杜承秀

(廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東 湛江 524008)

行政執(zhí)法檢察建議的缺陷與完善*

杜承秀

(廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東 湛江 524008)

行政執(zhí)法檢察建議在促進行政機關(guān)依法行政、助推社會管理創(chuàng)新等方面發(fā)揮出了積極功效。但源于法治化程度不足而引致的正當性缺失與權(quán)威性貶損等原因，該機制在實踐運作中暴露出種種缺陷。經(jīng)由“法律”規(guī)范充足行政執(zhí)法檢察建議運行的正當性、規(guī)范其制發(fā)程序、提升其強制力、理性構(gòu)建救濟渠道，是克服缺陷、更好激發(fā)檢察機關(guān)法律監(jiān)督功效的應(yīng)然訴求。

行政執(zhí)法檢察建議 檢察建議 正當性

近年來，各地檢察機關(guān)普遍采用“行政執(zhí)法檢察建議”對行政執(zhí)法中的違法行政行為、不當行政行為、行政不作為等進行司法監(jiān)督。最高人民檢察院民事行政檢察廳統(tǒng)計顯示，全國民行檢察系統(tǒng)2012年共提出行政執(zhí)法檢察建議2713件，2013年共計23531件，2014年共計為26436件，①行政執(zhí)法檢察建議案件數(shù)量逐年上升，呈明顯增長態(tài)勢。實踐運作中，行政執(zhí)法檢察建議的社會效果也比較明顯。②理論上說，具有柔性、靈活特質(zhì)“行政執(zhí)法檢察建議”在檢察監(jiān)督實踐中的具體適用，能夠較大程度實現(xiàn)檢察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)間的良性互動。從微觀方面論，既可以更好地督促行政機關(guān)依法行政，也可以更妥貼地使得檢察機關(guān)擔負起專司法律監(jiān)督的職責；從宏觀方面論，行政執(zhí)法檢察建議機制的出現(xiàn)更進一步健全了我國的行政法治監(jiān)督系統(tǒng)，對國家權(quán)力格局的合理調(diào)整大有裨益，有助于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；從實踐上說，行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督機制運行所彰顯出來的積極社會功效有力說明了其存在的客觀價值和現(xiàn)實必要性。當然，為了更充分地激發(fā)該機制對行政執(zhí)法工作的監(jiān)督以及對行政法治的助推作用，我們也必須正視其在實踐運行中所暴露出的種種缺陷，探究缺陷產(chǎn)生的原因，找到克服缺陷的對策，從制度建構(gòu)上對該機制予以完善。

一、行政執(zhí)法檢察建議的缺陷

雖然行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督機制在我國法治實踐中的踐行已近十年，其對我國行政法治的督促作用也得到肯定，但是該監(jiān)督機制還存在著許多亟待完善之處，經(jīng)過實際調(diào)研和梳理相關(guān)研究成果，筆者將行政執(zhí)法檢察建議的缺陷歸總為以下幾點：

(一)適用情形不一致

在何種情形下適用行政執(zhí)法檢察建議以督促行政執(zhí)法機關(guān)依法行政，目前看來各地檢察機關(guān)的做法極不一致：有的檢察院，比如河南淮濱縣人民檢察院結(jié)合抗訴業(yè)務(wù)，根據(jù)當事人提出的申訴向有關(guān)行政執(zhí)法主體發(fā)出行政執(zhí)法檢察建議；[1]有的檢察院，比如山東招遠市人民檢察院從聚焦農(nóng)民工工資發(fā)放、藥品安全、蔬菜果業(yè)違禁用藥問題、學(xué)校食品衛(wèi)生等公眾利益相關(guān)問題、社會關(guān)注熱點事件入手，積極運用行政執(zhí)法檢察建議，監(jiān)督有關(guān)行政執(zhí)法部門以促使其及時依法履行行政職責；[2]有的檢察院，比如河南宜陽縣人民檢察院針對行政執(zhí)法機關(guān)違法行政而損害明確且具體的行政相對人，或者損害了公共利益或者弱勢群體的利益但受損后果較輕或可以彌補損害的行政執(zhí)法行為，積極運用行政執(zhí)法檢察建議方式，監(jiān)督行政執(zhí)法主體糾正違法行政行為，停止侵權(quán)，消除侵害；[3]有的檢察院，比如上海市人民檢察院在調(diào)查職務(wù)犯罪和其他刑事案件中對涉及的安全漏洞、管理不規(guī)范現(xiàn)象等適用行政執(zhí)法檢察建議，亦即結(jié)合刑事偵查權(quán)的行使進行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。[4]適用情形是行政執(zhí)法檢察建議機制的啟動器，適用情形明確既是行政執(zhí)法檢察建議機制可操作性的基本要求，更是其具有必要權(quán)威性、嚴肅性的起碼要求。如果適用情形各地自行其是，因人而異，隨意啟用或者不啟用，行政執(zhí)法檢察建議就不可能成為一個系統(tǒng)完整的機制。

(二)制發(fā)不規(guī)范

名稱統(tǒng)一、內(nèi)容固定、格式程式化等是公文類文書的一般要求。行政執(zhí)法檢察建議不僅是公文類文書，而且是具有法律權(quán)威和拘束力的一類特定公文類法律文書，更應(yīng)該對制發(fā)有明確的規(guī)范性要求，只有這樣，才可以引導(dǎo)該類法律文書的制發(fā)，體現(xiàn)該類法律文書的尊嚴，實現(xiàn)該類文書制發(fā)的目的和效果。但遺憾的是行政執(zhí)法檢察建議的制發(fā)目前確實乏缺規(guī)范性方面的統(tǒng)一要求。目前行政執(zhí)法檢察建議制發(fā)不規(guī)范主要有四點突出表現(xiàn)：一是制發(fā)主體不統(tǒng)一。既有以人民檢察院名義發(fā)出的，也有以人民檢察院內(nèi)設(shè)部門名義發(fā)出的；二是監(jiān)督的對象不統(tǒng)一。絕大多數(shù)檢察院將行政執(zhí)法檢察建議發(fā)給被監(jiān)督的行政執(zhí)法機關(guān)，現(xiàn)實中也存在將行政執(zhí)法檢察建議發(fā)向行政機關(guān)相應(yīng)職能部門的情形；三是文書格式不規(guī)范。文書格式的不規(guī)范表現(xiàn)多樣，比如，在文書類型上，多數(shù)檢察院以“檢察建議書”的形式對行政機關(guān)實施檢察監(jiān)督，也有檢察院以“檢察意見書”、“糾正通知書”等名稱制發(fā)。在文書編號上，有“檢建”、“民行建”、“民行督”、“民行監(jiān)”、“行建”、“民建”等諸多文號；四是文書內(nèi)容不固定、不明確。各地檢察機關(guān)往往根據(jù)自身的理解和需要來設(shè)定行政執(zhí)法檢察建議文書的內(nèi)容，有的檢察院在該文書中要求寫明建議的緣由以及法律依據(jù)，有的檢察院還要求寫明要求改進或者采取的執(zhí)法措施和完善對策，還有的檢察院要求在文書上寫清楚行政機關(guān)整改、回復(fù)的期限等等。

(三)檢察建議的質(zhì)量不高

高質(zhì)量的行政執(zhí)法檢察建議對監(jiān)督問題的定位準確，監(jiān)督的事由具有充分的法律依據(jù)和確鑿的事實根據(jù)，所建議的改進措施具有十足可行性。因此，高質(zhì)量的行政執(zhí)法檢察建議極易得到被監(jiān)督者的認同從而得到實現(xiàn)。相反，質(zhì)量不高的行政執(zhí)法檢察建議，源于其建議自身的諸多不理性、不科學(xué)、有失公允甚至是有違現(xiàn)行法律的明文規(guī)定，因此而得不到被監(jiān)督機關(guān)的回復(fù)，甚至可能得到被監(jiān)督機關(guān)的消極抵制乃至激烈反對?？傊姓?zhí)法檢察建議質(zhì)量高低直接決定了該監(jiān)督機制生命活力的大小。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分行政執(zhí)法檢察建議存在著對監(jiān)督問題定位不準、建議內(nèi)容空泛、對策措施缺乏針對性、甚至還存在著對行政執(zhí)法機關(guān)己失權(quán)的事項進行無效監(jiān)督等種種不盡人意情形，個別檢察機關(guān)還出現(xiàn)過反貪、預(yù)防、民行等多個部門對同一行政執(zhí)法事項重復(fù)發(fā)出多份行政執(zhí)法檢察建議而各部門的建議卻互不一致甚至相抵觸沖突情形，這無疑將致使被監(jiān)督的行政機關(guān)無所適從。有關(guān)檢察建議權(quán)的法律依據(jù)，在行政執(zhí)法檢察建議中的援引也十分不統(tǒng)一，有的只將《人民檢察院組織法》第4條列入，有的將《憲法》第12條和《人民檢察院組織法》第4條均于列入，即使同一法條，所側(cè)重的款項也有不同。所有這些都表明了行政執(zhí)法檢察建議的論證不夠嚴謹、分析不夠深入、對策不夠合理、形式不夠規(guī)范，這必將很大程度地影響檢察建議的整體質(zhì)量，阻礙行政機關(guān)對相關(guān)檢察建議的認同和實施。

(四)欠缺救濟渠道

行政執(zhí)法檢察建議是人民檢察院對行政執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，是公權(quán)力對公權(quán)力的一種監(jiān)督制約機制，在該機制架構(gòu)下，檢察院是監(jiān)督主體，行政機關(guān)是被監(jiān)督主體，比較而言，作為監(jiān)督主體檢察院的檢察監(jiān)督權(quán)具有主動性和強制力，但毫無疑問，作為被監(jiān)督主體的行政機關(guān)也應(yīng)該擁有表達異議的權(quán)利，這是自然正義原則的基本訴求，“有權(quán)利必有救濟是權(quán)利的核心要素”，[5]P75所以，在制度設(shè)置上應(yīng)為被監(jiān)督的行政機關(guān)設(shè)定對行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督不服的救濟渠道，明確規(guī)定，如果被監(jiān)督者不服該監(jiān)督可以在多長時限內(nèi)向何機關(guān)以什么形式進行救濟。構(gòu)建行政執(zhí)法檢察建議的救濟渠道，除了是自然正義原則的基本要求之外，還基于兩方面因素的考量：其一，行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督權(quán)是一種公權(quán)力，也存在著濫用、恣意的可能性，也必須將其置于監(jiān)督制度的籠子里，使其不得游離于監(jiān)督制度之外，超然于監(jiān)督制度之上；其二，行政執(zhí)法檢察建議是一種法律行為，基于種種原因，難免有監(jiān)督不準確、監(jiān)督失誤甚至監(jiān)督錯誤等不盡人意情形出現(xiàn)的可能，救濟渠道的立法設(shè)計可以較大程度地矯正監(jiān)督的失誤和錯誤。

(五)強制力不足

行政執(zhí)法檢察建議的強制力不足最具體的表現(xiàn)是，被監(jiān)督的行政機關(guān)對行政執(zhí)法檢察建議置之不理或者敷衍了事，制發(fā)建議的人民檢察院卻沒有強制性的法律手段和措施保障行政執(zhí)法檢察建議的實現(xiàn)。實踐中，部分行政機關(guān)和公務(wù)員對行政執(zhí)法檢察建議不理解，或推諉遲延，或敷衍回復(fù)，或選擇性采納，③以達到規(guī)避行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的目的。例如，某省各級檢察機關(guān)在2012年共發(fā)出325份行政執(zhí)法檢察建議，其中有40份建議未收到回復(fù)，比例達12.3%;④而且在得到回復(fù)的建議中，部分理由過于簡單，如有的行政執(zhí)法機關(guān)的回函中僅載明“己立案查處”、“己落實整改”等，而未對具體的查處、整改情況作詳細說明，有敷衍塞責之嫌。經(jīng)分類統(tǒng)計，在收到回復(fù)的285份中有52份回復(fù)屬此類情況，占全部回復(fù)的16%，產(chǎn)生該現(xiàn)象的根本原因在于目前檢察機關(guān)尚無有力的措施敦促行政執(zhí)法機關(guān)按照行政執(zhí)法檢察建議的建議去行為，以切實實現(xiàn)行政執(zhí)法檢察建議文書的內(nèi)容，達致該監(jiān)督機制設(shè)置的目的。行政執(zhí)法檢察建議的強制力不足，也使得該類法律文書的權(quán)威性遭致貶損。

二、行政執(zhí)法檢察建議存在缺陷的原因

只有全面、客觀地分析行政執(zhí)法檢察建議機制存在缺陷的原因，才能對癥下藥，因應(yīng)治理，從而完善該機制。文上所述行政執(zhí)法檢察建議機制實踐運作中出現(xiàn)的種種困境無不是因為法治化程度低下造成的。源于現(xiàn)行法律、法規(guī)中根本沒有行政執(zhí)法檢察建議機制的立法設(shè)計，最高檢察院規(guī)范性文件雖然有行政執(zhí)法檢察建議機制的規(guī)定，但一方面該機制的設(shè)置過于簡單、粗陋，比如，沒有救濟渠道的安排，沒有與人大監(jiān)督機制銜接關(guān)系的規(guī)定等等，致使其操作性不強；另一方面該機制的設(shè)置有失科學(xué)理性，比如，沒有救濟渠道的設(shè)置，使得權(quán)力運行的失誤無法及時、有效得到校正。行政執(zhí)法檢察建議機制法治化程度低下，致使各地檢察機關(guān)只能在實踐中摸索該種新監(jiān)督機制的具體適用及操作規(guī)程，這就難免會出現(xiàn)適用情形五花八門、制發(fā)樣式自行其是以及監(jiān)督質(zhì)量不高等種種不盡人意情形；嚴格意義上看，是行政執(zhí)法檢察建議機制是依靠最高檢察院規(guī)范性文件得以明確設(shè)定的一種檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督新機制，但檢察機關(guān)行政執(zhí)法檢察建議權(quán)的來源并沒有國家權(quán)力機關(guān)規(guī)范性文件的授權(quán)，亦即并沒有法律的明文授權(quán)，一定程度上說這一權(quán)力的來源就有失正當性，致使行政執(zhí)法檢察建議權(quán)實踐運行中底氣不足、力量不高，也因此就更無從論權(quán)威性，該機制在實踐運行中也就難逃強制力不足的宿命。行政執(zhí)法檢察建議機制法治化程度低下主要有兩方面體現(xiàn)：

(一)行政執(zhí)法檢察建議機制法依據(jù)的層級較低

法的效力有層級的區(qū)別，依據(jù)效力高低依次為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，效力等級越高，法的權(quán)威性越大。從理論上說，法治社會任何一項法律機制的存在和運行應(yīng)該有明確的、直接的法依據(jù)，毫無疑問，作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度應(yīng)然組成要素的行政執(zhí)法檢察建議機制是一項法律機制，也必須有法的依據(jù)，目前我國相關(guān)行政執(zhí)法檢察建議機制的法依據(jù)是最高人民法院的司法解釋，該司法解釋相當于規(guī)章，因此，行政執(zhí)法檢察建議的法依據(jù)層級低，權(quán)威性不夠。甚至嚴格角度看，我國現(xiàn)實運行的大多數(shù)行政執(zhí)法檢察建議尚沒有任何“法”層面的依據(jù)，游離于嚴格意義的“法”規(guī)制和引導(dǎo)之外，這顯然是對法治權(quán)威的破壞。有學(xué)者認為：“《憲法》第一百二十九條規(guī)定的中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，《人民檢察院組織法》第四條規(guī)定的人民檢察院通過行使檢察權(quán)維護社會主義法制，維護各種秩序，保護公有和私有合法財產(chǎn)及公民權(quán)利自由，為檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)行政權(quán)運行的行為實施檢察監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。檢察機關(guān)為了更好地履行法律監(jiān)督職能，根據(jù)法律對檢察職權(quán)的定位，創(chuàng)立了檢察建議的工作形式。在國家權(quán)力的分工中，行政權(quán)的運行與各種社會秩序的維護及財產(chǎn)權(quán)和公民自由和權(quán)利的保護關(guān)系最為直接，如果檢察機關(guān)對違法行政執(zhí)法行為無法監(jiān)督，就不可能發(fā)揮檢察機關(guān)的上述功能，所以，憲法第一百二十九條和人民檢察院組織法第四條屬于檢察機關(guān)實施行政執(zhí)法檢察建議的原則性立法規(guī)定。《檢察官法》第三十三條關(guān)于獎勵檢察官提出檢察建議的規(guī)定，更是以法律的形式明確肯定了檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種方式?！盵6]但是，從法律文本視角，我們可以推知的顯然結(jié)論是上述法律文本均沒能為行政執(zhí)法檢察建議機制提供任何明確、直接的法律依據(jù)。

實際上，行政執(zhí)法檢察建議的明確法依據(jù)是最高人民檢察院的司法解釋。1983年，最高人民檢察院規(guī)定了檢察建議書的基本格式，這時的檢察建議主要是指人民檢察院向人民法院制發(fā)的檢察建議。1992年10月30日，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于加強貪污賄賂犯罪預(yù)防工作的通知》，明確提出各地檢察機關(guān)要“結(jié)合辦案，提出有針對性的檢察建議，幫助發(fā)案單位總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，堵塞漏洞，改善管理，加強防范，特別要采取措施推動在執(zhí)法部門和直接掌握人、財、物的崗位，建立有效的防范貪污賄賂等犯罪的約束機制，”[7]很顯然，這時的檢察建議主要是結(jié)合刑事偵查辦案的實踐對發(fā)案單位制發(fā)的一種監(jiān)督建議，其監(jiān)督的對象是特定的。為更好地發(fā)揮檢察建議的作用，解決實踐中發(fā)生的問題， 2009年11月，最高人民檢察院印發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，該規(guī)范性文件第六條明確規(guī)定了行政執(zhí)法檢察建議的被監(jiān)督主體，為人民檢察院所辦理案件的發(fā)案單位或者是發(fā)案單位的上級單位或者是發(fā)案單位的有關(guān)主管機關(guān)，⑤雖然擴大了被監(jiān)督主體的范圍，但仍然是十分局限的，主要還是發(fā)案單位。2010年10月，最高人民檢察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第47條規(guī)定了人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議的四種情形，第48條規(guī)定了人民檢察院可以向有關(guān)單位提出檢察建議的三種情形，雖然該規(guī)范性文件擴大了行政執(zhí)法檢察建議被監(jiān)督主體的范圍，拓展為所有的行政執(zhí)法機關(guān)，但是，顯而易見的是，此時的行政執(zhí)法檢察建議一定必須借助民行抗訴權(quán)的行使，換句話說，只有在民事行政抗訴案件的辦案過程中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)存有法定的情形時才可以啟動行政執(zhí)法檢察建議，其適用有著特定的限制，范圍較為狹窄。目前行政執(zhí)法檢察建議運作的實踐遠遠超出了這一范圍的局限，拓展到對人民檢察院法律監(jiān)督職能行使的所有領(lǐng)域以及所牽及的所有行政執(zhí)法主體，甚至涵蓋了法律、法規(guī)、規(guī)章授予行使公共管理職能的社會組織。所以，目前實踐出現(xiàn)的行政執(zhí)法檢察建議有不少在最高人民檢察院司法解釋中也無法覓到明確、直接的法依據(jù)。

正如奧地利法學(xué)家埃利希在其成名著作《法社會學(xué)原理》中所謂：“法發(fā)展的重心不在立法、不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會本身”，[8]P172在創(chuàng)新社會管理、延伸監(jiān)督職能，積極為社會和諧和科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的潮流下，我國各地各級檢察院能動開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作，積極、經(jīng)常運用行政執(zhí)法檢察建議機制督促行政執(zhí)法機關(guān)依法行政，為指導(dǎo)行政執(zhí)法檢察建議的制發(fā)和運行，不少地方認真總結(jié)經(jīng)驗，制定行政執(zhí)法檢察建議工作規(guī)則。2005年8月，河南省項城市檢察院起草的《檢察建議工作管理辦法》獲項城市人大常委會的審議通過并正式頒布實施，這是河南省第一部由地方人大常委會通過的規(guī)范檢察建議工作的文件。2010年2月，河北省檢察院結(jié)合檢察監(jiān)督工作實際，制定了《河北省人民檢察院檢察建議工作實施細則(試行)》。2011年河南省人民檢察院制定的《關(guān)于為中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)服務(wù)的若干意見》專門規(guī)定行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)與人民檢察院共同建立行政執(zhí)法案件信息共享平臺，保障人民檢察院及時掌握在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的線索，加強對重大工程建設(shè)和項目資金使用的檢察監(jiān)督，深入開展法律監(jiān)督進社區(qū)、進農(nóng)村、進企業(yè)、進學(xué)?；顒?。2012年，重慶市云陽縣人民檢察院通過了《云陽縣檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實施意見(試行)》，等等。當然，我們不可否認，地方規(guī)范性文件對行政執(zhí)法檢察建議機制運行的指導(dǎo)意義，但是也必須正視地方規(guī)范性文件效力不高，權(quán)威性不夠的現(xiàn)實。目前看來行政執(zhí)法檢察建議尚缺乏明確直接的法律依據(jù)，一定程度上說，最高人民檢察院司法解釋也沒能夠為現(xiàn)實運行的行政執(zhí)法檢察建議提供規(guī)章依據(jù)和規(guī)則支持，行政執(zhí)法檢察建議最直接、明確的依據(jù)來自于各地自行制定的規(guī)范性文件，且不問這些地方規(guī)范性文件存在的諸多問題，但就這些規(guī)范文件的性質(zhì)而論，它們均不算是“法”的范疇和外延之列，⑥所以，現(xiàn)實運行的不少行政執(zhí)法檢察建議游離于法的規(guī)制與引導(dǎo)之外，在法治發(fā)展的當今時代，依仗法制化程度如此低的工作規(guī)程運行如此重大的行政執(zhí)法檢察建議機制即是不可思議的，也是有悖法治要義和精神的。另外，由人民檢察院自行制定規(guī)范性文件，明確、直接賦予檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督制約的廣度與深度，這是明顯背離正當程序原則要求的。

總之，當下的行政執(zhí)法檢察建議機制不僅其權(quán)威性明顯不夠，而且還面臨著正當性的質(zhì)疑，因此，行政執(zhí)法檢察建議在實踐運行中遭致種種障礙一定是在所難免的。

(二)行政執(zhí)法檢察建議機制法治化內(nèi)容疏漏

法治化內(nèi)容疏漏主要是指立法在設(shè)計行政執(zhí)法檢察建議機制時欠缺了一些應(yīng)該具備的制度要素。一般論，作為一個完整的監(jiān)督機制應(yīng)該具備一些最基本的、必不可少的要素，這些基本要素最起碼應(yīng)該包括制發(fā)主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督客體、監(jiān)督原則、監(jiān)督機制啟動的法定情形以及該監(jiān)督機制運作的具體程序以及被監(jiān)督主體的救濟權(quán)利、救濟渠道和時限等方面的立法規(guī)定。缺少了其中任何一個基本要素，監(jiān)督機制的運行就不會是科學(xué)理性的，監(jiān)督機制設(shè)置的目的就很難實現(xiàn)，監(jiān)督的社會效果也必將大打折扣。行政執(zhí)法檢察建議機制不僅關(guān)乎司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約和配合關(guān)系，而且攸關(guān)作為國家公權(quán)力的檢察權(quán)對普通的公民、法人和其他組織私權(quán)利的捍衛(wèi)、保障和發(fā)展關(guān)系，正是緣于行政執(zhí)法檢察建議機制所牽及的社會關(guān)系如此重大，更應(yīng)該通過權(quán)威性的立法設(shè)置該機制，而且在立法設(shè)置該機制時應(yīng)該精細、認真、嚴肅，絲毫不得疏漏、粗糙、馬虎。前文所述，我國目前相關(guān)行政執(zhí)法檢察建議機制規(guī)定的法文件層級低，大多數(shù)為地方性規(guī)范性文件，而地方性規(guī)范性文件緣于文件制定者的法治素養(yǎng)以及地方立法技術(shù)和資源、條件等方面的限制，一定存在著不少疏漏、粗糙乃至有失科學(xué)性、理性等情形，筆者在此不做具體描繪。目前論，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》是關(guān)乎行政執(zhí)法檢察建議機制的最直接、最高級別的規(guī)范性文件，也是該機制存在和運行的法律依據(jù)，而該規(guī)范性文件僅僅11條，主要對檢察建議的內(nèi)容和形式、檢察建議提出的情形以及檢察建議的回訪等作出了規(guī)定，很明顯，作為檢察建議機制的運作程序，比如誰有權(quán)提出檢察建議、檢察建議提出以后需要不需要審批、要不要抄送上級機關(guān)、需要不需要備案等等均沒能規(guī)定，而運作程序的規(guī)定恰恰是法律機制可操作性和活力的最好體現(xiàn)；另外，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》也是由最高檢察院頒行的關(guān)于行政執(zhí)法檢察建議機制的規(guī)范性文件，該文件在第八章對檢察建議監(jiān)督機制作出了規(guī)定，但僅僅有兩條內(nèi)容，實際上，牽涉到行政執(zhí)法檢察建議機制的僅僅是第四十八條這一條，該條是對行政執(zhí)法檢察建議提出情形的規(guī)定，很明顯該規(guī)范性文件在相關(guān)行政執(zhí)法檢察建議機制設(shè)置上是更疏漏、粗糙的。

三、行政執(zhí)法檢察建議的完善

行政執(zhí)法檢察建議機制經(jīng)過多年的探索己取得不斐成績，在監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)方面發(fā)揮著日益重要的作用，但是，因于其機制設(shè)置的先天不足，造成其實踐運行中存在著適用情形不一致、制發(fā)不規(guī)范、強制力不足等種種缺陷，這無疑阻礙了行政執(zhí)法檢察建議機制整體監(jiān)督功效的充分發(fā)揮。為克服其缺陷，在梳理總結(jié)該機制實踐運行累積經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，筆者認為應(yīng)該從以下方面對其予以完善：

(一)充足行政執(zhí)法檢察建議機制運行的正當性

正如有學(xué)者所言：“近現(xiàn)代法治強調(diào)以法律限權(quán)，而以法律限權(quán)，首先要強調(diào)一切國家權(quán)力最終皆以憲法和法律為依據(jù)”，[9]作為檢察監(jiān)督權(quán)組成部分的行政執(zhí)法檢察建議權(quán)，顯然是國家權(quán)力，所以也必須來自于憲法或者法律的授予，但令人遺憾的是，在我國行政執(zhí)法檢察建議權(quán)目前尚無法律層面的明確依據(jù)。另外，行政執(zhí)法檢察建議是一種司法權(quán)，雖說，“現(xiàn)代司法權(quán)除依然具有糾紛解決功能之外，對于行政權(quán)則是進行有效制衡的一種手段”，[10]但毫無疑問，作為監(jiān)督制衡它公權(quán)力的一種公權(quán)力，為了讓其運行順暢，必須充足其權(quán)力的正當性和權(quán)威性，否則，實踐運行中很容易遭致被監(jiān)督公權(quán)力的消極對待乃至公然抵觸。在法治社會背景下，充足權(quán)力來源正當性和權(quán)威性最直接、最有效的方法就是經(jīng)由“法律”賦予檢察機關(guān)對行政機關(guān)具有執(zhí)法檢察建議的權(quán)力。目前我國尚乏缺直接針對行政執(zhí)法檢察建議機制的規(guī)范性文件。關(guān)乎該機制規(guī)定的文件，要么是最高檢察院的有關(guān)司法解釋，要么是地方檢察機關(guān)出臺的相關(guān)規(guī)范性文件。總體說，目前作為行政執(zhí)法檢察建議依據(jù)的規(guī)范性文件層級不高，遠沒達到“法律”層級，更為重要的是，由檢察機關(guān)自己制定規(guī)范性文件授予自己有權(quán)通過行政執(zhí)法檢察建議機制監(jiān)督行政機關(guān)，也違背現(xiàn)代法治正當程序的基本理念，因此，行政執(zhí)法檢察建議機制實踐運行步履維艱、障礙重重就不難理解了。源于行政執(zhí)法檢察建議機制牽涉的社會關(guān)系重大，再加上權(quán)力法定法治原則的基本要求，筆者建議，由最高國家權(quán)力機關(guān)通過法律形式建構(gòu)行政執(zhí)法檢察建議機制，明確賦予檢察機關(guān)有權(quán)適用行政執(zhí)法檢察建議形式對行政執(zhí)法中的違法行政、不當行政行為或者行政不作為施以檢察監(jiān)督。有了最高國家權(quán)力機關(guān)的明確賦權(quán)，同時在法律文件中科學(xué)設(shè)計該機制的適用情形、運作程序等具體問題，行政執(zhí)法檢察建議機制的運行就具有了正當性，也就因此具有了權(quán)威性和尊嚴。

(二) 規(guī)范行政執(zhí)法檢察建議的制發(fā)

制發(fā)的規(guī)范化既是行政執(zhí)法檢察建議機制法治化水準提升的基本標志和必要舉措，又是該機制更大程度發(fā)揮監(jiān)督社會效果的重要因素和主要理據(jù)。針對行政執(zhí)法檢察建議機制在實踐運行中所存在的制發(fā)不規(guī)范問題，筆者建議：

1.明確檢察建議的制發(fā)主體和監(jiān)督對象。“行政執(zhí)法檢察建議”是正式法律文書，也是檢察權(quán)行使的外在表現(xiàn)與具體載體之一，這就決定了其制發(fā)主體只能是具有獨立法人資格的各級人民檢察院，檢察院的任何內(nèi)設(shè)部門都無權(quán)對外制發(fā)“行政執(zhí)法檢察建議”。同理，行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督的對象也必須是擁有獨立行政執(zhí)法權(quán)的國家行政機關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授予行使某特定行政職權(quán)的其他組織，而不能是該組織的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。在行文級別上，檢察機關(guān)通常只能對與其同級的行政機關(guān)實施檢察建議監(jiān)督，若要向上級行政機關(guān)提出行政執(zhí)法檢察建議時，應(yīng)當呈報與擬監(jiān)督行政機關(guān)同級別的檢察機關(guān)，由該檢察機關(guān)決定；若要向下級行政機關(guān)提出行政執(zhí)法檢察建議時，基于檢察系統(tǒng)內(nèi)部上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，該檢察機關(guān)有權(quán)指令與被監(jiān)管行政機關(guān)同級別的下級檢察機關(guān)提出行政執(zhí)法檢察建議。

2.優(yōu)化檢察建議的格式和內(nèi)容。實踐中，各地檢察機關(guān)所作出的行政執(zhí)法檢察建議的格式、內(nèi)容林林總總，不一而足，這顯然背離了法律文書應(yīng)該具有的嚴謹性。為此，統(tǒng)一行政執(zhí)法檢察建議書的格式，精練該法律文書的內(nèi)容是十分必要的?！案鶕?jù)最高人民檢察院《人民檢察院法律文書格式(樣本)》的規(guī)定，可以將行政執(zhí)法檢察建議格式作如下設(shè)計：一是首部，包括制發(fā)單位、文書名稱和文書編號；二是正文，包括發(fā)往單位、案件來源或提出建議的原因以及事實和證據(jù)、提起行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律依據(jù)、監(jiān)督的具體內(nèi)容、要求的事項等等：三是尾部，包括制發(fā)時間和簽章”。[11]P352除格式需要規(guī)范外，行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)容至關(guān)重要，行政執(zhí)法檢察建議質(zhì)量的高低以及監(jiān)督目的能否實現(xiàn)很大程度上取決于建議的內(nèi)容。“問題準確、原因明晰、對策有力、邏輯嚴謹是優(yōu)質(zhì)行政執(zhí)法檢察建議的重要標準”，[12]筆者曾撰文對行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)容進行闡述：“行政執(zhí)法檢察建議至少應(yīng)該包括以下部分：其一，監(jiān)督案件來源的說明。檢察建議應(yīng)當闡明被監(jiān)督案件的來源或其發(fā)現(xiàn)的途徑，以及反映的問題和癥結(jié)；其二，事實和證據(jù)的例舉。檢察建議所載的事實應(yīng)當客觀準確、簡明扼要，同時必須附有確鑿且充分的事實證據(jù)予以證明；其三，法律依據(jù)和監(jiān)督內(nèi)容的明確。在法律依據(jù)部分，檢察建議應(yīng)當詳細列明該檢察建議監(jiān)督所依據(jù)的規(guī)范性文件，既包括檢察建議權(quán)的法律依據(jù)，也包括行政行為所可能違反的法律、法規(guī)。在監(jiān)督的內(nèi)容方面，檢察建議應(yīng)當清晰明確、言之有物，分析論證深入嚴謹，督促依法行政、提升行政執(zhí)法法治水平的對策與措施切實可行；其四，要求事項的指出。主要是指為落實檢察建議而對行政執(zhí)法機關(guān)提出的具體要求以及相應(yīng)的保障措施。只有不斷充實行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)容，增強建議說理與論證的合法性、嚴密性、邏輯性和說服力，該建議才可能被行政機關(guān)由衷接受，并得以貫徹落實”。[13]

3.增補檢察建議的基本類型。學(xué)者們通過梳理發(fā)現(xiàn)：“目前司法實踐中運行的行政執(zhí)法檢察建議主要有處置、糾錯和整改三種基本類型”，[14]毫無疑問，上述檢察建議類型通常在行政行為違法而實際侵害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益事件發(fā)生之后而提出的，無法起到防患于未然的作用，為此，需要增補預(yù)防型行政執(zhí)法檢察建議，以豐富行政執(zhí)法檢察建議的基本類型，達到及時防止、制止違法行政執(zhí)法行為發(fā)生或者其危害后果擴大的功效。我們可以借鑒俄羅斯檢察機關(guān)的預(yù)先警告權(quán)制度，“《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》第25條賦予了檢察長專屬行使預(yù)先警告權(quán)，以禁止實施違法行政行為”,⑦“根據(jù)該法的規(guī)定預(yù)先警告權(quán)的行使必須具備下述條件：其一，監(jiān)督的對象為公職人員；其二，監(jiān)督的前提要求充分掌握關(guān)于準備實施違法行為的信息：其三，必須以書面形式進行監(jiān)督；其四，必須出于預(yù)防行政違法的目的才可以進行監(jiān)督?！盵15]P160預(yù)先警告權(quán)是專屬檢察長獨立行使的一項監(jiān)督權(quán)，也是對行政執(zhí)法行為施以司法監(jiān)督的重要渠道，其最大的優(yōu)勢在于其能夠提前制止行政機關(guān)及其工作人員即將實施或正在實施的行政違法、行政不當、胡亂行政等行為，防止損害的發(fā)生或及時制止侵害后果的進一步擴大。

4.完善檢察建議的主管和審批。為扭轉(zhuǎn)民行、公訴、預(yù)防等檢察院內(nèi)部工作部門各自為政局面，加強行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)部管理是不二選擇。一方面必須明確檢察建議的主管部門。筆者建議，無論何種行政執(zhí)法檢察建議，都應(yīng)當歸口于檢察機關(guān)的案件管理中心，由其負責具體的登記、審核、編號、評議和存檔、督辦工作，其他任何部門不得自制檢察建議。案件管理中心是檢察院具體負責案件流程管理、統(tǒng)一對外聯(lián)系協(xié)調(diào)、監(jiān)督評議各部門辦案質(zhì)量的輔助性管理部門，其應(yīng)該是審查檢察建議實體及程序合法的最理想主體；同時，檢察機關(guān)的案件管理中心不行使具體的法律監(jiān)督職權(quán)，比較中立獨立，由其管理應(yīng)該更具有客觀性，也有利于跟蹤、掌握行政機關(guān)對行政執(zhí)法檢察建議的落實與整改情況。另一方面必須完善行政執(zhí)法檢察建議的審批程序。作為對國家公權(quán)力行政機關(guān)發(fā)生對外法律效力的一種正式法律文書，行政執(zhí)法檢察建議的審批應(yīng)該嚴格規(guī)范，筆者建議，所有類型的行政執(zhí)法檢察建議都應(yīng)實行三級審批制，首先由承辦本案的檢察官擬定初稿，經(jīng)部門負責人同意后，交案件管理中心審核，最后報檢察長簽發(fā)后，方可以本檢察院的名義對被監(jiān)督的行政機關(guān)發(fā)送；若遇到疑難復(fù)雜或者社會影響重大案件需要以檢察建議形式施以執(zhí)法監(jiān)督時，檢察長應(yīng)當提請本院檢察委員會集體討論決定。

(三)提升行政執(zhí)法檢察建議的強制力

毫無疑問，行政執(zhí)法檢察建議機制是檢察機關(guān)通過法律監(jiān)督權(quán)督促行政機關(guān)依法履職的重要形式，如果行政執(zhí)法檢察建議沒有強制力，沒有任何手段、措施保障其實施并實現(xiàn)，這樣的建議是十分蒼白無力的?？傊哂幸欢ǖ膹娭屏κ切姓?zhí)法檢察建議得以實施和實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，行政執(zhí)法檢察建議強制力的提升可以通過建立或健全下述制度進行：

1.健全抄送制度。行政執(zhí)法檢察建議的抄送制度是指將該建議一份抄送被建議單位上級主管機關(guān)的一項制度，同時明確被抄送機關(guān)對被行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督的特定行政機關(guān)有監(jiān)督、督促其落實建議的法定義務(wù)。抄送制度設(shè)計的目的是為了讓被建議單位的上級主管部門知悉其下級單位被檢察機關(guān)施以執(zhí)法監(jiān)督，一定程度上提醒和提示上級行政機關(guān)對其特定下級行政機關(guān)的監(jiān)督義務(wù)和監(jiān)督內(nèi)容，這無疑有助于提高行政執(zhí)法檢察建議的執(zhí)行力。

2.構(gòu)建跟蹤和回復(fù)制度。強制力不夠是所有行政執(zhí)法檢察建議面臨的共同困境，特別是針對高度專業(yè)性、技術(shù)性的行政執(zhí)法行為，源于檢察人員對相關(guān)的行政業(yè)務(wù)陌生，專業(yè)知識欠缺，外行監(jiān)督內(nèi)行而做出的行政執(zhí)法檢察建議其強制力無疑將更微弱。為此，筆者建議，可以通過構(gòu)建跟蹤和回復(fù)制度來提高檢察建議的強制力。從行政執(zhí)法檢察建議的運用實踐看，不少檢察建議未能得到被監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)的落實與人民檢察院的跟蹤機制不到位有密切的關(guān)系，不少檢察院只管行政執(zhí)法檢察建議的制發(fā)，對發(fā)出后的實施情況或落實整改情況不過問、不了解。為徹底扭轉(zhuǎn)該現(xiàn)象，保障行政執(zhí)法檢察建議的權(quán)威性，維護檢察權(quán)的尊嚴，在建議發(fā)出之后，檢察機關(guān)應(yīng)當同步跟進，及時掌握相關(guān)單位的落實及整改情況，并根據(jù)所了解到的情況，進一步跟進，適時提出應(yīng)對措施和較具體明確的指導(dǎo)意見，從而實現(xiàn)檢察監(jiān)督的全程化和動態(tài)化。

確立檢察建議回復(fù)制度，對行政執(zhí)法機關(guān)的落實、回復(fù)提出明確的要求和期限。鑒于行政行為的時效性，筆者建議，可以規(guī)定回復(fù)期限最長不超過30天，檢察機關(guān)可以根據(jù)個案情況在30天內(nèi)確定回復(fù)的具體期限。⑧行政執(zhí)法機關(guān)在收到檢察建議后，經(jīng)分析、研判，認為檢察建議正確予以采納的，應(yīng)當立即進行整改，并在檢察建議書規(guī)定的期限內(nèi)將有關(guān)情況向發(fā)出檢察建議的檢察機關(guān)書面回復(fù)；反之，如果認為檢察建議不妥未予采納的，也應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)向該檢察院書面回復(fù)，并載明事實和理由。若行政執(zhí)法機關(guān)無正當理由，拒不采納檢察建議的，檢察機關(guān)可以要求其上級主管機關(guān)介入調(diào)查和糾正；若檢察機關(guān)認為行政執(zhí)法機關(guān)不采納理由成立的，則檢察建議監(jiān)督程序即告終止。

3.創(chuàng)設(shè)檢察建議約談制度。檢察建議約談制度是指檢察機關(guān)在發(fā)送建議之余，約談被建議、被監(jiān)督單位，闡釋檢察建議內(nèi)容，共同研究整改措施，幫助相關(guān)單位預(yù)防和減少行政違法或犯罪，并將約談與跟蹤回訪相結(jié)合的一項工作機制。有學(xué)者對檢察建議約談制度進行了程序性的初步設(shè)計：“具體而言，約談的對象為被建議、被監(jiān)督單位的主要負責人，既可以個案單獨約談，也可以類案集中約談，通常由承辦部門將之與檢察建議一同報請檢察長審批或者提請檢察委員會討論決定。約談由兩名以上檢察官參加，就行政違法行為的產(chǎn)生原因、對策措施和整改期限等問題，與被建議、被監(jiān)督單位展開充分探討和溝通，詳細闡述法律法規(guī)，并形成《約談記錄》。約談結(jié)束后，發(fā)出檢察建議的人民檢察院應(yīng)當做好后續(xù)跟蹤工作，被建議、被監(jiān)督單位則要按照檢察建議要求在規(guī)定期限內(nèi)整改回復(fù)”。[16]筆者認為，該約談制度較好地體現(xiàn)了檢察建議機制的靈活性與柔性特色，更大程度地實現(xiàn)了檢察權(quán)與行政權(quán)的良性互動，將會極大地促進行政執(zhí)法檢察建議機制設(shè)置目的的實現(xiàn)。

4.推動檢察監(jiān)督和人大監(jiān)督的銜接。根據(jù)憲法和國家機關(guān)組織法的規(guī)定，我國的人大及其常委會是權(quán)力機關(guān)，國家行政機關(guān)由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對國家權(quán)力機關(guān)負責。為了提升行政執(zhí)法檢察建議機制的權(quán)威性，增強該機制的強制力，及時、有效地實現(xiàn)對行政執(zhí)法行為監(jiān)督的目的，檢察監(jiān)督應(yīng)該與人大監(jiān)督相銜接，這樣不僅可以增強檢察建議對行政的監(jiān)督效力和效果，也有利于發(fā)揮監(jiān)督的合力。檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督的銜接機制具體包括：一是提請人大質(zhì)詢。當行政機關(guān)無正當理由拒不執(zhí)行行政執(zhí)法檢察建議情節(jié)嚴重的，檢察院可以提請同級人大常委會向行政機關(guān)提出質(zhì)詢案，由委員長會議或者主任會議決定是否交由行政執(zhí)法機關(guān)答復(fù)。決定交行政機關(guān)答復(fù)的，行政機關(guān)應(yīng)當書面答復(fù)，必要時，還可以以會議形式要求行政機關(guān)負責人到場接受質(zhì)詢。以會議形式進行質(zhì)詢的，檢察機關(guān)應(yīng)當派代表列席，并發(fā)表法律意見。行政機關(guān)的書面答復(fù)，人大應(yīng)該回饋檢察院，如檢察機關(guān)認為行政機關(guān)的答復(fù)意見不符合法律規(guī)定的，可以再次提請人大質(zhì)詢；二是執(zhí)法狀況的檢查。對法律法規(guī)實施狀況的檢查是人大常委會的重要職權(quán)，檢察院可以就行政執(zhí)法檢察監(jiān)督過程中出現(xiàn)的普遍性問題提請人大常委會開展執(zhí)法檢查。人大常委會的執(zhí)法檢查報告及審議意見和被檢查單位對其研究處理情況的報告，應(yīng)當向本級人大代表通報并向社會公布，從而推動檢察法律監(jiān)督、人大執(zhí)法檢查和社會輿論監(jiān)督三大力量的整合；三是撤職建議的審定。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，必須監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為，對拒不履行行政執(zhí)法檢察建議而破壞法律統(tǒng)一正確實施的行政機關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當追究其領(lǐng)導(dǎo)責任。為此，人民檢察院有權(quán)向人大常委會提交撤職案，以增強行政執(zhí)法檢察建議的效力。

5.確立責任追究機制。行政執(zhí)法檢察建議權(quán)由人民檢察院依法獨立行使，被監(jiān)督的行政機關(guān)必須自覺接受監(jiān)督。行政機關(guān)及其工作人員，若無正當理由拒不履行行政執(zhí)法檢察建議要求，既是對其自身行政執(zhí)法權(quán)的濫用，也是對法律監(jiān)督要求的違反。從本質(zhì)上說，無正當理由拒不履行行政執(zhí)法檢察建議是一種瀆職行為，為此，應(yīng)賦予人民檢察院懲戒權(quán)，構(gòu)建完備的責任追究機制，對行政執(zhí)法檢察建議置若罔聞的人員，人民檢察院可以提請其主管機關(guān)、紀檢監(jiān)察等機關(guān)給予行政處分，情節(jié)嚴重的，可以依法追究其刑事責任。

(四)構(gòu)建行政執(zhí)法檢察建議的救濟渠道

行政執(zhí)法檢察建議權(quán)與其他公權(quán)力一樣也是一把雙刃劍，行使不當也必將危及社會公共秩序、侵害民眾的合法權(quán)益。為保障行政執(zhí)法檢察建議的良性運行，防止其恣意與濫用，應(yīng)當設(shè)置必要的糾錯機制，賦予被監(jiān)督者一定的救濟權(quán)利。具體包括：一是設(shè)置自動糾錯機制。如果人民檢察院發(fā)現(xiàn)所制發(fā)的行政執(zhí)法檢察建議有違法律規(guī)定，應(yīng)當依法予以撤回或變更；二是建立復(fù)議復(fù)核機制。如果行政機關(guān)對行政執(zhí)法檢察建議有異議的，可以向制發(fā)建議的人民檢察院提出書面復(fù)議要求，人民檢察院應(yīng)當認真審查行政機關(guān)的復(fù)議意見，經(jīng)過復(fù)議發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的異議成立的，應(yīng)當撤回或變更行政執(zhí)法檢察建議；異議不成立的，仍然要求行政機關(guān)履行行政執(zhí)法檢察建議。行政機關(guān)不服人民檢察院復(fù)議決定的，有權(quán)提請上一級人民檢察院復(fù)核，由上一級人民檢察院作出最終處理決定。糾錯機制的設(shè)置可以較妥當?shù)仄胶鈾z察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，有助于促進二者的良性互動。

注釋：

① 數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自最高人民檢察院民事行政檢察廳：《行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》，2015年第5期。

② 比如，“2012年，江西瑞昌檢察院針對本地公安、國土、城建、安監(jiān)、工商、煙草等行政執(zhí)法機關(guān)普遍存在的執(zhí)法程序不公開、不公正，法律適用不規(guī)范、不精準，行政處罰裁量不適當、不合理等問題，及時發(fā)出行政執(zhí)法檢察建議共計16條，所有的建議均得到被監(jiān)督行政機關(guān)的回復(fù)反饋，其中14條行政執(zhí)法檢察建議被采納，相關(guān)問題得到被監(jiān)督行政機關(guān)的整改，大大提升了本地的行政法治水準”。參見曹水平：《江西瑞昌檢察院發(fā)檢察建議規(guī)范行政執(zhí)法獲好評》，《法學(xué)雜志》，2013年第2期。

③ 環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)對檢察建議所涉事項進行選擇，只采納部分內(nèi)容，而對其余內(nèi)容則未置可否，亦不說明理由。臺州市椒江區(qū)人民檢察院向區(qū)環(huán)境保護局發(fā)出的建議中，共監(jiān)督了水源和噪聲污染2項內(nèi)容，但是環(huán)保部門僅對水源污染作出處理，而對噪聲污染只字未提。參見浙江省臺州市椒江區(qū)人民檢察院檢察建議書(椒在民行建[2011]第6號)。

④ 由于專業(yè)領(lǐng)域和權(quán)力性質(zhì)的不同，檢察機關(guān)起到的是提示注意的作用，督促環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)審查其權(quán)力行為，并進行科學(xué)決策，而非替代其作出任何實體性的決定。因此，一定比例的建議不為環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)采納確屬正常，但是法律監(jiān)督權(quán)作為強制性的國家權(quán)力，在作用于被監(jiān)督者后，就使其負擔一定的法律義務(wù)，這是法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)然屬性，故環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當回復(fù)制建議的采納、落實情況及其整改措施，對未采納的事項，則應(yīng)當說明理由，不得置若罔聞。

⑤ 參見《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第六條：“人民檢察院可以直接向本院所辦理案件的發(fā)案單位提出檢察建議。需要向發(fā)案單位的上級單位或者有關(guān)主管機關(guān)提出檢察建議的，辦理案件的人民檢察院應(yīng)當層報被建議單位的同級人民檢察院決定并提出檢察建議”。

⑥ 嚴格意義的“法”，亦即狹義的“法”，在法的淵源或者表現(xiàn)形式上有法律、法規(guī)、規(guī)章幾類，其制定的機關(guān)最低為設(shè)區(qū)市一級的權(quán)力機關(guān)和人民政府。地方檢察院所制定的規(guī)范性文件尚不是嚴格意義的“法”或狹義的“法”。

⑦ 《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》第25條規(guī)定，為了預(yù)防違法行為，并在掌握關(guān)于準備實施違法行為的信息情況下，檢察長或副檢察長應(yīng)當向相應(yīng)公職人員送達關(guān)于禁止實施違法行為的預(yù)先警告。而在掌握關(guān)于預(yù)備實施具有極端主義活動性質(zhì)違法行為時，檢察長或副檢察長應(yīng)當向相應(yīng)的社會聯(lián)合組織(宗教聯(lián)合組織)的領(lǐng)導(dǎo)人及其他人送達關(guān)于禁止實施違法行為的預(yù)先警告。

⑧ 實踐中，部分省級人大常委會己對檢察建議的回復(fù)制度作出規(guī)定，如河北省人大常委會《關(guān)于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》第七條就規(guī)定，人民政府對于檢察機關(guān)針對行政執(zhí)法工作提出檢察建議的，應(yīng)當及時辦理，并于收到檢察建議書三十日內(nèi)書面反饋辦理情況或結(jié)果：發(fā)生重大安全生產(chǎn)責任事故、環(huán)境污染事故、食品藥品安全問題，依照規(guī)定及時通知檢察機關(guān)介入調(diào)查。通過地方立法的保障，無疑增強了檢察建議的強制力，有利于回復(fù)制度的實踐運行。浙江省人大常委會《關(guān)于加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》對檢察建議的回復(fù)制度未作明確規(guī)定，但又授予相關(guān)部門根據(jù)本決定精神分別或者聯(lián)合制定相關(guān)規(guī)定和具體的工作程序，因此，在制度構(gòu)建上，可以先由省檢察院與相關(guān)部門會簽規(guī)范性文件明確檢察建議的回復(fù)期限、方式等，待條件成熟再推動地方立法。

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(責任編輯：唐艷秋)

Defects and Perfection of Procuratorial Suggestions on Administrative Enforcement of Law

DuCheng-xiu

(Law and Politics Institute of Guangdong Ocean University, Zhanjiang Guangdong 524008)

The procuratorial proposal on administrative enforcement of Law plays a positive role in promoting the administrative organs according to law, boosting social management innovation and so on. However, due to the lack of legitimacy caused by the lack of legitimacy and authority derogatory and other reasons, the mechanism in the practice of operation exposed various defects. It is necessary to overcome the shortcomings in order to give full play to the function of legal supervision of procuratorial organs, to standardize the legitimacy of its operation, to standardize its procedure, to enhance its coercive force and rationally construct relief channels.

suggestions on administrative Enforcement of Law; prosectorial suggestion; egitimacy

1002—6274(2017)02—109—09

本文系國家社科基金項目“區(qū)域府際合作治理的行政法問題研究”(14BFX036)的階段性成果。

杜承秀(1972-)，女，四川南部人，廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地研究員，研究方向為民商事法學(xué)和訴訟法學(xué)。

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