顧永忠（中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授）

刑事訴訟律師辯護全覆蓋的挑戰(zhàn)及實現(xiàn)路徑初探*

顧永忠（中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授）

前不久司法部召開新聞發(fā)布會，熊選國副部長指出“目前刑事案件辯護率偏低，一些犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益得不到有效維護。司法行政機關(guān)要采取措施，擴大刑事辯護法律援助的范圍，推動實現(xiàn)刑事辯護的全覆蓋。①參見王亦君：《司法部副部長熊選國：推動實現(xiàn)律師刑辯全覆蓋》，《中青在線》2017年4月26日，滾動報道版“熱點”篇?！边@是一個令人振奮的消息，也是一項極具挑戰(zhàn)的艱巨任務(wù)。對此熊選國同志保持了清醒的頭腦，他表示“這需要一個過程，應(yīng)該逐步推動?！北疚臄M就實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護全覆蓋面臨的挑戰(zhàn)及現(xiàn)實路徑提出個人管見。

一、刑事訴訟律師辯護全覆蓋面臨的案件數(shù)量

實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護全覆蓋，首先要搞清刑事訴訟律師辯護率的現(xiàn)狀及面臨的案件數(shù)量，進而制定切實可行的步驟和路徑。遺憾的是，長期以來我國沒有將刑事訴訟律師辯護率納入司法統(tǒng)計范圍。因此，對于刑事訴訟中律師辯護率一直缺乏全面、系統(tǒng)、權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前能看到的相關(guān)數(shù)據(jù)一般都是一些專家、學(xué)者采用不同方法對局部地區(qū)或部分司法機關(guān)所辦刑事案件的統(tǒng)計。

例如有學(xué)者對北京市某區(qū)基層法院2005年至2009年共五年的刑事案件律師辯護率進行了統(tǒng)計，年平均律師辯護率為31%②參見冀祥德：《中國刑事辯護若干問題調(diào)查分析》，《中國司法》，2011年第7期。。筆者曾組織研究生到黑龍江省密山市（縣級市）和青海省海北州下轄四個基層法院進行調(diào)研，密山市2010-2011年的律師辯護率平均為20.2%；海北州四個基層法院2009-2011年的律師辯護率平均為30.1%③參見顧永忠、陳效：《中國刑事法律援助制度發(fā)展研究報告（1949-2011）》，載顧永忠主編：《刑事法律援助的中國實踐與國際視野》，北京大學(xué)出版社2013年版，第15～17頁。。此外，筆者還組織學(xué)生對上海、浙江、四川、廣東、河南、陜西、湖南、廣西等省、區(qū)、市下轄的九個基層法院在各自網(wǎng)站上公布的2012年刑事判決書進行逐案統(tǒng)計（每個法院不少于100個案件），在總計1126起刑事案件中只有235件有律師參與辯護，平均律師辯護率為20.8%，其中辯護率最高的是34%，最低的是9%④同③，第18頁。需要指出的是，各法院發(fā)布在網(wǎng)上的刑事判決書并非其所審判的全部刑事案件，有的判決書由于某種原因并未在網(wǎng)上公布。因此，上述所統(tǒng)計的律師辯護率應(yīng)低于實際辯護率，但差距不會太大。。

以上都是2012年《刑事訴訟法》修改前的情況。2013年修改后的《刑事訴訟法》開始施行，律師辯護率的情況是否有所改變？帶著這一問題，筆者指導(dǎo)研究生對中國裁判文書網(wǎng)上發(fā)布的刑事判決書進行了兩次抽查統(tǒng)計。第一次抽查統(tǒng)計了北京、江蘇、湖南、新疆四地2013～2014年作出的刑事一審判決書，其中基層法院803名被告人中有律師辯護的162人，律師辯護率為20.2%，中級法院400名被告人中有律師辯護的355人，律師辯護率為88.20%⑤參見蔣宏敏、田娜西、劉遙、王達(dá)：《刑事案件律師辯護率及辯護意見采納情況實證研究》，《中國律師》，2016年第11期。。第二次抽查統(tǒng)計了山西、山東、內(nèi)蒙、重慶、浙江、河北等六省、區(qū)、市發(fā)布的2015年作出的刑事一審判決書，其中基層法院1200名被告人中有律師辯護的310人，律師辯護率為25.83%，中級法院600名被告人中有律師辯護的552人，律師辯護率為92%⑥需要指出的是，因在裁判文書網(wǎng)上發(fā)布裁判文書受到一定限制，故所統(tǒng)計的刑事判決書并非有關(guān)法院所審判的全部刑事案件。由此決定了據(jù)此對律師辯護率的統(tǒng)計并不完全準(zhǔn)確，但可以反映律師辯護率的基本狀況和趨勢。。

一般認(rèn)為司法實踐中我國基層法院刑事案件的律師辯護率在30%左右。至于中級法院一審案件的律師辯護率，根據(jù)2012年修改后的《刑事訴訟法》的規(guī)定，可能判處無期徒刑、死刑的被告人沒有律師辯護的，法院都應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派法律援助律師。因此，從法律上講，中級法院的刑事案件律師辯護率應(yīng)當(dāng)達(dá)到100%。但從前述統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看實踐中還沒有完全達(dá)到。

實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護率的全覆蓋，不僅要了解律師辯護率的現(xiàn)狀，還應(yīng)當(dāng)掌握其所對應(yīng)的沒有律師辯護的被告人的數(shù)量有多少。這才是需要通過實現(xiàn)律師辯護全覆蓋所要解決的主要問題或者說是律師辯護全覆蓋所面對的主要任務(wù)。

根據(jù)《中國法律年鑒》公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年至2015年全國法院審結(jié)一審刑事案件的被告人人數(shù)分別為1051638人、1174133人、1158609人、1184562人、1232695人。如果按照30%的律師辯護率計算，僅就一審案件而言，那就意味著歷年約有75萬～90萬的被告人沒有律師為其辯護。但是，律師辯護全覆蓋所面臨的任務(wù)遠(yuǎn)不止這些，在審判階段每年還有10～15萬的二審被告人需要律師辯護。更重要的是，“全覆蓋”不僅要覆蓋審判階段，還應(yīng)覆蓋偵查階段和審查起訴階段，這兩個階段的犯罪嫌疑人數(shù)量都應(yīng)當(dāng)多于法院一審刑事案件中被告人的數(shù)量。例如，根據(jù)《中國法律年鑒》公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年至2015年全國檢察機關(guān)歷年提起公訴的被告人分別是1238861人、1435182人、1369865人、1437879人、1437714人。據(jù)此推算，每年移送檢察機關(guān)審查起訴的犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)高于上述人數(shù)。至于在偵查階段被立案偵查并查獲歸案的犯罪嫌疑人的人數(shù)要比審查起訴的人數(shù)更多。

綜上所述，從刑事訴訟所經(jīng)歷的偵查、審查起訴和審判階段的全程看，僅就人數(shù)而言，律師辯護全覆蓋所面對的任務(wù)是極其艱巨的，如果以當(dāng)下30%的律師辯護率為基數(shù)，每個訴訟階段還將有80萬以上的犯罪嫌疑人、被告人需要律師辯護。

二、實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護全覆蓋需要解決的突出問題

上述分析表明，要實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護全覆蓋，千頭萬緒，極具挑戰(zhàn)。其中著重要解決好以下突出問題。

（一）刑事法律援助是實現(xiàn)律師辯護全覆蓋的主要依靠。律師進入刑事訴訟領(lǐng)域為犯罪嫌疑人、被告人辯護，通道有二：一是當(dāng)事人自行委托律師；二是辦案機關(guān)為犯罪嫌疑人、被告人依法指派法律援助律師。在我國以往司法實踐中律師辯護率呈現(xiàn)為30%左右的比例中，人民法院在一審程序中依法為當(dāng)事人指派法律援助律師的比例，在2003～2011年間平均為14.47%⑦參見顧永忠、陳效：《中國刑事法律援助制度發(fā)展研究報告（1949-2011）》，載顧永忠主編：《刑事法律援助的中國實踐與國際視野》，北京大學(xué)出版社2013年版，第15頁。。這意味著另外15%左右的辯護律師來自當(dāng)事人的自行委托。據(jù)此，從理論上講，提高律師辯護率應(yīng)當(dāng)兩手一起抓，一手抓當(dāng)事人自行委托律師，另一手抓刑事法律援助。但是，從我國的國情來講，現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)長的時期，指望通過當(dāng)事人自行委托律師的途徑明顯提高刑事訴訟的律師辯護率是不太現(xiàn)實的。就世界范圍來看，刑事訴訟的律師辯護率主要靠刑事法律援助，當(dāng)事人自行委托律師則處于從屬地位。筆者訪問美國、加拿大了解到，即使在美加兩國，刑事案件的律師辯護中，當(dāng)事人自行委托的律師一般為40%左右，政府無償為當(dāng)事人提供的法律援助律師占60%左右。我國還屬于發(fā)展中國家，當(dāng)事人自行委托律師的比例不會提高太快太多，律師辯護的主要力量還是要靠法律援助。

在過去的十余年中，我國法律援助制度發(fā)展較快，但發(fā)展很不平衡。以法律援助的業(yè)務(wù)領(lǐng)域為例，在2003至2011年間，全國刑事法律援助案件的數(shù)量在全部法律援助案件總數(shù)中的比例從2003年的40.7%逐年下降到2011年的13.5%，與此同時，全國民事、行政法律援助案件的數(shù)量在全部法律援助案件總數(shù)中的比例卻從2003年的59.3%上升到2011年的86.5%⑧參見顧永忠、陳效：《中國刑事法律援助制度發(fā)展研究報告（2003-2011）》，載顧永忠主編：《刑事法律援助的中國實踐與國際視野》，北京大學(xué)出版社2013年版，第12～13頁?！，F(xiàn)在提出實現(xiàn)刑事案件律師辯護全覆蓋，首先要在全國法律援助的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)著力發(fā)展刑事法律援助業(yè)務(wù)，大大提高其在全部法律援助案件總數(shù)中所占的比例。不僅如此，刑事法律援助案件的總數(shù)也必須大大提高。2011年全國法律援助的辦案總數(shù)才是85萬件左右。如果以此為標(biāo)準(zhǔn)，即使所有法律援助案件全部變?yōu)樾淌路砂讣仓挥?5萬件左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)下刑事訴訟三個階段法律援助案件的需求總量。因此，就全國法律援助案件的業(yè)務(wù)布局而言，既要提高其中刑事法律援助案件所占的比例，更要提高刑事法律援助案件的總量。

大力發(fā)展刑事法律援助首先要解決律師資源問題。以往刑事法律援助案件的辦案律師主要來自社會律師和法律援助機構(gòu)的專職律師兩個方面。據(jù)筆者對分布在全國八個省市的19個法律援助機構(gòu)進行調(diào)研，2011～2013年間，這些法律援助機構(gòu)所辦理的刑事法律援助案件中，社會律師所占的平均比例分別是73.2%、75.34%和78.69%，法援機構(gòu)的專職律師所占比例相應(yīng)是26.8%、24.66%和21.31%⑨參見顧永忠、楊劍煒：《我國刑事法律援助的實施現(xiàn)狀與對策建議》，載顧永忠主編：《2013：中國刑事法律援助面臨的機遇、挑戰(zhàn)與對策》，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第11～12頁。。今后的發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)主要還是兩支隊伍一起抓。就社會律師而言，近年來人數(shù)發(fā)展較快，目前全國律師已達(dá)到33萬人。相信這種發(fā)展速度還將保持下去。與此相適應(yīng)，大量年輕學(xué)子從政法院校畢業(yè)后經(jīng)過司法考試進入律師隊伍，成為我國律師隊伍中最具活力、最具發(fā)展前途的力量。引導(dǎo)、調(diào)動他們參與刑事法律援助事業(yè)，對于實現(xiàn)律師辯護全覆蓋意義非常重大。與此同時，雖然我們不能大量增加法律援助機構(gòu)的專職律師隊伍，但可以通過聘用制等方式，在刑事案件數(shù)量比較集中的城市、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)建立公設(shè)辯護人制度，對提高刑事法律援助案件的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)律師辯護全覆蓋也是重要的補充。

大力發(fā)展刑事法律援助其次需要解決的就是法律援助經(jīng)費問題。我國法律援助經(jīng)費從1999年只有2700多萬，到2011年的12億多元，再到近兩年達(dá)到17億多元，應(yīng)該說增長非?？?。但從客觀需求來看，差距則是非常巨大的。從律師辯護全覆蓋的角度測算，按照每年有240萬名犯罪嫌疑人、被告人（以每個階段80萬人，共三個階段合計）計算，如果每人平均需要法援經(jīng)費1000元，那么，每年需要增加的經(jīng)費總額應(yīng)當(dāng)是24億元。以我國目前的財力來講，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上每年再投入這筆錢完全是力所能及的，而其所產(chǎn)生的法律效益、社會效益、政治效益將是巨大的。

（二）辦案機關(guān)的積極配合是律師辯護全覆蓋的重要條件。我國刑事訴訟有一個重要特點，絕大多數(shù)犯罪嫌疑人、被告人在訴訟過程中都處于羈押狀態(tài)。近幾年由于加強嚴(yán)格審查，又增設(shè)了捕后羈押必要性審查制度，加之刑法修正案增加了包括危險駕駛罪等輕罪，逮捕羈押率明顯降低。據(jù)《中國法律年鑒》公布的數(shù)據(jù)，自2011年至2015年，全國檢察機關(guān)的捕訴率從74.5%下降到62.23%。盡管如此，所對應(yīng)的羈押人數(shù)的絕對數(shù)仍然在90萬人上下。對于這部分人來說，要獲得律師辯護就需要辦案機關(guān)給予支持配合，具體包括三個方面的工作：其一，向所有犯罪嫌疑人、被告人告知其依法享有自行聘請律師的權(quán)利，當(dāng)其中有人提出聘請律師的意向時，為他們提供協(xié)助，對外轉(zhuǎn)達(dá)聘請意愿；其二，對沒有聘請律師但符合法定法律援助條件的犯罪嫌疑人、被告人，通知法律援助機構(gòu)指派法律援助律師為其辯護；其三，向沒有聘請律師又不符合法定法律援助條件的犯罪嫌疑人、被告人告知，他們可以向法律援助機構(gòu)申請法律援助并為他們提供協(xié)助，使他們能夠通過申請獲得法律援助。只有以上三方面的工作落實到位，在押的犯罪嫌疑人、被告人才能與外界取得聯(lián)系，進而通過不同途徑獲得律師的辯護。

此項工作看似不難，要真正落實到位需要司法行政機關(guān)與辦案機關(guān)切實做好協(xié)調(diào)工作，給予積極配合。2012年《刑事訴訟法》修改后不僅擴大了法定法律援助范圍，從以往三種人擴大到五種人，而且把以往只在審判階段提供法律援助提前到偵查階段和審查起訴階段。為此，《刑事訴訟法》第34條要求，犯罪嫌疑人、被告人屬于法定法律援助對象，沒有委托辯護人的，“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護?！睉?yīng)該說法律的要求是明確的，也是剛性的。但是2013年《刑事訴訟法》生效后，實踐中并沒有落實到位。2013～2014年，筆者曾組織研究生到16個法律援助機構(gòu)對2013年《刑事訴訟法》實施以來，刑事訴訟三個階段法律援助機構(gòu)指派法律援助律師的情況進行調(diào)研，獲得的數(shù)據(jù)是：偵查階段523件，占17.53%；審查起訴階段553件，占18.54%；審判階段1907件，占63.93%⑩參見顧永忠、楊劍煒：《我國刑事法律援助的實施現(xiàn)狀與對策建議》，載顧永忠主編：《2013：中國刑事法律援助面臨的機遇、挑戰(zhàn)與對策》，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第5～6頁。。從法律規(guī)定和理論上講，三個階段的援助案件數(shù)量應(yīng)當(dāng)基本均衡，為什么實踐中卻如此懸殊？被調(diào)查的法律援助機構(gòu)表示主要原因是因為偵查階段和審查起訴階段的辦案機關(guān)不通知法律援助機構(gòu)指派律師。

這一問題引起中央重視，2015年6月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》第9條關(guān)于“加強刑事法律援助工作”部分針對性地強調(diào)“落實刑事訴訟法及相關(guān)配套法規(guī)制度關(guān)于法律援助范圍的規(guī)定，暢通刑事法律援助申請渠道，加強司法行政機關(guān)與法院、檢察院、公安機關(guān)等辦案機關(guān)的工作銜接……確保告知、轉(zhuǎn)交申請、通知辯護（代理）等工作協(xié)調(diào)順暢，切實履行偵查、審查起訴和審判階段法律援助工作職責(zé)?！睋?jù)了解，目前情況有所好轉(zhuǎn)，但仍然沒有完全做到上述要求。下一步推進律師辯護全覆蓋，所涉及的將是全部在押的犯罪嫌疑人、被告人，司法行政機關(guān)必須下功夫做好此項工作。

（三）加強律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障是律師辯護全覆蓋的內(nèi)在動力。實現(xiàn)律師辯護全覆蓋必須進行“供給側(cè)改革”。我國律師辯護率低的原因不僅在于當(dāng)事人自行聘請律師的較少和法律援助的范圍較窄，而且還在于對律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的保障不足。律師從事刑事辯護不僅困難多、阻力大，而且風(fēng)險也很大。此外，律師的辯護意見采納也很難。據(jù)統(tǒng)計，十八大以來全國法院糾正的38起冤錯案件，在訴訟過程中基本上都有律師辯護，并且基本上都是提出無罪辯護意見，但一律不被采納，以致鑄成了冤錯案件。凡此種種，嚴(yán)重挫傷了律師參與刑事辯護的積極性。近年來不少律師遠(yuǎn)離刑事案件，不愿從事刑事辯護。這種情形同時又影響到刑事辯護的需求方。一些當(dāng)事人及其親屬看到律師參與辯護的案件程序上磕磕絆絆，困難重重，實體上辯護意見難以采納，也對律師辯護不抱希望，認(rèn)為律師辯護無用，不愿聘請律師。

針對這一問題，司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分抓住正在進行的司法改革，積極與人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)進行協(xié)調(diào)、交涉，解決好困擾律師參與刑事辯護所面臨的種種難題，營造良好的司法環(huán)境，吸引更多的律師投入刑事辯護事業(yè)。筆者欣喜地注意到，不久前熊選國副部長在司法部新聞發(fā)布會上明確提出要強化對律師辯護權(quán)的保障，把現(xiàn)有法律規(guī)定的各項保障措施落實到位，特別是庭前會議、非法證據(jù)排除，庭審質(zhì)證辯論等重要環(huán)節(jié)強化律師的辯護權(quán)，使律師的辯護職能得到充分發(fā)揮。為此，要著力解決律師辯護的10大執(zhí)業(yè)障礙和問題?？梢韵嘈?，這些問題一旦得到解決，律師參與刑事辯護的積極性將大大提高，當(dāng)事人及其親屬聘請律師辯護的意愿也將大大提升，這將成為促進律師辯護全覆蓋重要的內(nèi)在動力。

（四）提升律師執(zhí)業(yè)能力是實現(xiàn)律師辯護全覆蓋的長久保證。不論從國家設(shè)立刑事辯護制度的動因講，還是從當(dāng)事人及其親屬聘請或接受律師辯護的總體意愿講，都是為了通過律師的辯護維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護法律的正確實施，維護社會公平正義。這就要求參與刑事辯護的律師必須具備良好的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)能力，能夠擔(dān)當(dāng)起這一神圣使命。只有這樣，才能使律師辯護全覆蓋發(fā)揮長效作用。否則，律師辯護全覆蓋有其名無其實，不可能長久保持。

近年來律師隊伍發(fā)展較快，一大批青年學(xué)子從高校政法專業(yè)畢業(yè)后充實到了律師隊伍，其中不少人愿意從事刑事辯護。這種趨勢還將繼續(xù)保持。司法行政機關(guān)和律師協(xié)會應(yīng)當(dāng)抓住時機，因勢利導(dǎo)，加強對青年律師的職業(yè)培訓(xùn)，特別是刑事辯護執(zhí)業(yè)技能的培訓(xùn)，使他們的刑事辯護能力獲得提高，保證辯護質(zhì)量，真正實現(xiàn)辯護職能在刑事訴訟中的作用。據(jù)了解，司法部、全國律協(xié)今年將安排力量對所有刑事辯護律師輪訓(xùn)一遍。希望此類培訓(xùn)活動常抓不懈。

（五）加強普法宣傳，營造辯護文化，是實現(xiàn)律師辯護全覆蓋的社會基礎(chǔ)。為什么要建立刑事辯護制度？辯護權(quán)是誰的權(quán)利？這些關(guān)涉刑事辯護制度的基本問題在我們的社會還沒有真正形成共識。有的人把犯罪嫌疑人、被告人看作是“壞人”，對于允許“壞人”為自己辯護或聘請律師辯護甚至由國家花錢為他們指派律師辯護并沒有從內(nèi)心完全理解。有的人從現(xiàn)象出發(fā)把辯護權(quán)看作是犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利，卻忽視了從本質(zhì)上講辯護權(quán)是包括上至國家領(lǐng)導(dǎo)人下至黎民百姓在內(nèi)的每一個人的權(quán)利。凡此種種，與現(xiàn)代法治理念和現(xiàn)代辯護文化相去甚遠(yuǎn)。在這種社會環(huán)境下即使能夠做到律師辯護全覆蓋，也不能真正發(fā)揮律師辯護全覆蓋應(yīng)有的作用。只有當(dāng)每個人都清楚地意識到辯護權(quán)是自己的權(quán)利，只有當(dāng)每個人都充分地認(rèn)識到在刑事訴訟中犯罪嫌疑人、被告人如果沒有律師的辯護，司法公正是不可能實現(xiàn)的時候，律師辯護全覆蓋才會植根于人們的心中，維護于人們的行為之中。因此，我們要大力加強普法宣傳，營造律師辯護文化，使律師辯護全覆蓋的制度扎根于現(xiàn)代刑事法治理念和律師辯護文化的肥沃土壤之中。

三、循序漸進：實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護全覆蓋的路徑

客觀而論，在我國目前條件下，馬上要實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護全覆蓋是有相當(dāng)大的困難的，正如熊選國同志所言：“這需要一個過程，應(yīng)該逐步推動。”在筆者看來這一過程可以分為兩步走：第一步用3～5年時間，一方面全面落實現(xiàn)行規(guī)定，同時勇于探索解決重點急需，另一方面，想方設(shè)法，采取有效措施，做好律師辯護全覆蓋的各項準(zhǔn)備工作。第二步則是在條件成熟后，全面實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護全覆蓋。

就第一步而言，應(yīng)當(dāng)主要做好以下工作。

（一）堅決落實現(xiàn)行法律關(guān)于刑事法律援助的有關(guān)規(guī)定，確保應(yīng)援盡援。如前所述，2012年《刑事訴訟法》修改在刑事法律援助方面有很大的進步。最突出的是兩點：其一，把以往只在審判階段才提供的法律援助提前到從偵查、審查起訴階段就應(yīng)該提供，并且提供的對象從以往未成年人、又聾又啞的人和可能判處死刑的人，擴大到限制性精神病人和可能判處無期徒刑的人。該五種人在訴訟中沒有委托辯護人的，辦案機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為他們辯護。但是，前已指出，這一新規(guī)定在審前程序中包括偵查和審查起訴階段沒有真正落到實處，一些應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師的案件因辦案機關(guān)沒有通知致使犯罪嫌疑人并沒有得到法援律師的辯護。其二，對于雖然不符合法定法律援助的條件，但犯罪嫌疑人、被告人因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，增加了本人及其近親屬可以向法律援助機構(gòu)提出申請，法律援助機構(gòu)對符合條件的應(yīng)當(dāng)指派律師為其辯護的規(guī)定。但是，這一規(guī)定執(zhí)行得也不好，實踐中有那么多犯罪嫌疑人、被告人既無力聘請律師又不符合法定法律援助的條件，而向法律援助機構(gòu)提出申請卻很少。

此外，按照現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定，由中級人民法院審判的刑事案件應(yīng)當(dāng)主要是可能判處無期徒刑和死刑的案件，根據(jù)前述規(guī)定凡被告人沒有委托辯護人的，都應(yīng)當(dāng)提供法律援助。但實踐中有的被告人卻沒有律師為其辯護。中級法院審判的都是重罪案件，比起基層法院的被告人更需要律師為其辯護。

針對上述情況，各級司法行政機關(guān)及法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)找出原因，拿出對策，確?，F(xiàn)行法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)獲得法律援助的當(dāng)事人確實能夠獲得律師辯護。

（二）積極參與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點，探索建立符合我國實際的值班律師制度。根據(jù)黨的十八屆四中全會《決定》精神，2014年及2016年全國人大常委會先后通過了授權(quán)最高人民法院和最高人民檢察院在十八個城市開展刑事案件速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點的決定?2014年至2016年首先進行了為期兩年的速裁程序試點，期滿后又將速裁程序納入認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點之中繼續(xù)試點兩年。，兩院三部根據(jù)人大常委會的決定先后發(fā)布了兩個《試點辦法》，其中明確提出建立法律援助值班律師制度，并且從速裁程序試點中的當(dāng)事人提出申請才能獲得值班律師的法律服務(wù)發(fā)展為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點中不需本人申請，辦案機關(guān)應(yīng)當(dāng)安排法律援助值班律師為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的新規(guī)定。這是我國法律文件第一次正式提出建立法律援助值班律師制度，雖然它是針對速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點提出來的，但它的意義重大、深遠(yuǎn)。首先，它為拓展刑事法律援助的范圍提供了重要的法律依據(jù)。其次，它為推動刑事訴訟律師辯護全覆蓋提供了重要的機遇和空間。從理論上和實踐中來看，基層法院審理的包括速裁程序在內(nèi)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件占全部刑事案件的80%左右，將來在全國范圍內(nèi)如果能對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件全部提供法律援助值班律師，那么距離實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護全覆蓋的目標(biāo)就不遠(yuǎn)了。

當(dāng)然，值班律師制度在我國還是一項新事物，對它的定位、功能和作用，目前法律上、司法實踐中以及理論上還有不少問題值得研究。我國司法行政機關(guān)及法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極參與到認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的試點中勇于思考，敢于創(chuàng)新，積極探索符合我國實際的值班律師制度，使它成為實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護全覆蓋的主要途徑。

（三）勇于拓寬刑事法律援助范圍，當(dāng)下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決以審判為中心訴訟制度改革中“庭審實質(zhì)化”案件有些被告人沒有律師辯護的“空白地帶”。

眾所周知，當(dāng)前進行的刑事訴訟制度改革包括以審判為中心的訴訟制度改革和完善認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。按照認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的設(shè)計，凡認(rèn)罪認(rèn)罰的當(dāng)事人如果自己沒有委托辯護人的，辦案機關(guān)應(yīng)當(dāng)一律安排法律援助值班律師為其提供法律服務(wù)。而當(dāng)事人不認(rèn)罪以及依法不能適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的案件，就要歸入普通程序?qū)徖?。以審判為中心的訴訟制度改革從應(yīng)然層面上雖然適用于所有刑事案件，但在實然層面上主要適用于普通程序中一部分不認(rèn)罪或認(rèn)罪后又翻供以及其他一些重大、疑難、復(fù)雜的案件。這部分案件的被告人最需要律師為其辯護。但是其中除了一部分可自行聘請律師以及符合現(xiàn)行法律援助條件而獲得律師辯護的當(dāng)事人外，還有一部分當(dāng)事人既無力自行委托律師，又不符合法定法律援助條件，以致在訴訟中沒有律師為其辯護，就成為沒有律師辯護的“空白地帶”。

從理論上和邏輯上講，既然那些認(rèn)罪認(rèn)罰的當(dāng)事人，如果自己沒有委托辯護人，都可以得到法律援助值班律師的法律服務(wù)，那么，這些屬于“空白地帶”的當(dāng)事人是不是更應(yīng)該得到律師的辯護？這部分人應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前拓寬法律援助范圍、推動律師辯護全覆蓋優(yōu)先解決的對象。在此之后，隨著律師人力資源和國家財力的不斷發(fā)展，逐步實現(xiàn)對其他案件律師辯護的全覆蓋。

（四）深入調(diào)研，精密測算，多措并舉，為第二步全面實現(xiàn)刑事訴訟律師辯護全覆蓋做好各項準(zhǔn)備工作。一是要深入調(diào)研，摸清刑事訴訟律師辯護全覆蓋的總體需求和供給能力以及發(fā)展趨勢；二是在此基礎(chǔ)上進行精密測算，對未來若干年實現(xiàn)律師辯護全覆蓋所需的人力、財力作出科學(xué)預(yù)測；三是根據(jù)預(yù)測論證，有針對性地出臺一系列對策措施，能夠確保有足夠的人力、財力資源在第二步完全實現(xiàn)律師辯護全覆蓋。

（責(zé)任編輯：張文靜）

*本文受到中國政法大學(xué)校級科研項目（16ZFG82008）“刑事法律援助的立法完善與司法、行政保障研究”的資助。