●吳波安文錄/文

中國(guó)引渡立法若干問(wèn)題研究
——兼與韓國(guó)引渡立法比較

●吳波*安文錄**/文

引渡制度是國(guó)際司法協(xié)助體系的重要組成部分。隨著現(xiàn)代引渡制度理論與實(shí)踐的發(fā)展,中國(guó)的引渡立法也經(jīng)歷了早期實(shí)踐、中期發(fā)展和近期完善的歷程。本文通過(guò)中韓引渡立法的比較，對(duì)中國(guó)引渡立法提出了相關(guān)完善建議。

制度特征 立法比較 完善建議

引渡制度對(duì)遏制國(guó)際犯罪，保障世界和平，維護(hù)世界穩(wěn)定，具有重要作用。隨著國(guó)家間交往日益頻繁，國(guó)際犯罪與跨國(guó)性犯罪在世界經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程的催化下呈現(xiàn)多元化、趨重化、國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)國(guó)家間的司法協(xié)助，提出了更高的要求。

一、歷史演進(jìn)

中國(guó)的引渡立法經(jīng)歷了早期實(shí)踐、中期發(fā)展和近期完善階段。

（一）早期實(shí)踐——以加入含有引渡條款內(nèi)容的國(guó)際公約為標(biāo)志

中國(guó)的引渡立法始于加入含有引渡條款的國(guó)際公約。1978年11月14日的《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》是中國(guó)加入的第一個(gè)關(guān)于引渡的國(guó)際立法。此后，又陸續(xù)加入了《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》、《防止及懲治滅絕種族罪公約》等眾多公約。1992年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部和外交部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理引渡案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，這是一個(gè)具有行政法規(guī)性質(zhì)的內(nèi)部指導(dǎo)文件，其中含有調(diào)整引渡活動(dòng)的國(guó)內(nèi)程序的一些規(guī)定。［1］該文在當(dāng)時(shí)起到了重要的過(guò)渡性作用，也為中國(guó)未來(lái)的引渡制度發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（二）中期發(fā)展——以締結(jié)雙邊引渡條約為標(biāo)志

從1993年中國(guó)與泰王國(guó)締約第一個(gè)雙邊引渡條約開始，締結(jié)雙邊引渡條約成為中國(guó)引渡立法的主要形式。截至2000年底，中國(guó)共締結(jié)了12個(gè)雙邊引渡條約，包括俄羅斯、保加利亞、哈薩克斯坦、蒙古等國(guó)，《中華人民共和國(guó)和大韓民國(guó)引渡條約》就是在這個(gè)時(shí)期締結(jié)的。同期，中國(guó)國(guó)內(nèi)立法也開始考慮引渡等方面的內(nèi)容。1996年中國(guó)對(duì)《刑事訴訟法》進(jìn)行了修訂，增加了包括引渡內(nèi)容在內(nèi)的刑事司法協(xié)助的規(guī)定。這些規(guī)定成為國(guó)內(nèi)法就引渡問(wèn)題確立的第一個(gè)嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范。

（三）近期完善——以《引渡法》頒布和實(shí)施為標(biāo)志

2000年12月28日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)引渡法》，全面建立了中國(guó)的引渡規(guī)則和程序，標(biāo)志著中國(guó)國(guó)內(nèi)引渡立法的健全和完善。同期，中國(guó)又與南非、法國(guó)、澳大利亞等國(guó)締結(jié)了18項(xiàng)引渡條約，引渡條約總數(shù)達(dá)到30項(xiàng)。此外，還加入了《制止恐怖主義爆炸的國(guó)際公約》、《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》等含有引渡條款內(nèi)容的國(guó)際公約。

二、制度特征

中國(guó)的引渡制度在借鑒國(guó)際先進(jìn)制度的同時(shí)形成了自己的鮮明特征。

（一）允許通過(guò)雙邊條約引進(jìn)基本規(guī)則

以締結(jié)雙邊條約的方式啟動(dòng)并推動(dòng)中國(guó)引渡制度的建立，這是一個(gè)有利且符合我國(guó)實(shí)際的策略選擇。一方面，開展國(guó)際引渡合作必須采納大量在國(guó)際社會(huì)普遍通行的或者被各國(guó)法律普遍認(rèn)可的規(guī)則和制度，另一方面，引渡制度建立之初，通過(guò)締約進(jìn)行完善的方式優(yōu)于對(duì)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行零碎、頻繁修改的方式。因此，中國(guó)關(guān)于引渡合作的相當(dāng)一部分立法突破都是從締結(jié)國(guó)際條約的實(shí)踐開始的。例如，引入“政治犯不引渡”原則、“死刑犯不引渡”原則即為如此。

（二）確立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)碾p重審查機(jī)制

由于引渡涉及對(duì)被請(qǐng)求引渡人的法律地位和訴訟權(quán)利的甄別與保護(hù)問(wèn)題，同時(shí)又涉及大量與國(guó)際合作規(guī)則和國(guó)內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的規(guī)范適用問(wèn)題，現(xiàn)代法治國(guó)家都要求司法機(jī)關(guān)和行政主管機(jī)關(guān)共同參與相關(guān)的審查和決策進(jìn)程，并且通過(guò)職責(zé)分工明確、有具體程序可依的專門法律制度來(lái)規(guī)范這一進(jìn)程。中國(guó)《引渡法》在引渡審查制度模式上選擇了一種典型的雙重審查制，即：對(duì)外國(guó)向中國(guó)提出的引渡請(qǐng)求實(shí)行分工審查，由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)司法審查，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行政審查，只有在兩種審查均通過(guò)后才作出最終的準(zhǔn)予引渡的決定。這種雙重審查突出表現(xiàn)為“一票否決制”，司法審查和行政審查在發(fā)現(xiàn)有依法不宜引渡的情形時(shí)均有權(quán)否決引渡請(qǐng)求，這種否決無(wú)論來(lái)自于哪一道審查，均具有最終約束力。［2］這種審查模式體現(xiàn)出一定的嚴(yán)謹(jǐn)性，在保障引渡進(jìn)程推進(jìn)的同時(shí)，有利于保障引渡對(duì)象的司法權(quán)利。

（三）立法注重原則性、靈活性和開放性相結(jié)合

引渡合作的參與方多為主權(quán)國(guó)家，涉及的案件千差萬(wàn)別，因此，一種充分體現(xiàn)法治精神并能夠有效解決合作中遇到的各種問(wèn)題的引渡制度應(yīng)當(dāng)集原則性、靈活性和開放性于一身。［3］中國(guó)引渡制度的原則性體現(xiàn)在“以不損害主權(quán)為前提”。靈活性則表現(xiàn)在中國(guó)在雙邊條約中廣泛接受便利的“零證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)。在開放性方面，中國(guó)實(shí)行開放的互惠原則。相對(duì)于“條約前置主義”，［4］以“互惠原則”開展引渡合作是一種比較開放的政策。為所有愿意與中國(guó)在平等互惠基礎(chǔ)上開展引渡合作的國(guó)家都留有通道。

（四）注重被請(qǐng)求引渡人的人權(quán)保護(hù)

現(xiàn)代引渡制度的一個(gè)基本特征是不再把引渡合作的對(duì)象當(dāng)做國(guó)家政治交易的籌碼，不再把被請(qǐng)求引渡人當(dāng)做國(guó)際合作的客體，而是賦予其權(quán)利主體地位。中國(guó)《引渡法》及與外國(guó)締結(jié)的所有雙邊引渡條約中都包含此類條款。第一種情形是被請(qǐng)求引渡人可能因其種族、宗教、國(guó)際、性別、政治見(jiàn)解或者身份等方面的原因而被提起刑事訴訟或者執(zhí)行刑罰；第二種情形是被請(qǐng)求引渡人在司法程序中可能由于上述原因受到不公正待遇。［5］

三、立法比較

（一）中韓引渡雙邊條約梳理

中韓自1998年至今簽訂了多項(xiàng)刑事司法協(xié)助條約、引渡條約以及移管被判刑人條約。1998年11月簽署的《中華人民共和國(guó)和大韓民國(guó)關(guān)于刑事司法協(xié)助的條約》，共分三章，對(duì)中韓刑事司法協(xié)助的適用范圍、聯(lián)絡(luò)途徑、請(qǐng)求和協(xié)助的內(nèi)容及程序等方面作出了規(guī)定；2000年10月簽署的《中華人民共和國(guó)和大韓民國(guó)引渡條約》，全文共21條，對(duì)雙方引渡義務(wù)、可引渡犯罪、引渡條件、引渡程序及特定規(guī)則等方面做出了規(guī)定；2008年5月簽署的《中華人民共和國(guó)和大韓民國(guó)關(guān)于移管被判刑人的條約》，全文共二十條，對(duì)定義、執(zhí)行機(jī)關(guān)、移管條件、移管程序及爭(zhēng)議解決等做出了規(guī)定。這些規(guī)定都為加強(qiáng)兩國(guó)在刑事司法領(lǐng)域的合作，使被判刑人得以在其國(guó)籍國(guó)服刑提供了法律依據(jù)。

（二）中韓《引渡法》和引渡條約比較

中國(guó)2000年頒布的《引渡法》與韓國(guó)1988年公布實(shí)施的《犯罪人引渡法》進(jìn)行比較，主要有以下幾點(diǎn)。

1.引渡的條件

中韓兩國(guó)的《引渡法》在雙重犯罪原則、不正當(dāng)?shù)淖吩V目的、一事不再理、本國(guó)國(guó)民、人道主義考慮、或者引渡或者起訴以及引渡請(qǐng)求競(jìng)合問(wèn)題上基本一致。例如，中國(guó)《引渡法》第7條第1款（一）項(xiàng)和韓國(guó)《犯罪人引渡法》第6條均規(guī)定了雙重犯罪原則。

中韓兩國(guó)《引渡法》在政治犯罪、軍事犯罪、時(shí)效和赦免、酷刑、正當(dāng)程序和特別法庭、缺席判決以及死刑問(wèn)題上有所不同。例如，在政治犯罪方面，中國(guó)《引渡法》第8條（三）項(xiàng)規(guī)定政治犯罪和受庇護(hù)權(quán)利為“應(yīng)當(dāng)”拒絕引渡的理由，沒(méi)規(guī)定政治犯罪不引渡的例外；韓國(guó)《犯罪人引渡法》第8條規(guī)定政治犯罪為“應(yīng)當(dāng)”拒絕引渡的理由，還規(guī)定政治犯罪不引渡例外。又如，在時(shí)效和赦免方面，中國(guó)《引渡法》第8條第(六)項(xiàng)規(guī)定已過(guò)追訴時(shí)效期限或已被赦免等原因?yàn)椤皯?yīng)當(dāng)”拒絕引渡的理由；韓國(guó)《犯罪人引渡法》《引渡法》第7條第（一）項(xiàng)只規(guī)定已過(guò)追訴時(shí)效期限為“應(yīng)當(dāng)”拒絕引渡的理由，沒(méi)有赦免條款。

2.外國(guó)對(duì)本國(guó)引渡請(qǐng)求的提出

在引渡請(qǐng)求提出方面，中國(guó)《引渡法》在第二章第二節(jié)單獨(dú)列出，而韓國(guó)《犯罪人引渡法》中則沒(méi)有集中進(jìn)行規(guī)定，相關(guān)規(guī)定包含在其他章節(jié)的條文之中。

中韓兩國(guó)對(duì)于引渡請(qǐng)求的提出，在接收引渡請(qǐng)求的機(jī)構(gòu)、沒(méi)有引渡條約情況下的承諾及請(qǐng)求引渡國(guó)提出申請(qǐng)需保證的事項(xiàng)等方面非常相似。例如，中國(guó)《引渡法》第10條規(guī)定，引渡請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)向中華人民共和國(guó)外交部提出；韓國(guó)《犯罪人引渡法》雖未直接明示，但根據(jù)該法第11條可以看出，請(qǐng)求接收方為外交部。又如，在請(qǐng)求引渡國(guó)提出申請(qǐng)需保證的事項(xiàng)方面，中韓兩國(guó)均規(guī)定請(qǐng)求引渡國(guó)需保證“不對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行除引渡犯罪外的其它處罰”“不將該人再引渡給第三國(guó)”以及相關(guān)例外條款。

但中韓兩國(guó)引渡法在引渡請(qǐng)求書內(nèi)容和提供相關(guān)材料方面有著不同的規(guī)定。中國(guó)《引渡法》第11條、第12條和第13條對(duì)引渡請(qǐng)求書應(yīng)載明的內(nèi)容、出具請(qǐng)求書的同時(shí)應(yīng)提供的材料以及上述材料的形式要件進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。韓國(guó)《犯罪人引渡法》中沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，僅在第13條第3項(xiàng)中規(guī)定“引渡申請(qǐng)應(yīng)該以書面形式附上相關(guān)材料?！?/p>

3.引渡的審查程序

根據(jù)中國(guó)《引渡法》的規(guī)定，對(duì)請(qǐng)求國(guó)的引渡請(qǐng)求首先由我國(guó)外交部對(duì)材料進(jìn)行審查；如果外交部認(rèn)為符合我國(guó)引渡法及引渡條約規(guī)定的，要將有關(guān)材料轉(zhuǎn)交最高人民法院和最高人民檢察院；最高人民法院收到有關(guān)材料后應(yīng)再轉(zhuǎn)交其指定的高級(jí)人民法院進(jìn)行審查并通知公安部查找被請(qǐng)求引渡人；高級(jí)人民法院組成三人合議庭對(duì)引渡請(qǐng)求進(jìn)行審查后作出裁定，并要在裁定作出后7日內(nèi)報(bào)請(qǐng)最高人民法院復(fù)核；最高人民法院復(fù)核后對(duì)裁定予以核準(zhǔn)或撤銷；最高人民法院如作出不引渡裁定，應(yīng)報(bào)外交部通知請(qǐng)求國(guó)，如作出符合引渡條件的裁定的，外交部應(yīng)報(bào)送國(guó)務(wù)院決定是否引渡。

根據(jù)韓國(guó)《犯罪人引渡法》規(guī)定，對(duì)請(qǐng)求國(guó)的引渡請(qǐng)求首先會(huì)傳達(dá)給法務(wù)部長(zhǎng)官，由其向首爾高等檢察廳檢察長(zhǎng)發(fā)出引渡審查請(qǐng)求命令；檢察官在接到引渡請(qǐng)求命令應(yīng)該立即向法院提出引渡申請(qǐng)；法院收到引渡請(qǐng)求后立即開始進(jìn)行引渡審查；法院在聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師陳述相關(guān)意見(jiàn)等程序后，相應(yīng)作出駁回請(qǐng)求、拒絕引渡或允許引渡的決定。法院如作出駁回引渡審查請(qǐng)求的決定，應(yīng)該說(shuō)明其詳細(xì)理由并立即將判決書的副本送達(dá)給檢察官和犯罪嫌疑人，并向檢察官返還相關(guān)材料。

因此，中韓兩國(guó)有關(guān)引渡審查程序方面的規(guī)定還是存在著一定差異。第一，韓國(guó)的引渡審查程序中外交部只負(fù)責(zé)傳遞請(qǐng)求給法務(wù)長(zhǎng)官，法務(wù)長(zhǎng)官通過(guò)檢察廳將引渡審查請(qǐng)求命令遞交首爾高等法院；中國(guó)外交部會(huì)將引渡請(qǐng)求書及相關(guān)材料直接轉(zhuǎn)交最高人民法院和最高人民檢察院，而非通過(guò)法務(wù)部長(zhǎng)及檢察院傳遞給法院。第二，在韓國(guó)，首爾高等法院是唯一的審查主體；而中國(guó)的引渡審查程序需經(jīng)歷外交部轉(zhuǎn)交，最高人民法院轉(zhuǎn)交，高級(jí)人民法院審查，最高人民法院復(fù)核，以及國(guó)務(wù)院決定，參與部門較多，同時(shí)中國(guó)采用二元審查制，由法院和國(guó)務(wù)院進(jìn)行雙重審查。

4.引渡的強(qiáng)制措施

引渡的強(qiáng)制措施方面，中國(guó)《引渡法》與韓國(guó)《犯罪人引渡法》在具體做法上存在一些差異，主要表現(xiàn)在：第一，中國(guó)《引渡法》規(guī)定的引渡強(qiáng)制措施包括引渡拘留、引渡逮捕和引渡監(jiān)視居住三類，種類更為豐富和靈活；而韓國(guó)《犯罪人引渡法》規(guī)定的引渡強(qiáng)制措施為引渡拘留。第二，中國(guó)《引渡法》規(guī)定，對(duì)在正式提出引渡請(qǐng)求前，請(qǐng)求國(guó)提出對(duì)被請(qǐng)求引渡人采取強(qiáng)制措施的請(qǐng)求，應(yīng)通過(guò)外交途徑向外交部提出申請(qǐng)或向公安部提出申請(qǐng)，公安部可自行決定并執(zhí)行強(qiáng)制措施；對(duì)于緊急引渡拘留，韓國(guó)《犯罪人引渡法》規(guī)定，外交部長(zhǎng)官?gòu)恼?qǐng)求國(guó)接到緊急引渡拘留的請(qǐng)求后會(huì)將請(qǐng)求書及相關(guān)材料傳達(dá)予法務(wù)部長(zhǎng)官，法務(wù)部長(zhǎng)官審查決定后要求檢察院下達(dá)緊急引渡拘留命令，審查主體和執(zhí)行主體相分離。第三，根據(jù)中國(guó)《引渡法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)采取引渡拘留措施后30日內(nèi)沒(méi)收到外國(guó)引渡請(qǐng)求的，應(yīng)撤銷引渡拘留，最長(zhǎng)可延長(zhǎng)至45日；韓國(guó)《犯罪人引渡法》規(guī)定的期限為2個(gè)月。

5.引渡的執(zhí)行程序

中韓兩國(guó)的引渡執(zhí)行程序存在著一些共同之處。依據(jù)中國(guó)《引渡法》第36條和韓國(guó)《犯罪人引渡法》第37條，在接到準(zhǔn)予引渡通知后，如果被請(qǐng)求引渡人尚未被羈押，中韓兩國(guó)均會(huì)立即對(duì)其采取羈押措施；中國(guó)《引渡法》第39條和韓國(guó)《犯罪人引渡法》第17條均規(guī)定了移交案件相關(guān)財(cái)物的內(nèi)容，且均認(rèn)為因被請(qǐng)求引渡人死亡、逃脫或者其他原因而無(wú)法執(zhí)行引渡時(shí)，也可向請(qǐng)求國(guó)移交有關(guān)財(cái)物。

但是，兩國(guó)在執(zhí)行機(jī)關(guān)、引渡場(chǎng)所、引渡期限及引渡具體措施等方面存在著差異。第一，依據(jù)中國(guó)《引渡法》第38條，中國(guó)的引渡執(zhí)行機(jī)關(guān)為公安機(jī)關(guān)，具體引渡事宜由請(qǐng)求國(guó)與中國(guó)公安部進(jìn)行約定；而依據(jù)《犯罪人引渡法》第37條第1款，韓國(guó)的引渡執(zhí)行由檢察機(jī)關(guān)指揮犯罪嫌疑人所在地的工作人員完成。同時(shí)，韓國(guó)《犯罪人引渡法》第36條至第41條對(duì)犯罪人引渡的具體程序進(jìn)行了規(guī)定，包括引渡狀和引受許可狀的發(fā)送、為引渡的拘留、通知引渡場(chǎng)所和請(qǐng)求國(guó)以及犯罪嫌疑人的押送等問(wèn)題。第二，在引渡期限和引渡場(chǎng)所方面，中國(guó)多遵從雙方的協(xié)商，而韓國(guó)法律則規(guī)定的較為明確。中國(guó)的引渡期限為約定移交之日起15日，最多可延長(zhǎng)至30日，如果出于無(wú)法控制的原因，時(shí)間可以另行約定，引渡場(chǎng)所則由中國(guó)公安部與請(qǐng)求國(guó)決定；韓國(guó)的引渡期限為下達(dá)命令起30日，引渡場(chǎng)所為犯罪嫌疑人被拘留的監(jiān)獄，拘留所，或是除此之外由法務(wù)部長(zhǎng)官指定的場(chǎng)所。第三，中國(guó)《引渡法》在第二章第六節(jié)規(guī)定了“暫緩引渡和臨時(shí)引渡”制度，旨在排除本國(guó)或請(qǐng)求國(guó)可能出現(xiàn)的嚴(yán)重刑事訴訟障礙，具有一定的靈活性；韓國(guó)《犯罪人引渡法》中沒(méi)有類似制度。

四、完善建議

（一）確立引渡原則與制度

隨著國(guó)際社會(huì)引渡理論的發(fā)展，應(yīng)及時(shí)對(duì)相關(guān)法律做出修改和完善。第一，在國(guó)內(nèi)立法上確立死刑不引渡原則。第二，對(duì)“本國(guó)國(guó)民不引渡”原則進(jìn)行彈性變通。第三，確立資產(chǎn)追回制度。

（二）建全配套機(jī)制與程序

一方面，鑒于跨國(guó)犯罪日益增多的形勢(shì)和國(guó)際立法趨勢(shì),應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)簡(jiǎn)易程序，即對(duì)被引渡人愿意接受引渡的案件，只要不違反雙邊或多邊條約以及中國(guó)的《引渡法》，可以作簡(jiǎn)易審查，提高司法效率和節(jié)約司法成本。［7］另一方面,應(yīng)當(dāng)建立必要的協(xié)商機(jī)制，對(duì)于一些涉及政治、刑事政策或基本價(jià)值觀念的沖突問(wèn)題提交主管機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)商加以解決。

（三）推動(dòng)引渡條約的締結(jié)

主要從締結(jié)雙邊條約、加入多邊國(guó)際公約和提升引渡條約的可操作性三方面進(jìn)行。同時(shí)注重在引渡活動(dòng)中不斷完善尊重和保護(hù)人權(quán)的制度，并不斷優(yōu)化司法環(huán)境。

注釋：

［1］參見(jiàn)陳雷：《論我國(guó)引渡立法與引渡實(shí)踐》，載《法治研究》2012年第8期。

［2］《中華人民共和國(guó)引渡法》第16條、《中華人民共和國(guó)引渡法》第29條。

［3］黃風(fēng)：《中國(guó)引渡制度的創(chuàng)建及其特色》，載《中國(guó)法律》2006年第8期。

［4］條約前置主義，是指把存在雙邊引渡條約作為向請(qǐng)求國(guó)提供引渡合作的前提條件的制度。

［5］參見(jiàn)黃風(fēng)：《中國(guó)引渡制度的創(chuàng)建及其特色》，載《中國(guó)法律》2006年第8期。

［6］參見(jiàn)李鐵喜：《從國(guó)際引渡制度的新發(fā)展看我國(guó)引渡法的完善》，載《惠州學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年8月第27卷第4期。

［7］參見(jiàn)鄭潔：《我國(guó)引渡制度及其評(píng)議》，載《犯罪研究》2006年第6期。

［8］參見(jiàn)侯逸倩：《論國(guó)際法上的引渡制度》，載《法制博覽》2014年第1期。

*上海市普陀區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)，法學(xué)博士［200090］

**上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所辦公室主任，副研究員、法學(xué)博士［200020］