□杜平

PPP模式的立法保障和項(xiàng)目甑別實(shí)施

□杜平

推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP），可以充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)“兩只手”優(yōu)勢(shì)，協(xié)同提高全社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和供給效率，長(zhǎng)期來看也是化解地方政府性債務(wù)、優(yōu)化政府治理和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要舉措。當(dāng)前，亟需從憲法層面加強(qiáng)對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式的支持，規(guī)范推進(jìn)各類政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，因地制宜組織實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

從憲法層面加強(qiáng)對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式的支持

十八屆三中全會(huì)《決定》提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”之后，國(guó)務(wù)院、各部委及地方政府，紛紛出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)政策文件，從法治層面不斷規(guī)范政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域范圍、方式途徑，推廣PPP模式。

但從實(shí)際投資規(guī)模和項(xiàng)目實(shí)施情況看，PPP“政熱經(jīng)冷”仍是普遍現(xiàn)象，社會(huì)資本參與度不高，觀望情緒濃厚。究其原因，是由于PPP項(xiàng)目不僅有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，更多的顧慮是法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)。首先，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)難度相對(duì)高。一個(gè)項(xiàng)目涉及項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目評(píng)估、合作伙伴選擇、項(xiàng)目公司設(shè)立、項(xiàng)目方案實(shí)施、項(xiàng)目后續(xù)移交等多個(gè)環(huán)節(jié)，除了建設(shè)初期資金需求以外，后期設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)也需要大量費(fèi)用，需要政府補(bǔ)貼等不同資金來源渠道，容易形成企業(yè)與政府的博弈，這對(duì)社會(huì)誠(chéng)信環(huán)境、信用體系提出較高要求。其次，由于PPP項(xiàng)目建運(yùn)周期往往長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，而地方政府任期往往只有3-5年，政策法規(guī)或地方規(guī)章存在可變動(dòng)性，給PPP項(xiàng)目穩(wěn)定建設(shè)運(yùn)營(yíng)帶來不利影響，并可能直接導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不佳甚至終止，進(jìn)而使得社會(huì)資本顧慮較多。第三，多個(gè)部委頒布的PPP操作指南和指導(dǎo)意見，仍缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在具體操作上適用何類部門的規(guī)章規(guī)范，也讓地方及PPP項(xiàng)目操作者無所適從，項(xiàng)目現(xiàn)有的進(jìn)入退出機(jī)制缺少規(guī)范、缺少途徑。

因此，迫切需要從憲法和法律層面，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式的支持，增強(qiáng)投資者信心。加快制訂發(fā)布基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法、政府和社會(huì)資本合作法等法律，制訂一部統(tǒng)一的PPP法律，并在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，從憲法層面增設(shè)相應(yīng)條款固化下來，明確給予私人部門和公共利益保障，鼓勵(lì)社會(huì)資本長(zhǎng)期持有運(yùn)營(yíng)。正如1982年《憲法》首次明確“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”條款，大大有利于促進(jìn)改革開放一樣，加強(qiáng)立法對(duì)于從根本上加快推廣我國(guó)PPP模式大有幫助。

規(guī)范推進(jìn)各類各級(jí)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目

不是所有的項(xiàng)目都可以做成PPP模式。PPP模式主要應(yīng)用于有長(zhǎng)期現(xiàn)金流支撐的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或政府付費(fèi)可持續(xù)的社會(huì)領(lǐng)域項(xiàng)目，工業(yè)項(xiàng)目和純公共服務(wù)類項(xiàng)目均不宜采用PPP模式。2016年國(guó)務(wù)院相關(guān)文件規(guī)定也明確，PPP模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)兩大領(lǐng)域，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及重大市政工程等基礎(chǔ)領(lǐng)域“6+1”行業(yè)；公共服務(wù)領(lǐng)域包括科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化，及保障性安居工程等社會(huì)領(lǐng)域“6+1”行業(yè)。在關(guān)于政府和社會(huì)資本合作的具體模式方面，新建項(xiàng)目鼓勵(lì)采用BOT、BOO、BOOT、DBFOT（設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交）、BOT+EPC（工程總承包）等模式，存量項(xiàng)目采用ROT（改建—運(yùn)營(yíng)—移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交）等模式，不提倡采用BT模式。

甑別和設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案至關(guān)重要。PPP項(xiàng)目，核心是合同管理。一是嚴(yán)格項(xiàng)目進(jìn)入。一個(gè)項(xiàng)目可否采用PPP模式建設(shè)之前，應(yīng)先設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，確定項(xiàng)目發(fā)起人、股權(quán)結(jié)構(gòu)、交易結(jié)構(gòu)體系等，重點(diǎn)進(jìn)行可行性研究報(bào)告或物有所值評(píng)價(jià)（Value for Money）和財(cái)政承受能力論證，否決二次未通過論證的項(xiàng)目，確保合理的投資回報(bào)率，確保政府購(gòu)買能力，確保項(xiàng)目的可行性。把握力度，不具備條件的不宜過度推廣PPP模式，要確保項(xiàng)目“物有所值”或可持續(xù)性。對(duì)于一般性政府投資項(xiàng)目，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告可以代替物有所值評(píng)價(jià)。二是規(guī)范項(xiàng)目退出。政府和社會(huì)資本合作期滿后，按照合同約定的移交形式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作。積極提高項(xiàng)目收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)質(zhì)押等未來收益變現(xiàn)能力，提升項(xiàng)目?jī)r(jià)值，增強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的可交易流動(dòng)性；依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，為社會(huì)資本方提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道，為PPP項(xiàng)目“嚴(yán)進(jìn)寬出”積極創(chuàng)造條件。

合理確定PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制。資本天性逐利。參照重慶等地的做法經(jīng)驗(yàn)，建立健全不同性質(zhì)項(xiàng)目的市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制、有效防控履約風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，厘清政府與市場(chǎng)的邊界。譬如，對(duì)于市場(chǎng)定價(jià)PPP項(xiàng)目，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，由項(xiàng)目法人自主定價(jià)、自負(fù)盈虧；對(duì)于收費(fèi)定價(jià)PPP項(xiàng)目，按照“成本+合理回報(bào)”確定政府指導(dǎo)價(jià)，合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，健全服務(wù)收費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目，財(cái)政通過購(gòu)買服務(wù)方式、公開招投標(biāo)邀約條件競(jìng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目協(xié)議產(chǎn)品或服務(wù)量不足部分給予補(bǔ)貼，政府補(bǔ)貼不承諾社會(huì)資本回報(bào)水平，防止政府承擔(dān)過度支出責(zé)任；對(duì)于土地配置PPP項(xiàng)目，按照合同約定配置一定數(shù)量土地進(jìn)行對(duì)價(jià)，以公開招投標(biāo)邀約條件競(jìng)價(jià)確定，以土地開發(fā)收益作為投資或收益來源。

擇優(yōu)選擇社會(huì)投資方即項(xiàng)目合作伙伴。因項(xiàng)目而異，依法通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，盡量選取具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平、融資實(shí)力、信用狀況良好的社會(huì)資本合作方。按照優(yōu)先選擇能直接參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投資方合作原則，鼓勵(lì)社會(huì)資本方成立聯(lián)合體投標(biāo)、設(shè)立混合所有制項(xiàng)目公司，鼓勵(lì)投建結(jié)合、投運(yùn)結(jié)合、建運(yùn)結(jié)合。一般而言，對(duì)于投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目，實(shí)力強(qiáng)大的中央企業(yè)、地方國(guó)企是較好的合作對(duì)象，也可以有意識(shí)地選擇大中型民營(yíng)企業(yè)或選擇境外公司企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。譬如，對(duì)于大型軌道交通項(xiàng)目，擇優(yōu)選擇中鐵總、中國(guó)鐵建、中國(guó)通號(hào)等合作方；對(duì)于大型能源水利項(xiàng)目，優(yōu)先選擇中國(guó)能建、中國(guó)交建、中國(guó)建筑、中國(guó)電建等。對(duì)于城際軌道、地鐵、農(nóng)林業(yè)等省市級(jí)PPP項(xiàng)目，可以鼓勵(lì)省內(nèi)外大型民企集團(tuán)參與投資；對(duì)于污水處理、文化教育、養(yǎng)生養(yǎng)老、產(chǎn)城融合等縣市級(jí)PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)各類基金、各類大型企業(yè)參與，包括交投、城投等投融資平臺(tái)。

需要說明的是，PPP的社會(huì)資本主體界定因不同層級(jí)政府而異。社會(huì)資本不僅包括民間資本、外商資本等非國(guó)有資本，也包括非本級(jí)政府所有的各種類型資本。譬如，對(duì)于省級(jí)政府而言，中央企業(yè)屬于社會(huì)資本主體，省屬國(guó)有企業(yè)則往往代表政府一方、代表省級(jí)政府出資；對(duì)于地方市縣而言，省屬國(guó)有企業(yè)資本屬于社會(huì)資本范疇，市縣投融資平臺(tái)代表地方出資。社會(huì)資本主體包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體，也可以包括社?；?、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)資本主體。

因地制宜組織實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目

建立健全分級(jí)政府PPP項(xiàng)目分級(jí)管理機(jī)制。由發(fā)改、財(cái)政牽頭，會(huì)同住建、規(guī)劃、國(guó)土等部門，建立完善PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，結(jié)合實(shí)際制定本地區(qū)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理辦法。省屬項(xiàng)目應(yīng)由省級(jí)行業(yè)主管部門牽頭組織實(shí)施，設(shè)區(qū)市市屬項(xiàng)目由市級(jí)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施，縣屬項(xiàng)目由縣級(jí)政府組織實(shí)施。對(duì)于市縣而言，比較合理的做法是投資部門負(fù)責(zé)制定PPP試點(diǎn)領(lǐng)域改革指導(dǎo)意見，加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，通盤考慮和謀劃；財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌PPP項(xiàng)目財(cái)政支出能力評(píng)估，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、政府付費(fèi)項(xiàng)目列入財(cái)政預(yù)算（占年度一般公共預(yù)算支出比例控制在10%左右）；行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)內(nèi)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，積極引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)推行項(xiàng)目聯(lián)審。

謀劃設(shè)立完善政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中心。近年來，國(guó)家發(fā)改委、保監(jiān)會(huì)、清華大學(xué)聯(lián)合發(fā)起設(shè)立清華大學(xué)PPP研究中心，財(cái)政部設(shè)立政府和社會(huì)資本中心（PPP中心）等，積極推廣運(yùn)用PPP模式。具體在地方層面，按照項(xiàng)目導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向原則，謀劃以發(fā)改為主、財(cái)政配合的方式聯(lián)合設(shè)立各級(jí)PPP項(xiàng)目服務(wù)中心，并賦予其相應(yīng)職能，譬如包括負(fù)責(zé)征集PPP前期項(xiàng)目，建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；承擔(dān)政府交辦的PPP重大項(xiàng)目實(shí)施，參與項(xiàng)目管理政策的研究制定，制定操作指引及實(shí)施細(xì)則；建立健全PPP項(xiàng)目庫(kù)和專家?guī)欤M織開展項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估，提出評(píng)估意見并實(shí)施跟蹤服務(wù)，積極推進(jìn)PPP領(lǐng)域的地區(qū)間、省際、國(guó)際交流與合作等。

創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目要素支撐。PPP工作政策涉及面廣、理論性強(qiáng)、項(xiàng)目流程長(zhǎng)，需要法務(wù)、金融、財(cái)務(wù)、咨詢?cè)u(píng)估、政策研究等一批相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才支撐。由發(fā)改財(cái)政牽頭，建立健全政府、高校、企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)等聯(lián)合培養(yǎng)人才機(jī)制，加強(qiáng)PPP中介咨詢機(jī)構(gòu)和專家?guī)旖ㄔO(shè)，培養(yǎng)PPP復(fù)合型專業(yè)人才。依托智庫(kù)、高校等開設(shè)PPP方向的碩博士學(xué)術(shù)研究，推動(dòng)PPP領(lǐng)域的課程建設(shè)和人才培養(yǎng)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計(jì)劃等方式支持各級(jí)PPP項(xiàng)目，探索設(shè)立一定規(guī)模的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)投資基金或基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施。支持財(cái)政部門探索建立PPP項(xiàng)目履約保障基金，在政府無法及時(shí)啟動(dòng)調(diào)價(jià)機(jī)制或財(cái)政補(bǔ)貼難以到位時(shí)，由基金彌補(bǔ)社會(huì)投資者運(yùn)營(yíng)虧損，保障項(xiàng)目實(shí)施。

作者單位：浙江省發(fā)展和改革研究所