□浙江省經濟信息中心信息化研究處

“綠水青山就是金山銀山”的開化實踐
——開化縣以綜合改革助推生態(tài)立縣的大數據分析報告

□浙江省經濟信息中心信息化研究處

開化縣以先行者和排頭兵的勇氣和擔當踐行“兩山理論”、堅定不移全面深化改革。尤其是黨的十八大以來，開化縣按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持統(tǒng)籌謀劃、精準施策，打出全面深化改革組合拳，以點帶面走出一條“綠水青山就是金山銀山”的特色發(fā)展之路。為全面評估開化生態(tài)立縣綜合改革成效，省經濟信息中心基于互聯網輿情監(jiān)測分析系統(tǒng)大數據，結合統(tǒng)計和部門等數據，對近5年來開化重點改革內容進行綜合評估，總結改革成效，提煉改革經驗，聚焦改革問題，以期為開化縣加快推進全面深化改革提供建議參考。

改革階段性成效

打響“好地方”金字招牌。國家級、省級改革試點數量逐年增長。近5年開化先后開展國家級、省級改革12項。2016年更是呈現出井噴之勢，一舉獲批5個國家級試點、2個省級試點。其中，多規(guī)合一、國家級生態(tài)保護與建設示范區(qū)、國家全域旅游示范區(qū)3項試點為全國首批，省級低碳試點為全省首批，錢江源國家公園體制試點為浙江唯一。多項改革走在全國、全省前列。2016年2月，習總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十一次會議，高度肯定開化縣“多規(guī)合一”試點。2017年8月，《開化縣空間規(guī)劃（2016-2030）》成為全國首個獲批的縣級空間規(guī)劃。2017年10月，省政府命名首批20個省級生態(tài)文明建設示范縣(市、區(qū))，開化名列其中。改革得到社會廣泛關注及認同。近5年來，媒體和網民的關注度、認同度持續(xù)上升。近兩年報道量年均增長率高達46.51%，是此前的2.84倍。認同度在經歷2015年的小幅下降后回升至當前的93.51%。多項改革影響力居前，如“多規(guī)合一”試點報道量在全國28個試點地區(qū)中位列第二，僅次于廈門；認同度位列第三，僅次于榆林、四會。

轉型“生態(tài)經濟”有成效。產業(yè)結構調整取得重大進展。近5年開化三產增速連續(xù)三年超10%，高于一、二產增速之和，2015年比重（48.3%）首超二產（39.6%），2016年達50.6%，占據半壁江山。作為三產支柱的文化旅游業(yè)異軍突起，成功創(chuàng)建了錢江源國家生態(tài)旅游示范區(qū)、錢江源省級旅游度假區(qū)和3個國家級5A、4A級景區(qū)，2016年旅游人次、旅游收入同比增長22.8%、25.6%，為全省平均的1.78倍和1.91倍。發(fā)展?jié)摿χ鸩斤@現。據省經濟信息中心發(fā)布的《2016年浙江省縣(市、區(qū))經濟競爭力排名》顯示，開化縣首次躋身浙江省發(fā)展?jié)摿?0強。在浙江在線組織的“2016浙江省投資價值潛力20強縣（市、區(qū)）”評選活動中，開化縣成功上榜，成為衢州市唯一獲此殊榮的縣市，改革含金量逐步釋放。經濟發(fā)展態(tài)勢全面優(yōu)于全省平均。5年來，開化縣地區(qū)生產總值、一般公共預算收入、固定資產投資、外貿出口總額年均分別增長7.8%、13.5%、15.3%、20.5%，分別高出全省平均水平0.2、2.1、0.6和14.7個百分點。

推動“生態(tài)富民”有突破。居民收入增加。近5年來，開化城鎮(zhèn)、農村常住居民人均可支配收入年均實際增速分別為9.07%、9.99%，高于地區(qū)生產總值實際增速（7.37%）1.7、2.62個百分點。截止2016年，人均年收入4600元以下的絕對貧困現象全面消除。就業(yè)人數增加。近5年來，開化年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率較上年末分別下降0.09、0.41、0.02、0.18、0.21個百分點，近兩年降幅均高于全省平均0.15個百分點。習總書記“人人有事做，家家有收入”的殷切希望正在逐步實現。民眾獲得感增強。隨著改革的不斷深化，開化人民進一步堅定了生態(tài)自覺、生態(tài)自律、生態(tài)自信、生態(tài)自強，“幸福美地、樂居花園”初現雛形，人民群眾的幸福感和獲得感不斷提升。

創(chuàng)建“美麗浙江”有亮點。被譽為“華東綠肺”。森林覆蓋率由2013年的80.4%提高到2016年的80.7%，建成區(qū)綠化覆蓋率由37.6%提高到40%，被國家環(huán)保部確定為“華東地區(qū)重要的生態(tài)屏障”，位列“中國天然氧吧”之首。2016年，開化縣空氣質量指數（AQI）優(yōu)良率達98.5%，AOI達標天數339天（開化縣城有效監(jiān)測天數為344天），以綜合評分第一入圍9大“中國天然氧吧”，是浙江省唯一獲此稱號的地區(qū)。連續(xù)三年以“錢塘古源歙饒屏障”的佳譽，躋身中國國土經濟學會推選的“中國百佳深呼吸小城”榜單。沖刺“全省最優(yōu)水質”。開化率先在省內打響“五水共治”前奏曲，實現縣鄉(xiāng)村三級河長全覆蓋。2016年城市污水處理率提高到91.6%，出境水Ⅰ、Ⅱ類水質總體比達95.6%，水環(huán)境質量全市第一，勇奪浙江省治水最高榮譽“大禹鼎”。

改革經驗及存在問題

近年來，開化縣走出了一條獨具特色的加快發(fā)展地區(qū)通過改革促發(fā)展實現人民美好生活的成功之路，對其他縣市區(qū)的發(fā)展具有借鑒意義。

堅持咬定奮斗目標不折騰。因地制宜確定戰(zhàn)略。開化縣地處浙西山區(qū)，是錢塘江的源頭，縣域生態(tài)環(huán)境優(yōu)良。開化因勢利導、因地制宜，1998年在全國率先提出“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略，2003年首個通過“生態(tài)縣建設總體規(guī)劃”。咬定青山不放松。歷屆開化縣委縣政府緊緊圍繞“兩山”重要思想，堅持“生態(tài)立縣”不動搖，一任接著一任干，走出一條綠色崛起、生態(tài)富民的康莊大道。

堅持改革創(chuàng)新發(fā)展不停步。立足試點帶動全局。近5年來，開化緊緊抓住重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，先后主動對接、推動實施了12項重點改革，堅持向改革要空間、要資源、要動力，以改革統(tǒng)領全縣工作。通過創(chuàng)新突破難題。面對體制不順、落實不力、交流不暢等問題，開化著力管理創(chuàng)新，按照“兩減兩調”總要求推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整和大部制改革，促進涉改部門職能深度融合；著力機制創(chuàng)新，建立健全充分體現綠色發(fā)展理念的干部考核評價體系，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。著力宣傳創(chuàng)新，建成全國唯一的“多規(guī)合一”專題展示館，為交流改革經驗創(chuàng)建了平臺。

堅持弘揚開化精神不動搖。通過縣委縣政府決策導向與人民群眾發(fā)展意愿的互促共進，凝聚改革共識，強化后發(fā)自信，開創(chuàng)了全縣上下團結一致、主動作為的良好局面，形成了“向東是大?！钡母覟槿讼染瘛ⅰ安黄品ㄒ?guī)破常規(guī)”的勇于探索精神、“人一之，我十之”的攻堅克難精神和“眾人拾柴火焰高”的團隊合作精神，成為全縣踐行“綠水青山就是金山銀山”的精神引領。

改革中的開化也面臨轉型之痛、變革之難。一是傳統(tǒng)產業(yè)仍處“轉型陣痛期”，生態(tài)產業(yè)尚處“掛擋起步期”，經濟增長的現實驅動力相對較弱。對個別企業(yè)依存度過高，經濟穩(wěn)定增長有一定潛在風險。二是生態(tài)環(huán)境質量已接近“天花板”，持續(xù)拓展空間有限，而生態(tài)經濟化之路尚未完全打通，支撐生態(tài)建設的長效機制尚未有效形成。三是傳統(tǒng)管理模式具有強大慣性，在上下對口管理理念下，部分省、市級部門對開化行政管理體制深化改革不理解、不支持，導致協調困難，運行不暢；現行法律法規(guī)和改革需求不完全適應，空間規(guī)劃缺乏法律支撐導致執(zhí)行剛性不足。四是交通等基礎設施相對落后，人才、土地、資金等要素資源相對緊缺。

相關建議

當前，改革已進入攻堅期和深水區(qū)，在開化保持大膽創(chuàng)新、勇于突破、敢闖敢試的同時，更需要省市各級部門的關心、指導和支持。

推動解放思想，提振改革信心。省市各相關部門要進一步解放思想，站在發(fā)展全局的高度，超越機構之間的職能沖突，真正理解開化改革、真心支持開化改革、真誠參與開化改革。切實加強對開化改革工作包括改革方案細化優(yōu)化、落地實施的指導，及時研究解決改革進程中遇到的困難和問題。強化制度創(chuàng)新，賦予改革試點地區(qū)更大的自主權限，擴大其主動作為空間，充分激發(fā)開化改革熱情。積極宣傳開化先進理念和戰(zhàn)略精髓，加大開化典型案例研究，及時總結提煉開化經驗，進一步提升開化深化改革的自覺性和自信心。

加大實體支持，加速改革發(fā)展。明確重點抓手，充分發(fā)揮重點平臺、重大項目、重點企業(yè)等對實體經濟發(fā)展的引領帶動和基礎支撐作用。支持重點平臺搭建，重點培育錢江源國家公園、開化水庫、高鐵新城、朝陽健康城、根緣小鎮(zhèn)、開化龍頂茶小鎮(zhèn)等具有支柱性、帶動性的重點平臺。支持重大項目建設，加大對開化水庫、205國道改造、351國道建設等重大工程支持力度；鼓勵省屬國有企業(yè)到開化縣投資開發(fā)，幫助謀劃并支持落地一批具有突破性、開拓性的重大項目。支持重點企業(yè)培育，推動應用“互聯網+”，在生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游人居業(yè)和生態(tài)加工業(yè)等領域發(fā)展一批生態(tài)意識好、經濟效益好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮凝堫^骨干企業(yè)，推動其與平臺型、雁首型企業(yè)的對接，帶動更多中小企業(yè)向“專精特新”轉型發(fā)展，形成高質量企業(yè)梯隊。

強化要素保障，夯實改革基礎。瞄準關鍵要素，強化資金、土地、人才、交通基礎設施等供給保障。強化資金保障，落實《關于建立健全綠色發(fā)展財政獎補機制的若干意見》（浙政辦發(fā)〔2017〕102號），根據生態(tài)文明建設成效，對激勵金額、獎補指標線進行動態(tài)調整，探索生態(tài)補償逐年增長機制。推進碳匯、碳權交易等市場機制建設，引導金融機構加大支持力度，探索生態(tài)公益林林權抵押制度創(chuàng)新，實現綠水青山的價值轉化。探索多元化補償機制，運用市場機制，調動社會力量，建立以政府財政轉移支付為主，輔以增量收益、社會捐助等多種形式的籌資方式。強化土地保障，鑒于在占地252平方公里的錢江源國家公園體制試點區(qū)內已實行最嚴格的環(huán)境保護制度，建議酌情減輕開化項目耕地占補平衡的壓力。強化人才保障，建立人才共建機制，加派優(yōu)秀干部赴開化掛職指導，加大對開化干部隊伍的教育培訓和與發(fā)達地區(qū)的學習交流，支持打造山區(qū)人才生態(tài)最優(yōu)縣。強化交通基礎設施供給，以九景衢鐵路開通為契機，謀劃開通杭開高鐵，接軌省內一小時交通圈。爭取實施千島湖開化高速公路，推進通用機場、錢江源軌道交通等項目建設，形成便捷快速的交通網絡。

優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，激發(fā)改革活力。破除體制機制弊端，構建科學規(guī)范高效的運行機制。建立聯動協調機制，貫徹落實中辦國辦印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》，建議省政府加強錢江源國家公園建設的垂直管理制度，深入推進與安徽省、江西省的溝通協商和跨區(qū)域合作，探索建立具有中國特色、浙江特點，符合開化實際的國家公園體制。積極推進省級空間規(guī)劃體制改革，建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，推動開化“多規(guī)合一”落地實施取得實質性突破。建立立法和改革決策銜接機制，主動查找不適應全面深化改革要求的法律法規(guī)條文，以改革實踐及法理層面的探索推進法律條款與時俱進的修正，通過法律“立改廢”工作來引領、推動、保障改革。建立容錯糾錯機制，建立“能容錯、快糾錯”政策機制，堅持保護改革者、鼓勵探索者、寬容失誤者、糾正偏差者、警醒違紀者，進一步發(fā)揚開化精神，使一切有利于社會進步的改革愿望得到鼓勵、行動得到支持、成果得到尊重。