中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長 朱恒鵬

行政集權(quán)思路需向公共服務(wù)理念轉(zhuǎn)變

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長 朱恒鵬

黨的十九大報告提出“建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺”，這意味著今后社會保險工作的一個重要發(fā)展方向是“公共服務(wù)”。各級政府部門如何轉(zhuǎn)變觀念，由傳統(tǒng)的行政管理主導(dǎo)思路轉(zhuǎn)向公共服務(wù)理念，將是這一改革目標(biāo)能否落地的關(guān)鍵。

今年福建、海南等地的醫(yī)改，引人注目之處是整合了此前分散在多個部門的醫(yī)療、醫(yī)保和醫(yī)藥管理職能于一個相對獨立的機(jī)構(gòu)——醫(yī)療保障管理委員會辦公室，簡稱醫(yī)保辦。這種改革方向是否和“公共服務(wù)”理念相一致？恐怕不是。

有評論認(rèn)為，福建、海南此次成立的醫(yī)保辦，職責(zé)囊括了醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥的全部管理職能，徹底改變了之前“九龍治水”的局面，從根本上實現(xiàn)了“三醫(yī)合一”，“有利于整合醫(yī)保管理體制，減少行政層級和多頭管理，提高醫(yī)保管理的效率”。

合并分散在多個部門的職能于一個部門，是否真的會改變此前“九龍治水”的多頭管理格局？恐怕未必。

道理說來很簡單。如果主管省長協(xié)調(diào)不好人社、衛(wèi)計、民政、物價等部門，解決不了“九龍治水”導(dǎo)致的扯皮問題，醫(yī)保辦主任為何就能協(xié)調(diào)好醫(yī)?；鸸芾硖?、醫(yī)療服務(wù)價格處和藥械采購配送監(jiān)管處等處室，解決“九龍治水”問題？正廳級的醫(yī)保辦主任的權(quán)力和權(quán)威會超過副部級的主管副省長嗎？

換言之，此前九條龍（廳級部門）分掌九條河（職能），所謂“九龍治水”，現(xiàn)在一條龍（廳級）執(zhí)掌九條河，這條龍會怎么辦？無非是再聘用九條小龍（處級部門）分別負(fù)責(zé)一條河，也就是說依然是個“九龍治水”格局，行政層級并沒有減少，多頭管理亦沒有減少。

職能合并到一個部門并不能解決“九龍治水”導(dǎo)致的扯皮問題，例子比比皆是。隨手一例，發(fā)改委集中了很多經(jīng)濟(jì)社會管理職能，而且是一個強(qiáng)勢部委。發(fā)改委中涉及醫(yī)療行業(yè)管理的部門至少有以下幾個：體改司中的公共服務(wù)處，價格司中的服務(wù)價格處，社會司中的健康保障處，產(chǎn)業(yè)司中的服務(wù)業(yè)處，投資司中的公共事業(yè)投資處。這么多涉醫(yī)管理職能集中在發(fā)改委，但協(xié)調(diào)仍是不易。1997年國務(wù)院就發(fā)文調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價格，2004年國務(wù)院發(fā)文控制公立醫(yī)院規(guī)模，這些工作進(jìn)展如何？有目共睹。

發(fā)改委集中了這么多經(jīng)濟(jì)社會管理職能于一身，事權(quán)統(tǒng)一了嗎？沒有，還是要分散到各個司的各個處來分頭管理。道理說來很簡單，不是事權(quán)分散導(dǎo)致“九龍治水”，而是事權(quán)太多只能是“九龍治水”?！案魅俗話唛T前雪，不管他人瓦上霜”，不是態(tài)度問題，是能力問題。自家門前雪都掃不完，哪有能力管他人瓦上霜？

道理很簡單，行政職能不減少，政府管的事不減少，行政部門的分分合合，并不影響行政管理的效率和效果。

一句話，沒有小政府，焉有大部制？

網(wǎng)上流行一句話：夢想還是要有的，萬一實現(xiàn)了呢？

我們就分析一下這個“萬一”：合并分散在各部門的職能于一個部門，假設(shè)真的減少了行政層級和多頭管理，提高了醫(yī)保管理的效率，解決了“九龍治水”的扯皮問題，好處自然是提高了效率，那壞處是什么呢？

很多人沒有想到的是，這個結(jié)果的壞處是破壞了“九龍治水”的制衡機(jī)制，或者說風(fēng)險分散功能。實際上，“三明模式”能夠堅持下來，恰恰是因為部門之間的制衡機(jī)制發(fā)揮了作用。如果各項涉醫(yī)職能都集中到了衛(wèi)生部門，三明醫(yī)改就被窒息掉了?！胺阑鸱辣I防衛(wèi)生”是三明醫(yī)改主政者彼時的心聲。沒有其他部門的制衡，大權(quán)獨攬的衛(wèi)生是防不住的，又怎能有堅持至今的“三明模式”？

可以說得更具體一些，如果涉醫(yī)職能集中到醫(yī)保辦后，醫(yī)保辦主任真的協(xié)調(diào)好下屬各個處室，實現(xiàn)了整個醫(yī)保辦口徑一致、行動一致，結(jié)果會怎樣？結(jié)果就是省長們只能聽到醫(yī)保辦主任一個人的聲音了。壟斷了信息向上傳遞的渠道，也就控制住了領(lǐng)導(dǎo)決策的依據(jù)。想一想，如果省長們只能聽到醫(yī)保辦愿意讓他們聽到的、只能看到醫(yī)保辦愿意讓他們看到的，將會怎樣？同時，省長們的決策也就完全被醫(yī)保辦操控了，醫(yī)保辦愿意執(zhí)行的省政府指令，當(dāng)然能夠高效率執(zhí)行，可是醫(yī)保辦不喜歡的指令呢？它就總能消弭于無形。

軍事行動這么高度需要效率的工作，司令之外還必須設(shè)個政委進(jìn)行制衡；企業(yè)經(jīng)營這么需要效率的事兒，總經(jīng)理之外還要設(shè)書記予以制衡，即便這樣，還是不放心，還要再設(shè)一個紀(jì)委書記制衡這二位?，F(xiàn)在內(nèi)設(shè)紀(jì)委之外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國企還增設(shè)了派駐紀(jì)檢組。其中道理就在這。

即便不考慮主觀上故意欺上瞞下，就說說能力的局限性吧。“人非圣賢，孰能無過”是再樸素不過的道理。按照普通人對錯參半的常情，“九龍治水”格局下，九條龍都錯的概率是0.5的九次方，接近于零，也就是說九龍中總有一條乃至幾條會做出正確的判斷和選擇，總能辦成幾件正確的事兒，可是若一龍治九水，辦錯事、辦壞事的概率可就變成50%了。

簡言之，通過集權(quán)強(qiáng)化行政權(quán)力的做法，既解決不了部門扯皮問題，也無從提高醫(yī)療保險管理效率。正確的改革方向需要從“公共服務(wù)”四個字中尋找。社會保險的核心是社會經(jīng)辦和社會治理，把市場能夠做好的堅決還給市場、把本應(yīng)由社會經(jīng)辦的工作堅決交給社會，才能真正做到“更好發(fā)揮政府作用 ”。