栗燕杰

（中國社會科學院法學研究所 北京 100720）

社會保險法治中的法律責任機制研究

栗燕杰

（中國社會科學院法學研究所 北京 100720）

社會保險法及配套法規(guī)中有多處涉及行政處罰等法律責任的條款，但在社會保險法治實施與改革中，法律責任機制并未受到應(yīng)有重視，對社會保險違法行為的處罰往往未能落實。這造成企業(yè)等用人單位違法行為成本較低、劣幣驅(qū)逐良幣、法律權(quán)威受損、社會保險基金安全遭侵害等一系列不利后果。因此，有必要通過法律修改進一步強化處罰等責任條款，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，吸納社會各方參與，以及完善社會保險違法及處罰的公開公示機制，構(gòu)建更為科學、有效的社會保險法律責任機制，使其從紙面走進現(xiàn)實。

社會保險法；法律責任；法律實施

1 制度規(guī)定及未有效落實的現(xiàn)狀

我國2010年出臺的社會保險法第84條、第86條、第87條、第88條等條款規(guī)定，社會保險行政部門、費用征繳部門對用人單位、社會保險服務(wù)機構(gòu)（如醫(yī)院、藥店）等主體的社會保險相關(guān)違法行為，除責令限期改正、限期繳納或補足、責令退回以外，違法主體還應(yīng)承擔法律責任，其形態(tài)包括行政處罰、刑罰等。另外，《工傷保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》等行政法規(guī)中也有類似條款。換言之，存在社會保險違法行為的單位，除應(yīng)當糾正、改正違法行為恢復到合法狀態(tài)之外，還應(yīng)當依法承擔罰款乃至刑事責任等形態(tài)的法律責任。

但是，以筆者自2013年以來在重慶、浙江、廣東、山西、四川等地調(diào)研的結(jié)果看，社會保險行政部門督查用人單位改正違法行為，補辦社會保險登記者有之，補繳社會保險費者有之，追回騙取的社會保險金也有之。但是對相應(yīng)違法行為，依據(jù)社會保險法給予行政處罰的，大部分地方則表示很少出現(xiàn)或根本沒有，甚至一些社會保險行政部門的工作人員對相關(guān)處罰條款茫然不知。筆者在與社會保險領(lǐng)域的一些資深專家、研究人員交流時也發(fā)現(xiàn)，社會保險的行政處罰條款及其實施受到普遍性忽視。即便在《中國社會保險年度發(fā)展報告》《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中，對于社會保險行政處罰的統(tǒng)計往往付之闕如。這也從一個側(cè)面反映出社會保險行政處罰在社會保險工作中的邊緣化位置。個別地方社會保險的行政機關(guān)、經(jīng)辦機構(gòu)甚至認為，收取社會保險費已經(jīng)加劇了企業(yè)等用人單位的負擔，對于未能按時足額繳納保費的單位，如再給予處罰，則使其雪上加霜。在經(jīng)濟新常態(tài)和去產(chǎn)能的背景下，企業(yè)本身經(jīng)營就存在種種困難，降低社會保險費率勢在必行，由此罰則的落實更顯得弊大于利。作為社會保險服務(wù)機構(gòu)，醫(yī)院、藥店在醫(yī)療保險、工傷保險服務(wù)中的違法行為，更是極少有社會保險主管部門落實法律規(guī)定的行政處罰。

2 行政處罰及其他法律責任條款落空的危害

本文認為，對于未按時足額繳納社會保險費等違法行為，社會保險法及相關(guān)配套法規(guī)規(guī)定了非常明確的處罰責任，調(diào)查過程的強制措施以及確保收費、處罰落實的強制執(zhí)行的規(guī)范，本身系深思熟慮，具有深刻的正當性和科學性。處罰與其他法律責任條款的落空，其危害多樣而深遠。

2.1 導致企業(yè)運行的違法行為成本低而守法成本高昂，也不利于全民守法目標實現(xiàn)

一些企業(yè)甚至產(chǎn)生這樣的錯覺，社會保險費按時繳納不如盡量遲繳，足額繳納不如盡可能少繳，反正大不了事后再補也無所謂，至少也占了制度實施的“便宜”。必須明確，社會保險處罰條款實施的重要功能在于增加社會保險違法行為的實施成本，進而促使參保單位遵守社會保險法律制度，減少違法行為的發(fā)生。如果未能追究處罰責任，將極大降低社會保險違法行為的實施成本。黨中央近年來將“全民守法”作為全面推行依法治國的重要內(nèi)容，如社會保險費按時足額繳納未能實現(xiàn)，將導致全民守法在社會保險領(lǐng)域淪為空談，全民對中央實施法治的信心和對法治的信仰，也勢必受到損害。

2.2 將危及社?；鸬陌踩?/p>

由于處罰條款的落空，社會保險基金不能及時充實。一方面，處罰所得本身即可納入國庫進而充實到社會保險基金中去；另一方面，違法行為成本下降也在客觀上導致違法行為的增加，或?qū)е律鐣ｋU費征繳減少，或?qū)е律鐣ｋU不必要的開支增加，都將進而損害到社會保險基金的安全。

2.3 損害法律的權(quán)威性

我國社會福利保障領(lǐng)域的許多法律本來就因強制性、震懾性不足被稱為“軟法”。如果說在過去，兒童、婦女、老人等領(lǐng)域的法律條文因本身的操作性規(guī)定缺乏、倡導性規(guī)定多見而“先天不良”，執(zhí)法監(jiān)管機關(guān)心有余而法律規(guī)定不足，尚且有情可原的話，社會保險法律法規(guī)已有諸多強制措施、強制執(zhí)行、行政處罰等明確的規(guī)定，執(zhí)法監(jiān)管機關(guān)如果出于種種考慮而不予實施，陷入“軟法”境地，則非?？上?，也必將損害到法律的權(quán)威性。

式中，Tm為調(diào)制周期，ΔFm為調(diào)制頻偏。負斜率調(diào)制時回波信號與本振信號的差頻fi-與目標距離R以及多普勒頻率fd的關(guān)系可表示為

3 強化社會保險法律責任機制的若干建議

3.1 將法律責任作為法律修改完善的重點內(nèi)容之一

社會保險法僅規(guī)定了罰款的處罰形式，其懲戒效應(yīng)極為有限，在今后修改完善及出臺配套法規(guī)時，對于未能按時足額繳納社會保險費的用人單位，應(yīng)當設(shè)置階梯化、體系化的懲戒機制，包括引入警告，公布違法單位名單，加大法定的罰款限度，列入政府采購、政府招投標的黑名單，降低信用等級，銀行發(fā)放貸款時作為考慮因素之一，等等。除規(guī)定對于用人單位的處罰外，還應(yīng)規(guī)定對直接負責的主管人員和其他責任人員的行政處罰。

3.2 嚴格落實法律規(guī)定的行政處罰、強制措施、刑罰等各類責任條款

對于有社會保險違法行為的用人單位，應(yīng)做到發(fā)現(xiàn)一起處罰一起，執(zhí)法必嚴、違法必究，并納入企業(yè)誠信評價體系。在此需強調(diào)的是，鑒于不可能每起違法案件均能被發(fā)現(xiàn)，有必要在法律限度內(nèi)、符合合理行政原則和比例原則的前提下，考慮適度加強處罰制裁力度，增加違法行為的實施成本。

3.3 充實社保執(zhí)法監(jiān)管隊伍

社會保險處罰未能充分落實，一方面根植于觀念認識，另一方面也與執(zhí)法隊伍的相對薄弱密切相關(guān)。一些地方社會保險主管部門對于違法行為的處罰，調(diào)查、取證缺乏足夠人手、設(shè)備，可謂巧婦難為無米之炊。對此，加強社會保險執(zhí)法隊伍建設(shè)，配備與現(xiàn)代信息化相適應(yīng)的執(zhí)法裝備，是實施社會保險行政處罰的重要支撐。

3.4 吸納社會各方參與，鼓勵網(wǎng)絡(luò)媒體披露曝光

社會保險違法行為的處置和制裁，并非僅靠執(zhí)法機關(guān)一家之力就能夠完成。特別是在社會保險行政執(zhí)法力量相對薄弱而面對的用人單位數(shù)量極為龐大且快速增長的背景下，社會力量參與社會保險違法行為的發(fā)現(xiàn)、查處，對于提升執(zhí)法的瞄準率與精準度大有裨益。對此，應(yīng)拓展舉報投訴渠道和投訴方式，并加大違法舉報獎勵力度；與此同時，還應(yīng)鼓勵現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)自媒體、傳統(tǒng)新聞媒體對違法行為進行披露曝光，既有利于發(fā)現(xiàn)違法線索，也可以通過媒體報道，增強處罰的震懾力度。

3.5 完善違法企業(yè)的公示機制

對企業(yè)涉及社會保險的違法行為和處罰決定，依法予以公開公示。對此，要嚴格落實《企業(yè)信息公示暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，另外出臺社會保險違法、處罰公示的專門辦法也很有必要。人力資源和社會保障部正在起草《重大勞動保障違法行為社會公布暫行辦法》，建議應(yīng)完善制度機制，通過網(wǎng)絡(luò)、兩微一端（微信、微博和移動客戶端）、系統(tǒng)平臺等多種傳統(tǒng)、現(xiàn)代方式，增強實效性和震懾力，使得求職者見到社會保險違法企業(yè)繞道而行，企業(yè)高管以就職于社會保險違法企業(yè)為恥，銀行、金融機構(gòu)不再貸款授信給社會保險違法企業(yè)。

最終還應(yīng)明確的是，一方面，社會保險行政處罰并不能替代刑罰。當社會保險違法行為的社會危害性足夠嚴重構(gòu)成犯罪的，涉案違法主體應(yīng)當依據(jù)刑法規(guī)定承擔刑事責任，而絕不能以行政處罰代替刑事責任。為此，在社會保險領(lǐng)域同樣存在社會保險行政執(zhí)法與社會保險刑事司法的兩法銜接問題。另一方面，社會保險法律責任不應(yīng)被濫用。社會保險行政處罰、社會保險強制措施、社會保險刑罰的啟動和實施，都應(yīng)遵循法律規(guī)定的條件和要求，遵循合法行政原則、比例原則、程序正當原則等行政法的原則和精神，而決不應(yīng)以罰代管，濫用處罰。

[1]鄭功成.中華人民共和國社會保險法釋義與適用指引——附軍人保險法釋義[M].北京：中國勞動社會保障出版社,2012.

[2]栗燕杰.中國社會保險的法治議題[M].北京：中國社會科學出版社,2013.

社保改革進入全面攻堅階段

在社保改革進入全面攻堅階段的情況下，將會面臨不少難點問題和障礙。譬如，在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合方面，目前已有25個省級政府出臺整合方案，并劃歸人社部門統(tǒng)一管理，但還有一些地方由于相關(guān)部門之間的立場和觀點存在嚴重分歧，仍處于逾期拖延、難以決策的困境之中，個別地區(qū)將整合后的醫(yī)保管理經(jīng)辦機構(gòu)劃歸財政部門歸口管理，一些已經(jīng)出臺整合方案的地區(qū)在實施整合的工作中，也面臨一些棘手的困難和障礙；在制定城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案中，如何合理界定中央政府與地方政府在養(yǎng)老保險基金收支以及財政補助方面的責任、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間的政策差異、基金收支和積累以及待遇水平等方面不平衡，都是亟待破解的突出問題；在推進職工醫(yī)療保險個人賬戶制度改革以及門診統(tǒng)籌方面，如何妥善實施個人賬戶制度改革和切實加強門診統(tǒng)籌的監(jiān)管，都將面臨很大的挑戰(zhàn)；在實施城鄉(xiāng)居民大病保險方面，如何合理界定基本醫(yī)保與商業(yè)保險之間的關(guān)系，妥善處理委托商業(yè)保險公司經(jīng)辦大病保險而出現(xiàn)的矛盾，也還在探索之中；在補充養(yǎng)老保險領(lǐng)域，如何應(yīng)對企業(yè)年金與職業(yè)年金之間發(fā)展嚴重失衡的問題，將成為長期困擾養(yǎng)老保險制度改革發(fā)展的一大難題；在組織部分地區(qū)探索建立長期護理保險制度的試點方面，在目前對于降低社保繳費負擔的呼聲比較強烈的背景下，難以建立獨立的、多元化的籌資機制，同時財政是否承擔相關(guān)補助責任也尚不明確；等等。

由此可見，全面推進社保領(lǐng)域各項改革，不僅是一場全方位展開的攻堅戰(zhàn)，而且是關(guān)系到社保改革成敗的一場決戰(zhàn)。

——摘自《中國勞動保障報》2017年1月13日第四版

Research on the Legal Responsibility of the Act of Social Insurance

Li Yanjie
(Institute of Law of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing, 100720)

There are some articles about administrative penalties and other legal responsibilities in the Act of Social Insurance and its correspondence regulations. However, in the implementation and reform of the Act of Social Insurance, the legal responsibility is undervalued, and administrative penalties are often failed to implement. These situations have brought a series of negative consequences, such as low cost of illegal activities, damaged legal authority, threaten insurance fund safety. Therefore, some actions, such as law amending to intensify administrative penalties, strengthening the construction of administrative law enforcement teams, absorbing public participation, and improving the publicity mechanism for violation and penalty in social insurance system, must be taken to build a more scientifi c and effective social insurance law responsibility mechanism for conducting in real world.

the Act of Social Insurance, legal responsibility, law enforcement

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）2-9-3

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.2.003

2016-10-12

栗燕杰，中國社會科學院法學研究所副研究員，法學博士，社會保障方向博士后，主要研究方向：社會保障法。