段燕山

（523000 廣東凱略律師事務(wù)所 廣東 東莞）

有關(guān)撤回、撤銷、注銷、吊銷四種行政行為的理解與辨析

段燕山

（523000 廣東凱略律師事務(wù)所 廣東 東莞）

行政機關(guān)實施行政許可、行政處罰職權(quán)的過程中，往往會涉及對某一行政許可進行撤回、撤銷；亦或是作出吊銷、注銷許可證照等行政決定。行政機關(guān)實際執(zhí)行的過程中往往容易因概念模糊進而導(dǎo)致行政違法。本文主要針對行政機關(guān)作出的撤回、撤銷、注銷、吊銷四種行政決定從現(xiàn)行法律框架內(nèi)進行探討并加以辨析。

行政行為；撤銷；吊銷；注銷；撤回

行政機關(guān)在行使行政許可或行政處罰職權(quán)的過程中，常常需要作出撤回、撤銷、注銷、吊銷等行政決定，但由于該四種行政行為之間相互關(guān)聯(lián)且名稱類似，實際中極易混淆進而導(dǎo)致行政違法。筆者在本文中將從行政機關(guān)如何合法行使相應(yīng)職權(quán)的角度，對撤回、撤銷、注銷、吊銷等四種行政行為進行法律上的辨析和厘清。

一、撤回、撤銷、注銷、吊銷的法律概念

（一）撤回

撤回主要是指行政機關(guān)基于公共利益和客觀情況發(fā)生變更，將已經(jīng)頒發(fā)的但期限尚未屆滿的行政許可收回。根據(jù)《行政許可法》第八條的規(guī)定，當(dāng)作出許可的依據(jù)被修改或廢止，或作出許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化時，行政機關(guān)可以合法地收回已生效的被許可人合法取得的行政許可，如因此造成被許可人損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予其一定的補償。

（二）撤銷

撤銷是行政機關(guān)在監(jiān)督檢查過程中實施的糾正措施，主要是指在行政機關(guān)進行監(jiān)督檢查的過程中，發(fā)現(xiàn)行政許可的實施過程中存在法律規(guī)定的違法情形時，撤銷許可期限尚未屆滿的行政許可。

《行政許可法》第六十九條規(guī)定，如有下列情形之一，行政機關(guān)可以撤銷行政許可：（1）工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守的；（2）超越法定職權(quán)的；（3）違反法定程序的；（4）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（5）如被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

（三）注銷

注銷主要是指在某些特定情形下，由行政機關(guān)通過法定程序收回行政許可證件或者公告行政許可失去效力。根據(jù)《行政許可法》第七十條規(guī)定，上述所指的“特定事實”主要指的是行政許可已經(jīng)失去法律效力或者在事實上行使不能的情況，主要包括：（1）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；（2）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（3）法人或者其他組織依法終止的；（4）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（5）因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項無法實施的。

（四）吊銷

與撤銷、撤回、注銷不同的是，《行政處罰法》第八條明確規(guī)定，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照的行政處罰的一種類型。吊銷是指因被許可人在從事許可事項的活動中存在嚴重違法情形，行政機關(guān)作出剝奪其從事許可事項資格的行政行為。

二、撤回、撤銷、注銷、吊銷的性質(zhì)及辨析

在向讀者介紹上述行政行為的概念后，筆者將從上述行政行為的性質(zhì)入手，將容易混淆的行政行為進行對比，以便讀者準確理解和辨析該四種行政行為。

（一）撤銷與吊銷

在實踐中，存在許多將吊銷與撤銷相混淆的情況，甚至誤認為撤銷屬于行政處罰。但根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，吊銷明確屬于行政處罰。而從《行政許可法》的規(guī)定上看，撤銷被規(guī)定在“第六章監(jiān)督檢查”，而不是“第七章法律責(zé)任”，由此可知，行政機關(guān)作出撤銷決定，不是行政處罰，而是行政機關(guān)對行政許可進行監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的違法因素所進行的糾正。

2017年2月23日，全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會就公司法第一百九十八條“撤銷公司登記”法律性質(zhì)問題進行答復(fù)，答復(fù)內(nèi)容也持上述觀點，“行政許可法第六章監(jiān)督檢查第六十九條第一款對行政機關(guān)違法履行職責(zé)而準予行政許可的撤銷作了規(guī)定，第二款對被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的撤銷作了規(guī)定。第七章法律責(zé)任第七十九條規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。依照行政許可法的上述規(guī)定，撤銷被許可人以欺騙等不正當(dāng)手段取得的行政許可，是對違法行為的糾正，不屬于行政處罰?！?/p>

此外，《行政許可法》第七十九條明確規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。在被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的情況下，撤銷和作為行政處罰的吊銷將存在重疊。

（二）注銷與吊銷

首先，從性質(zhì)上說，注銷實際上是一種程序性行為，主要是指在許可證到期、被許可人事實上不能繼續(xù)從事許可事項的、行政許可已經(jīng)被終止的情況下，行政機關(guān)將該失去效力的行政許可進行登記消滅的行為，更類似于一種行政管理行為。而吊銷則是針對行政相對人在從事許可事項的嚴重違法行為所作出的帶有懲罰性的行政行為，吊銷的對象是正在生效但期限尚未屆滿的許可證或執(zhí)照。

此外，《行政許可法》第七十條明確規(guī)定，“有下列情形之一的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的”。由此可知，注銷與撤銷、撤回、吊銷在時間順序上有明顯區(qū)分，即撤銷、撤回、吊銷在前，注銷在后，注銷是撤銷、撤回、吊銷行政行為作出后的程序性行為。

（三）撤回與撤銷、吊銷

與撤銷和吊銷相比，撤回最大的特點是行為的合法性，即行政機關(guān)與被許可人均不存在過錯，只因客觀情況發(fā)生變化，所以行政機關(guān)需要收回已經(jīng)頒發(fā)的許可。而撤銷的主要事由是行政許可的實施存在違法因素，吊銷則是在被許可人合法取得行政許可后，因在從事行政許可事項的活動中存在嚴重違法行為而被剝奪從事許可事項的資格。

三、撤回、撤銷、注銷、吊銷的程序

（一）吊銷

吊銷作為行政處罰的一種類型，其實施程序必須按照《行政處罰法》的規(guī)定進行，且涉及到行政相對人的切身利益，因此法律賦予了行政相對人陳述申辯權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)在作出吊銷許可證或執(zhí)照的行政處罰決定時，需要經(jīng)過下列程序：（1）在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)；（2）當(dāng)事人有權(quán)進行陳述和申辯，行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見；（3）行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；（4）當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。

（二）撤回、撤銷、注銷

《行政許可法》的第四章第四節(jié)明確規(guī)定了聽證的適用情形，分別是：（1）法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的；（2）行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項；（3）行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的。

盡管《行政許可法》并沒有明確作出撤回、撤銷、注銷等行政行為前是否需要聽證，但如果行政機關(guān)作出撤回、撤銷、注銷的行政行為符合上述適用情形時，從程序正當(dāng)?shù)慕嵌瓤?，行政機關(guān)在作出撤銷、撤回、注銷等行政行為之前，應(yīng)當(dāng)告知被許可人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利，否則將有可能構(gòu)成程序違法。

除此以外，《行政許可法》沒有規(guī)定撤回、撤銷、注銷的具體操作流程。因此，在實踐中，撤回、撤銷、注銷的具體操作流程一般由主管行政機關(guān)制定，例如國家工商總局發(fā)布的有關(guān)企業(yè)注銷程序的一系列文件。但從合法行政、規(guī)范行政行為的角度上看，作出撤回、撤銷、注銷的行政行為時，行政機關(guān)或有關(guān)部門都應(yīng)當(dāng)出具書面文件，告知行政相對人作出該行政行為的法律依據(jù)和事實基礎(chǔ)。

綜上所述，撤回、撤銷、注銷、吊銷等四種行政行為彼此之間既存在一定的聯(lián)系，也有根本區(qū)別。只有厘清和辨析撤回、撤銷、注銷、吊銷行政行為，行政機關(guān)才能正確理解和適用法律規(guī)定，做到依法行政、合法行政。

[1]徐曉明.行政許可撤銷制度研究.行政法學(xué)研究,2008(4).

[2]楊曉玲.終止性行政許可行為.中國碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫,2005.

段燕山（1980～），男，律師，湖北竹山縣人，現(xiàn)居住地廣東省東莞市，民族：漢，學(xué)歷：研究生。研究方向：民商事法律、行政法學(xué)。