加強協(xié)調(diào)，形成合力，確保支持服務(wù)到位，指導(dǎo)協(xié)調(diào)到位，管理督促到位。市國土資源局要會同領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)協(xié)調(diào)整治項目立項選址、規(guī)劃編制、項目報批、項目驗收等工作，做好復(fù)墾指標的使用和管理；市農(nóng)辦要負責(zé)整治工程建設(shè)和新社區(qū)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)，研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展推進機制；市財政局要負責(zé)整治項目政策激勵、預(yù)算審核、資金撥付、資金監(jiān)管等工作，千方百計保障資金需求；市規(guī)劃建設(shè)局要負責(zé)新社區(qū)規(guī)劃管理工作，指導(dǎo)農(nóng)村住房改造、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等項目實施；市農(nóng)經(jīng)局要負責(zé)復(fù)墾區(qū)域新增耕地質(zhì)量認定和后續(xù)管理。各部門要按照各自職能，做好相關(guān)工作，齊心協(xié)力推進土地整治。

3.要強化考核督查

農(nóng)村土地綜合整治工作要繼續(xù)納入鎮(zhèn)（街道）年度工作目標責(zé)任制考核和耕地保護責(zé)任制考核內(nèi)容，提高考核權(quán)重，并設(shè)立單項獎勵項目，明確對項目實施快、工作完成好的鎮(zhèn)（街道）進行表彰，對工作不力、進展緩慢的實行約談和問責(zé)。繼續(xù)實行市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系農(nóng)村土地綜合整治項目制度，完善整治工作督查協(xié)調(diào)機制，經(jīng)常交流溝通，定期通報進度，加大對項目實施工作的督促指導(dǎo)，及時協(xié)調(diào)解決項目實施中的困難問題，保證整治工作加快推進。

4.要完善政策措施

市級層面要進一步調(diào)整完善激勵政策，建立土地整治專項資金，明確資金籌措渠道。提倡和鼓勵整村整組搬遷、集中連片復(fù)墾，提倡和鼓勵提高復(fù)墾項目的節(jié)地率，提倡和鼓勵提高整治項目的復(fù)墾質(zhì)量。特別是對節(jié)地率高的整治項目，要突出補助獎勵的政策傾斜。要指導(dǎo)督促各個主體出臺或完善激勵政策，加大對搬遷農(nóng)戶的獎勵補助，真正發(fā)揮政策補助對土地整治推進和農(nóng)戶搬遷集聚的“四兩撥千斤”作用。尤其要研究鼓勵選擇公寓房、貨幣補償?shù)日撸约按逡患壍氖找鎲栴}。對今后以土地整治項目封閉運作的融資項目，市財政給予一定的貼息補助。

5.要創(chuàng)新工作機制

要拓寬融資渠道，充分用好整治項目節(jié)余指標抵押融資政策，依托市級整治公司平臺，選擇節(jié)地率高、實施預(yù)期好的項目，提前謀劃，加強對接，積極組織上報融資項目。在貸款資金使用上實行統(tǒng)籌調(diào)配，實行封閉管理，以控制信貸風(fēng)險，提高資金使用效率。堅持農(nóng)村土地綜合整治與農(nóng)房集聚緊密結(jié)合，改變以往主要依靠行政推動、考核激勵、政府資金托盤的模式，積極探索農(nóng)村土地綜合整治新機制、新路子。提倡“化整為零”，依據(jù)土地整治規(guī)劃和新社區(qū)規(guī)劃，推行以村集體經(jīng)濟組織為主體實施項目。整治項目獲取的復(fù)墾指標調(diào)劑交易等收益，全部歸村集體經(jīng)濟組織所有，充分發(fā)揮村規(guī)民約的“自治”作用，調(diào)動村級組織的工作積極性和農(nóng)民主動參與性。政府部門重點在前期土地征收、資源配置、政策配套、考核激勵等方面予以保障。

小知識

什么是土地整治

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地進行整治，提高土地利用效率的活動。土地整治是盤活存量土地、強化節(jié)約集約用地、適時補充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。在我國將土地整治與農(nóng)村發(fā)展，特別是與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，是保障發(fā)展、保護耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略。