文 /劉亞非 曾靜 楊馳

由近期行政復議訴訟案例引發(fā)的對有效降低行政執(zhí)法風險的思考

文 /劉亞非 曾靜 楊馳

近年來，隨著公民法制意識加強，公民維權(quán)意識逐步建立，到公安機關(guān)申請行政復議或直接向人民法院提起行政訴訟的案件數(shù)和人數(shù)逐年增多，公安機關(guān)執(zhí)法辦案面對的新挑戰(zhàn)日益嚴峻復雜。因此，如何妥善應(yīng)對，成為當前法制部門和執(zhí)法辦案單位必須高度關(guān)注的重大課題。筆者結(jié)合近期的行政復議、訴訟案例作了粗淺思考和探索，個人見解供大家交流。

一、2016年以來高新分局行政復議訴訟案件概況、案例及其引發(fā)的執(zhí)法風險

2016年以來，高新分局行政復議和行政訴訟案件均呈上升勢頭，共發(fā)生行政復議案件三起，其中，申請人自行撤回一起，市局行政復議維持一起，市局行政復議維持后，申請人不服向法院提起行政訴訟一起，未發(fā)生一起被撤銷案件；行政訴訟案件兩起，經(jīng)法院判決分局兩起均勝訴。

案例一：張某某、陳某毆打他人案

2016年2月10日21時14分接110指令稱：在高新區(qū)沙坪安置房有一起糾紛。經(jīng)調(diào)查，2016年2月10日20時50分許，張某某、李某某夫婦以其住家樓下跳廣場舞的噪音擾民為由前去制止，李某某將用于跳廣場舞的音箱電源拔掉后踢翻，并與正在跳舞的刁某某等人發(fā)生爭吵，后刁某某之女陳某與張某某發(fā)生抓扯、互毆，張某某將陳某的左小指咬傷，經(jīng)鑒定為輕微傷。張某某也有不同程度受傷。在對雙方兩次調(diào)解無果后，板倉派出所對張某某實施故意傷害他人身體的行為，根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十三條第一款之規(guī)定，決定對張某某處以行政拘留七日，并處罰款二百元的行政處罰；對陳某處以罰款500元的行政處罰。張某某夫婦不服，向法院提起行政訴訟。法院于2016年12月5日開庭審理，法院認為，分局提供證據(jù)確實充分，對原告張某某作出的行政處罰，事實清楚、證據(jù)充分，適用法律法規(guī)正確，程序合法，駁回張某某訴訟請求，判決分局勝訴。

案例二：溫某某、胡某某毆打他人案

2015年11月3日上午，板倉城管隊員溫某某等人在某旅館門口糾正違章時，將商戶胡某某擺在門口的一張廣告牌暫扣，胡某某認為城管在執(zhí)法過程存在不公，雙方發(fā)生糾紛。后胡某某隨城管隊員到綜合治理辦公室協(xié)商過程中，胡某某與溫某某因為言語不和發(fā)生抓扯，導致雙方面部均不同程度地抓傷。板倉派出所在調(diào)解兩次無果后，根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十三條第一款之規(guī)定，決定分別對違法行為人溫某某、胡某某兩人各處以罰款三百元。胡某某不服提出行政復議申請，認為板倉派出所作出的處罰決定不當，應(yīng)予撤銷。分局受理后，法制部門針對胡某某的疑問，重新查閱案件，在確保此案實體、程序方面沒有問題的情況下，及時與胡某某溝通，胡某某自愿撤回復議申請。分局作出行政復議終止決定。

行政復議、訴訟案件多發(fā)帶來的弊端：一是不確定因素多，導致結(jié)果不可控。由于當事人維權(quán)意識濃、調(diào)解難度大、表達訴求的意識強烈，處置難度和引發(fā)執(zhí)法風險較大。如溫某某、胡某某毆打他人案，胡某某抓住溫某某是城管隊員系公務(wù)人員的身份，以溫某某處理不當向城管部門和街道提出補償金，而公安機關(guān)也被綁上了“戰(zhàn)車”，由于顧忌掣肘多，出現(xiàn)很多不確定因素，結(jié)果也變得不可控。二是牽制投入精力大，工作處于被動。一旦提起行政復議訴訟，分局法制、辦案部門都將牽制投入大量精力，重新啟動案件的查處，對任務(wù)繁重的基層公安機關(guān)無疑是更添負荷，但仍有可能因為處置不慎，使工作完全被動。

行政復議、訴訟案件多發(fā)潛在的執(zhí)法風險：一是互聯(lián)網(wǎng)輿情炒作頻發(fā)，復議被撤、訴訟敗訴的案件極易授人以柄橫加炒作，損害分局乃至整個公安機關(guān)或政府的形象，公安機關(guān)執(zhí)法的權(quán)威性和法律的尊嚴會受到極大的傷害；二是一旦行政處罰決定經(jīng)行政復議被撤銷、經(jīng)行政訴訟敗訴，或?qū)е聡屹r償，辦案民警將被問責，嚴重者甚至以瀆職被追究法律責任；三是分局執(zhí)法考評可能被重扣，甚至一票否決，影響全局的目標考核成績；四是復議、應(yīng)訴不斷或被撤、敗訴等情形，分局作為被省廳新一輪命名的“全省（縣級）公安機關(guān)執(zhí)法示范單位”有可能被除名。上述風險不可小視。

二、當前行政案件辦理存在的主要問題及原因

（一）當前行政案件辦理存在的主要問題

一是重實體、輕程序，程序方面瑕疵多，軟肋多。當前我局行政案件存在的瑕疵主要有：法律文書填寫不規(guī)范；未制作受案回執(zhí)；詢問筆錄制作不規(guī)范，同一時間同樣的辦案人員的簽名出現(xiàn)在兩份不同的詢問筆錄上；傳喚、行政拘留未履行通知家屬；無嫌疑人到案說明材料，無抓獲情況說明材料；劣跡材料未查清；應(yīng)加蓋印章的未加蓋，或者蓋章單位錯誤；復印材料未注明來源及辦案人員未簽名；作案現(xiàn)場辨認筆錄無辦案人簽名；檢查證、證據(jù)保全決定書、扣押清單等文書的時間在受案之前。上述瑕疵有些可以補正不影響實體，有的可能就會作為非法證據(jù)被排除掉，尤其是如果出現(xiàn)程序上違法、實體上證據(jù)不足或無效等問題，將導致復議被撤銷和訴訟敗訴，公安機關(guān)將非常被動。

二是自由裁量權(quán)運用不當，個別辦案民警執(zhí)法的隨意性較大，個別案件查處存在畸輕畸重。雖然上級公安機關(guān)出臺了《四川省公安機關(guān)行政處罰自由裁量標準》等一些關(guān)于辦理行政案件自由裁量權(quán)的指導意見，但是受主客觀因素的制約，個別民警在辦案過程不夠嚴謹負責，治安處罰幅度較為隨意，可能出現(xiàn)降格處罰或處罰幅度過重，容易引起受害人、違法嫌疑人的強烈抵觸，認為民警執(zhí)法不公，有偏袒其中一方的成分，甚至認為公安機關(guān)個別人員有辦關(guān)系案、人情案和金錢案的嫌疑，極易引發(fā)行政復議，直至提起行政訴訟。有的在經(jīng)過上一級公安機關(guān)行政復議被維持后，對復議結(jié)果依然不滿意，遂再向法院提起行政訴訟。

三是取證不及時或取證困難，案件久拖未決，或裁決后無法讓一方或雙方當事人滿意，導致引發(fā)行政復議訴訟。如:張某某行政訴訟案，即是因鄰里糾紛激化矛盾，最后訴至法院。由于民警多方調(diào)解無功而返，加之各項警務(wù)工作繁雜，某些關(guān)鍵證據(jù)如個別重要的證人證言、現(xiàn)場證物沒有及時調(diào)查取證采集，或由于目擊群眾怕得罪人、怕打擊報復或明哲保身，不愿配合公安機關(guān)調(diào)查取證，造成公安機關(guān)查處案件被動，無法取得有力證據(jù)還原真相。如張某某、陳某毆打他人案因時過境遷，有些物證證據(jù)已然滅失，或目擊證人的記憶已經(jīng)模糊，雙方各執(zhí)一詞，違法嫌疑人更對公安機關(guān)是否公正處理存有疑惑，引發(fā)復議乃至行政訴訟。

四是治安行政案件由公安“一家獨領(lǐng)”，質(zhì)量把關(guān)堪憂。公安機關(guān)辦理刑事案件除自身質(zhì)量把關(guān)，尚有檢察機關(guān)、審判機關(guān)兩部門審查把關(guān)方形成法律結(jié)果，而治安行政案件的辦理則是從頭到尾均由公安機關(guān)受案、查處，直至作出行政拘留、罰款、警告等行政處罰決定，辦理質(zhì)量由公安機關(guān)“獨家”負責。整個辦理過程中只有內(nèi)部監(jiān)督機制，辦案民警認為行政案件是雞毛蒜皮的小案，重視程度與刑事案件的偵辦相去甚遠，更受制于辦案人員的工作責任心和辦案水平等因素，辦案民警把不住關(guān)；負責審核審批的辦案單位負責人或法制員、法制民警、局領(lǐng)導應(yīng)付式審核審批等因素則疏于認真審核，把不好關(guān)，導致行政案件辦理質(zhì)量暗藏隱患。

（二）造成行政復議應(yīng)訴引發(fā)執(zhí)法風險的原因

一是個別民警執(zhí)法責任心弱化、執(zhí)法素質(zhì)偏低，執(zhí)法頑疾難改。執(zhí)法辦案存在的“兩大頑疾”主要是程序方面的“問題反復”和“錯誤低級”，甚至出現(xiàn)處罰決定書上違法行為人的名字有錯別字，行政處罰條款引用錯誤，毒品稱量時間早于搜查時間，辦案民警和財物保管人是同一人等極為低級的錯誤。二是教育培訓方式單一，執(zhí)法素質(zhì)參差不齊。培訓創(chuàng)新方式方法不多，加之基層公安機關(guān)工作繁重，民警學習主觀能動性不夠，執(zhí)法瓶頸難破。三是監(jiān)督檢查指導乏力，后勁不足。法制、紀檢、監(jiān)察部門對執(zhí)法所隊辦案的指導、監(jiān)督的落實力度還不夠。四是群眾維權(quán)意識增強。群眾認為受到了不公正對待，就會運用法律武器保護自己，甚至以此為籌碼討要說法，這也在倒逼民警執(zhí)法必須規(guī)范。

三、內(nèi)外兼修，多措并舉，化解執(zhí)法風險的六大對策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，固化意識，監(jiān)督與被監(jiān)督并舉

一是固化“生命線”理念。執(zhí)法工作是公安工作生命線，辦案質(zhì)量是執(zhí)法工作的生命線，行政案件必須保證公正裁處，才能減少復議應(yīng)訴。二是固化強烈責任意識。重實體、輕程序，只以為實體問題會導致冤假錯致命，其實一個程序出錯就可以導致整個案件被推翻，復議撤處、敗訴、國家賠償，導致問責處理。因此，每一個辦案民警，每一級審核、審批管理人員要負責地辦案、認真地把關(guān)。三是固化嚴謹扎實作風。民警要堅守法治底線，發(fā)自內(nèi)心地敬畏法律，嚴謹、扎實、細致、全面地從事執(zhí)法辦案的各個環(huán)節(jié)。四是固化監(jiān)督與被監(jiān)督思維。一方面，法制部門大膽開展執(zhí)法監(jiān)督，對執(zhí)法辦案問題要以“零容忍”的態(tài)度，堅決糾正、認真彌補。另一方面，各辦案部門，從辦案民警到分管領(lǐng)導、主要領(lǐng)導，都要以敢于接受監(jiān)督的良好心態(tài)，共同做好辦理案件、審查把關(guān)工作。

（二）瞄準薄弱環(huán)節(jié)，全面實現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合的復合型監(jiān)督模式

一是加強法制員監(jiān)督把關(guān)職能，發(fā)揮首輪監(jiān)督作用。要充分發(fā)揮好基層所隊法制員、所隊領(lǐng)導監(jiān)督的作用，真正做到及時介入、提前指導，提高民警工作效率。二是加強法制審核監(jiān)督，發(fā)揮法制民警的事中監(jiān)督指導作用。要抓好對行政案件辦理質(zhì)量的網(wǎng)上考評和網(wǎng)上通報，法制部門民警要敢于和善于監(jiān)督，包括敢于對下跟存在問題案件“說不”、善于對上跟領(lǐng)導認真審批“說要”。三是加強法制季度剖析，發(fā)揮事后監(jiān)督指導作用。要堅持開好季度執(zhí)法質(zhì)量分析會，通過開展經(jīng)驗介紹、個案點評、熱點剖析，使民警得到提高；對屢糾屢犯的問題要開展跟蹤調(diào)研，通過分析論證，形成專門的預(yù)防措施，杜絕常見細微錯誤。

（三）全面規(guī)范執(zhí)法，樹立執(zhí)法安全是最大的從優(yōu)待警和真正維護民警權(quán)益的法治思維

公安機關(guān)嚴格規(guī)范公正執(zhí)法，既要保障犯罪嫌疑人、案件當事人的安全，也要更好保障辦案民警的執(zhí)法安全。同時，要嚴格規(guī)范執(zhí)法辦案實體和程序，使民警充分認識到從嚴規(guī)范執(zhí)法是真正的愛護民警，是真正維權(quán)和最大的從優(yōu)待警，防止和避免民警因工作過失或者違規(guī)辦案等情形被追究、問責。執(zhí)法所隊也要加強隊伍管理，真正確保執(zhí)法工作制度的執(zhí)行力度，防微杜漸。

（四）增強程序意識、證據(jù)意識和訴訟意識，多措并舉強素質(zhì)，鍛造業(yè)精技強隊伍

一是強化法律法規(guī)和辦案流程培訓，突出學以致用。強化民警對《治安管理處罰法》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》和《行政處罰法》等常用法律法規(guī)的學習和應(yīng)用，增強民警業(yè)務(wù)能力和依法執(zhí)法辦案意識。二是強化先進典型的示范引導和個案的警示教育。通過先進典型評選和部分行政案件個案點評，糾正在辦理行政案件中存在的問題，促進民警轉(zhuǎn)變規(guī)范執(zhí)法理念，提高對關(guān)鍵性證據(jù)搜集固定的能力，打造業(yè)精技強辦案隊伍。

（五）實體程序并重，公正查處，回應(yīng)群眾新期待

辦案民警要全面規(guī)范執(zhí)法行為，特別是在辦理鄰里糾紛、故意傷害他人身體和毆打他人等類案件時，要注重工作方式方法，敏銳意識到上述案件容易引發(fā)行政復議、行政應(yīng)訴和信訪上訪纏訪，確保案件辦理程序合法，公正裁決。行政復議、行政應(yīng)訴發(fā)生后，法制部門要公正處理，不偏不倚，及時還原事實真相。對辦案單位（部門）辦案存在的問題不護短、不回避矛盾，會同辦案單位（部門）消除和化解受害人、當事人的誤解，從源頭上防止行政復議應(yīng)訴的發(fā)生。對經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)情況不屬實的，也要維持原有的行政處罰決定，理直氣壯地維護執(zhí)法民警的合法權(quán)益，還民警清白。

（六）圍繞爭議焦點，有力舉證、質(zhì)證和辯論，支撐出庭應(yīng)訴

對向法院提起行政訴訟的，分局要充分搜集證據(jù)，做好出庭應(yīng)訴準備：一是要充分準備。開庭前，答辯人員要審閱案卷材料，審查被訴行政行為的事實、證據(jù)、程序及適用依據(jù)，研究應(yīng)訴方案，制作答辯狀、答辯（代理）詞，準備相關(guān)證據(jù)、依據(jù)材料。二是要沉著應(yīng)對。在庭審答辯中，答辯人員要針對提問表達清楚，答辯流暢，并對證據(jù)證明的事實、程序部分進行歸納整理，認真思考可能在庭審上被問及的問題和可能出現(xiàn)的情況，防止被動。三是要圍繞爭議焦點，有力舉證、質(zhì)證和辯論。對被訴行政行為合法性的論證，對原告方提出觀點和主張的反駁等都是爭議、辯論焦點，如張某某、陳某毆打他人案即是雙方圍繞著案件辦理程序、事實、證據(jù)等爭議焦點，進行了長時間的舉證、質(zhì)證和激烈的辯論，體現(xiàn)出規(guī)范的執(zhí)法程序和扎實的證據(jù)材料在庭審過程中所起的決定性作用，從而有力支撐訴訟。

總之，要真正把行政執(zhí)法工作作為公安工作的生命線，把促進行政執(zhí)法質(zhì)量逐年提高，作為執(zhí)法工作質(zhì)效的最終落腳點，不斷規(guī)范行政執(zhí)法行為、化解社會矛盾、創(chuàng)新社會管理、提高公安部門的執(zhí)法公信力，從源頭上減少行政復議訴訟案件，降低執(zhí)法風險，營造良好的法治環(huán)境。（作者：劉亞非系自貢市公安局高新分局副局長，曾靜系自貢市公安局高新分局法制大隊教導員，楊馳系自貢市公安局高新分局法制大隊大隊長）■