四川省司法廳課題組

社區(qū)矯正立法專題研究

四川省司法廳課題組

社區(qū)矯正是目前在很多國家普遍施行的刑罰執(zhí)行制度。在我國，無論理論研究還是實踐領(lǐng)域，社區(qū)矯正仍然處于早期的發(fā)展和探索階段。這項制度不僅牽涉到我國刑罰執(zhí)行的改革與完善，也是中央司法改革的重要內(nèi)容。由于人民群眾所能直接感受到的正義，往往不來自定罪，而來自刑罰的執(zhí)行①高艷東：《量刑與定罪互動論——為了量刑公正可變換罪名》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2009年第5期。，因此，社區(qū)矯正是中國法治事業(yè)的前沿領(lǐng)域。它向人民群眾生動展示、示范著“行動中的法”（law in action）。確立和完善社區(qū)矯正法律制度既是對社會實踐的一種法律確認(rèn)，也是對社會實踐的一種促進(jìn)和推動。立法工作是實現(xiàn)社區(qū)矯正規(guī)范化、制度化和法制化的前提，因此，對現(xiàn)存的規(guī)范體系進(jìn)行梳理、對未來的立法方案提供建議顯得尤為重要。

一、社區(qū)矯正的背景、重要性

社區(qū)矯正相對于監(jiān)獄矯正而言，是一種不使罪犯與社會隔離并利用社區(qū)資源改造罪犯的方法，是所有在社區(qū)環(huán)境中管理教育罪犯方式的總稱②康樹華：《社區(qū)矯正的歷史、現(xiàn)狀與重大理論價值》，《法學(xué)雜志》，2003年第24卷第5期。。在西方國家，這一制度與“恢復(fù)性司法”（restorative justice） 理論的發(fā)展息息相關(guān)③Johnstone， Gerry， Daniel W． Van Ness． Handbook of Restorative Justice． Devon， UK: Willan Publishing， 2007: 55．。與傳統(tǒng)的強調(diào)懲罰性（punitive）的刑事司法制度不同，“恢復(fù)性司法”強調(diào)被害人與犯罪人的需求，通過被害人、犯罪人共同參與到以社區(qū)為基礎(chǔ)的非對抗性程序中，實現(xiàn)犯罪人的再社會化。

隨著人類文明的進(jìn)步，刑罰剝奪犯罪人自由的程度逐漸寬緩?？傮w上，刑罰制度經(jīng)歷了從肉刑到監(jiān)禁刑，從監(jiān)禁刑到非監(jiān)禁刑的發(fā)展過程。在此背景下，一方面，犯罪學(xué)與社會學(xué)的相關(guān)理論為社區(qū)矯正制度的發(fā)展奠定了基石，例如：刑法適用的謙抑性原則與刑罰執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性原則，強調(diào)在慎用刑罰的前提下獲得最大的社會效益，有效預(yù)防和控制犯罪；犯罪學(xué)的標(biāo)簽理論指出犯罪不僅是個人的行為，也是社會對該行為作出標(biāo)定或反應(yīng)的結(jié)果④李明琪、楊磐：《犯罪學(xué)標(biāo)簽理論的應(yīng)然走向》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2012年第28卷第3期。。從這個意義上講，降低犯罪率需要反思犯罪產(chǎn)生的社會與文化基礎(chǔ)，需要全社會的通力合作，因而刑罰應(yīng)向社會化、個別化、人道化的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展⑤王順安：《社區(qū)矯正的法律問題》，《政法論壇》，2004年第22卷第3期。。另一方面，自20世紀(jì)60年代起，西方“大社會”觀念和社會福利制度的廣泛實踐，使得社區(qū)這一基層的社會組織單位自下而上地影響和支撐著國家宏觀政策和法律的執(zhí)行⑥Community: The Blackwell Encyclopedia of Sociology : Blackwell Encyclopedia of Sociology Online． www．sociologyencyclopedia．com．。具有多元和完善的社會功能的現(xiàn)代社區(qū)的興起，為社區(qū)矯正的發(fā)展提供了現(xiàn)實的資源和基礎(chǔ)⑦馮衛(wèi)國：《構(gòu)建我國社區(qū)矯正制度的若干思考》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2003年第18卷第4期。。

縱觀世界，在許多國家，緩刑犯、假釋犯的人數(shù)已超過監(jiān)獄服刑人員總數(shù)⑧范燕寧：《社區(qū)矯正的基本理念和適用意義》，《中國青年研究》，2004 年第 11 期。（如圖1所示）。以美國為例，若以管理的犯罪人數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，美國的社區(qū)矯正占據(jù)了整個刑事矯正制度的主導(dǎo)地位（如圖2所示）。我國從2003年開始社區(qū)矯正試點，截至2016年，全國累計接收社區(qū)服刑人員319萬人，解除社區(qū)矯正249萬人。國家對社區(qū)矯正的人均投入成本約占監(jiān)禁刑的十分之一，而社區(qū)矯正期間重新犯罪率只有0.2%⑨孟建柱：《全面推進(jìn)社區(qū)矯正工作促進(jìn)社區(qū)服刑人員更好地融入社會》，2014，http://www．moj．gov．cn/sqjzbgs/content/2014-07/11/content_5663779．htm?node=30091。。這顯示，相較于監(jiān)禁型，社區(qū)矯正存在優(yōu)勢。實踐證明，一方面，它有利于對服刑人員的改造和再社會化；另一方面，它可有效降低國家管理和運作監(jiān)獄的壓力和成本⑩廖斌：《監(jiān)禁刑現(xiàn)代化研究》法律出版社2008年版，第39～41頁。。

圖1 2000年亞太地區(qū)的監(jiān)獄犯、緩刑犯、假釋犯總數(shù)及監(jiān)獄人數(shù)與社區(qū)矯正人數(shù)比例?該圖表直接引自：吳宗憲：《關(guān)于社區(qū)矯正若干問題思考》，《中國司法》，2004年第7期。

圖2 美國1980-2015年總懲戒人口、緩刑假釋人口以及監(jiān)獄人口總數(shù)基本概況?Estimated number of persons supervised by U．S． adult correctional systems， by correctional status， 1980-2014，http://www．bjs．gov/index．cfm?ty=kfdetail&iid=488．

二、國外的立法事項與國內(nèi)相應(yīng)的問題

（一）關(guān)于立法的地方性與法律效力

縱覽世界有關(guān)社區(qū)矯正的立法經(jīng)驗，我們會發(fā)現(xiàn)，有別于其他涉及犯罪與刑罰的法律，社區(qū)矯正制度的發(fā)展往往呈現(xiàn)出自下而上的發(fā)展模式。其立法實踐尤其強調(diào)地方的知識與經(jīng)驗、地方資源的整合動員及地方立法權(quán)的能動性和靈活性。國家層面的全局性立法往往只針對社區(qū)矯正適用的對象和范圍，而更為全面、細(xì)致、具體的技術(shù)規(guī)定，大都通過地方立法進(jìn)行。例如，美國聯(lián)邦層面并沒有社區(qū)矯正的專門立法。只在美國法典第18主題“犯罪和刑事訴訟程序”進(jìn)行了社區(qū)矯正的制度性規(guī)定，即緩刑的適用?美國聯(lián)邦法典第18主題227章3563節(jié)（18 u．S．C§3563）：“（可要求被緩刑人）在全部或部分緩刑考驗期內(nèi)，居住在社區(qū)矯正設(shè)施內(nèi)，或者參與相關(guān)的矯正項目。該社區(qū)矯正設(shè)施可以是聯(lián)邦監(jiān)獄局運行或與其簽訂合同的機構(gòu)?！奔氨O(jiān)禁刑罪犯釋放前的社區(qū)過渡措施?美國聯(lián)邦法典第18主題227章3624節(jié)（18 u．s．c§3624）：“監(jiān)獄局應(yīng)當(dāng)或根據(jù)實踐擴(kuò)大范圍，在在押罪犯服刑期即將屆滿之前（不超過12個月），將其附條件釋放，確保其有機會為進(jìn)入社會做好準(zhǔn)備。該條件包括居住在社區(qū)矯正設(shè)施?！?。自上世紀(jì)70年代以來，為了更好地使用社區(qū)本土資源、減少對國家監(jiān)獄機構(gòu)的依賴，美國多數(shù)州分別制定了與社區(qū)矯正相關(guān)的法律。至今，全美已有36個州針對社區(qū)矯正立法?Barton-Bellessa， Shannon M． Encyclopedia of community corrections． Sage， 2012．。然而，這些州立法的主要目標(biāo)是在州政府與下屬郡縣（county）政府之間確立社區(qū)矯正實施的法律授權(quán)、委托和運作機制；引導(dǎo)地方政府和社會力量在矯正罪犯中發(fā)揮更大作用；并對不同機構(gòu)之間的工作和服務(wù)進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào)。同樣，作為聯(lián)邦制國家的德國，除了《德國刑法典》中有關(guān)于緩刑幫扶（Bewhrungshilfe）的概括性規(guī)定（該制度可視為廣義的社區(qū)矯正制度）以外，緩刑、假釋和行為監(jiān)督的執(zhí)行規(guī)范皆由各聯(lián)邦州法律授權(quán)州司法部具體制定，聯(lián)邦司法部并不直接管轄。其相關(guān)負(fù)責(zé)人員均屬司法部工作人員，由地方法院任命、指導(dǎo)?沙建嵩、敬力嘉：《中德未成年人社區(qū)矯正制度之比較——以德國萊茵蘭普法爾茨州與四川省為視角》，《刑法論叢》，2016第1期。。又例如被視為世界社區(qū)矯正制度發(fā)源地之一的英國，自《英國1907年罪犯保護(hù)觀察法》的頒布為標(biāo)志，該制度經(jīng)過長達(dá)一個世紀(jì)的地方司法實踐的發(fā)展與探索，才于2000年頒布了《刑事法庭量刑法案》（Powers of Criminal Courts（ Sentencing） Act 2000）。這是一部全國性的法律，而從嚴(yán)格意義上，仍非統(tǒng)一的社區(qū)矯正法典?劉曉梅：《英國的社區(qū)矯正制度及其對我國刑罰制度改革的啟示》，《犯罪研究》，2006年第3期。。

在我國，自2003年起，社區(qū)矯正經(jīng)歷了初步發(fā)展，迄今已搭建起基本的制度框架。然而，國家層面的立法實踐尚處于摸索階段（其中關(guān)鍵的規(guī)范性文件如圖3所示）。以新出臺的《社區(qū)矯正實施辦法》為例，就其內(nèi)容而言，雖然它細(xì)化了執(zhí)行程序與步驟，但并未明確諸如執(zhí)行主體的權(quán)力和身份等根本問題；究其法律位階而言，《社區(qū)矯正實施辦法》屬于行政規(guī)章的范疇。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰的事項，必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律加以規(guī)定。因此，《社區(qū)矯正實施辦法》的法律效力層級還較低，并不符合上述規(guī)定，難以有效指導(dǎo)社區(qū)矯正實施。因此，提高立法層次來替代《社區(qū)矯正實施辦法》是必然趨勢。

圖3 我國社區(qū)矯正的初步立法實踐

（二）關(guān)于社區(qū)矯正主體的問題

有關(guān)社區(qū)矯正決定和執(zhí)行主體的問題，世界上多數(shù)國家都已通過立法明確規(guī)定。值得強調(diào)的是，多數(shù)國家都設(shè)有專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的執(zhí)行、監(jiān)督和管理。盡管稱謂不盡相同，但大多為隸屬于司法行政部門的專設(shè)機構(gòu)。雖然作出緩刑判決的程序和方式在各國不盡相同，在絕大多數(shù)國家中，法院仍是決定適用緩刑的機關(guān)。而假釋的決定存在三種模式：司法機關(guān)決定模式、行政機關(guān)決定模式、行政長官與法官聯(lián)合決定模式。其中，多數(shù)大陸法系國家基本上都由法院行使假釋決定權(quán)?在德國，假釋由法院決定。德國 1975年建立了矯正法院，負(fù)責(zé)假釋事務(wù)。在波蘭，根據(jù)《波蘭共和國刑事執(zhí)行法》第 78條的規(guī)定，假釋裁量由懲治法院作出，法院會議在教養(yǎng)所舉行。在意大利，假釋由監(jiān)督法院批準(zhǔn)。另外，俄羅斯、土耳其、奧地利、巴西、阿根廷等國家都在其法律中將法院設(shè)定為假釋決定機關(guān)。。而美國、瑞士、英國則是行政機關(guān)決定模式的典型。以美國為例，盡管各州假釋的決定不同，但多數(shù)州都使用“獨立模式”（即建立一個獨立于矯正機關(guān)的委員會作假釋的決定）或“混合模式”（指假釋委員會設(shè)在州矯正局中，但仍獨立行使權(quán)力）。這是因為雖然罪犯的假釋是矯正工作的一部分，但立法者認(rèn)為有必要賦予假釋決定機關(guān)以更明確、獨立的主體地位，保障假釋決定的客觀性?劉強：《美國刑事執(zhí)法的理論與實踐》，法律出版社2000年版，第215～217頁。。

與明確的決定主體不同，多數(shù)國家的社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)更為多元、復(fù)雜，表現(xiàn)為緩刑、假釋和其他替代刑措施的執(zhí)行機構(gòu)既存在區(qū)別又存在交叉。然而，在全局性立法中明確社區(qū)矯正執(zhí)行主體機構(gòu)和人員的法律地位、職責(zé)和權(quán)限，并組建專業(yè)化程度較高的團(tuán)隊開展工作，卻是這些國家的共同點?李紹華：《中外社區(qū)矯正執(zhí)行制度比較與分析》，中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文， 2006年。。各國社區(qū)矯正工作者一般由專業(yè)矯正人員和社會志愿者兩部分組成。《德國刑法典》中明確了緩刑助員在緩刑幫扶中的主體地位以及他們的基本職責(zé)。美國的社區(qū)矯正工作者主要指緩刑和假釋工作者，緩刑和假釋工作者絕大多數(shù)都是屬于政府或法院的工作人員，一般列入公務(wù)員系列。在有的州，例如康涅狄克州，緩刑官和假釋官進(jìn)一步分為：判決前報告緩刑工作者、分類緩刑工作者、強化監(jiān)督緩刑工作者、一般監(jiān)督緩刑工作者、性犯罪緩刑工作者、毒品犯緩刑工作者、技術(shù)違規(guī)犯罪緩刑工作者等。在美國，社區(qū)矯正工作者的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)一般都高于公安和監(jiān)獄警察的標(biāo)準(zhǔn)?美國矯正協(xié)會對于緩刑假釋工作者的準(zhǔn)入資格提出了如下的標(biāo)準(zhǔn)：“至少需要有學(xué)士學(xué)位或者具有完成了一個職業(yè)的發(fā)展項目，這個項目包括與緩刑假釋工作相關(guān)的經(jīng)歷、訓(xùn)練和學(xué)院的學(xué)分足以說明其學(xué)習(xí)的程度相當(dāng)于學(xué)士的學(xué)位?！笔聦嵣?，美國所有的緩刑和假釋機構(gòu)均要求申請人至少應(yīng)具有以下專業(yè)的學(xué)士學(xué)位：刑事執(zhí)法、社會學(xué)、心理學(xué)、社會工作。而公安和監(jiān)獄警察的準(zhǔn)入學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)在絕大部分州僅要求具有高中學(xué)歷。。由于社區(qū)矯正工作具有一定的風(fēng)險性和較強的專業(yè)性，他們的工資收入往往高于監(jiān)獄警察?根據(jù)2001年的統(tǒng)計，緩刑工作者工資幅度（年收入）是在2．89～5．15萬美元，假釋工作者的工資幅度（年收入）是在3．15～4．77萬美元，緩刑假釋工作者是在2．67～4．95萬美元，三者的平均年收入是2．84～4．96萬美元。而監(jiān)獄警察的平均年工資幅度是2．36～3．82美元。。為了保護(hù)社區(qū)安全及工作人員自身的安全，目前美國的一部分州授權(quán)社區(qū)矯正的政府工作者在工作時可以攜帶武器?劉強：《對美國社區(qū)矯正管理機構(gòu)和人員配備的借鑒與思考》，《湖北警察學(xué)院學(xué)報》，2008年第1期。。在法國、德國、意大利等大陸法系國家，社區(qū)矯正工作人員部分隸屬于國家矯正機關(guān)，在某些法定的情形下，具有執(zhí)法的權(quán)力和責(zé)任。

在我國，我國社區(qū)矯正執(zhí)法人員是指從事對緩刑、假釋、管制、監(jiān)外執(zhí)行的罪犯進(jìn)行監(jiān)管、教育和幫扶的工作人員。但是，與之相關(guān)的問題亟待國家立法層面的明確和保障?！缎谭ㄐ拚福ò耍分袆h去了公安機關(guān)在社區(qū)矯正中的監(jiān)督保障地位的規(guī)定，而《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定“司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理、組織實施社區(qū)矯正工作”；“縣級司法行政機關(guān)社區(qū)矯正機構(gòu)對社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助。司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作”。這意味著，我國社區(qū)矯正的統(tǒng)籌、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行主體是司法行政機關(guān)；而公安機關(guān)僅是相關(guān)的配合部門，起輔助作用。從理論上講，為限制社區(qū)服刑人員人身自由、活動區(qū)域、居住地點，社區(qū)矯正執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)被賦予警察身份及權(quán)限。而項目實地調(diào)研顯示，社區(qū)矯正仍存在“雙重主體”的困惑，即作為具體矯正工作的主體司法行政機關(guān)，在現(xiàn)行法律上卻沒有被賦予執(zhí)法權(quán)，而公安機關(guān)作為矯正工作的輔助部門，擁有實質(zhì)意義的執(zhí)法權(quán)?按我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，對于社區(qū)矯正對象實施監(jiān)督管理考核權(quán)的均為公安機關(guān)。。執(zhí)法主體與工作主體相分離，致使社區(qū)矯正工作程序混亂，銜接困難，執(zhí)法缺乏強有力的保障，因此產(chǎn)生了對社區(qū)服刑人員進(jìn)行重復(fù)性管理，也造成行政司法資源的浪費，降低管理與行刑效率。由于社區(qū)矯正沒有獲得國家專項資金的保障，不僅為基層財政帶來負(fù)擔(dān)，也制約了工作開展的多樣性和有效性。同時，社區(qū)矯正工作人員的法律地位和專業(yè)性也難以得到保障?李紹華：《中外社區(qū)矯正執(zhí)行制度比較與分析》，中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文， 2006年。。

（三）關(guān)于措施、適用范圍的規(guī)定

狹義的社區(qū)矯正僅指由社區(qū)執(zhí)行的監(jiān)禁刑執(zhí)行過程中的替代措施。而廣義的社區(qū)矯正包括由社區(qū)予以落實執(zhí)行刑罰與矯正內(nèi)容的非監(jiān)禁刑和監(jiān)禁刑的替代或替刑措施。國外社區(qū)矯正措施大致可以分為六類：（1）監(jiān)督方案，包括社區(qū)服務(wù)、罰金或撫慰金、震懾性監(jiān)禁；（2）居留方案，包括藥物成癮治療、心理輔導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)等；（3）釋放方案，包括工作釋放、離監(jiān)探親、中途之家、親屬同居等；（4）延緩執(zhí)行，包括附條件暫緩宣告其刑罰或宣告暫緩執(zhí)行其被判處的刑罰；（5）附條件釋放方案，主要是假釋、附條件釋放制度，如美國的善行折減制、刑期重新宣判制和緊急釋放制等；（6）社區(qū)監(jiān)督與控制方案，也稱中間制裁，包括強化的緩刑監(jiān)督、家庭監(jiān)禁、電子監(jiān)控?王順安：《社區(qū)矯正理論研究》，中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2007年。。據(jù)統(tǒng)計，在美國的緩刑假釋人員中，87.8%的人給予了一般的監(jiān)督，12.2%的人給予了中間的制裁，包括強化的監(jiān)督、電子監(jiān)控和其他的特別項目?劉強：《美國社區(qū)矯正的理論與實務(wù)》，中國人民公安大學(xué)出版社2003年版，第127頁。。這些矯正措施有的強調(diào)制裁性，有的強調(diào)服務(wù)和干預(yù)性，體現(xiàn)出社區(qū)矯正的二元屬性：即刑罰的制裁性與對矯正對象的人文關(guān)懷與社會回歸的考量。

相較而言，我國社區(qū)矯正項目單一、矯正機制落后?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》中均沒有切實可行、統(tǒng)一的關(guān)于矯正項目、措施的規(guī)定。針對社區(qū)服刑人員國家尚未建立統(tǒng)一的電子信息系統(tǒng)，而監(jiān)管的措施仍多為傳統(tǒng)的監(jiān)管、匯報等形式。

同時，我國社區(qū)矯正的適用條件較苛刻，適用種類較少，并排除了相當(dāng)一部分符合社區(qū)矯正適用原則的犯罪人。現(xiàn)階段，我國社區(qū)矯正適用于四大類人員：被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯。而理論上，社區(qū)矯正一般應(yīng)適用于罪行輕微、主觀惡性小、人身危險性不大、社會危害性不大、易于改造或是已經(jīng)過一段時期改造，其社會危害性大幅下降的罪犯。適用范圍的狹窄在一定程度上可能會限制社區(qū)矯正的發(fā)展規(guī)模。

三、推進(jìn)二元屬性的社區(qū)矯正立法進(jìn)程：刑罰性與社會性并重

根據(jù)大衛(wèi)·加蘭德（David Garland）關(guān)于刑罰研究的三分法：即刑法哲學(xué)、刑法犯罪學(xué)、刑法社會學(xué)?Garland， David， and Peter Young， eds． The Power to punish: contemporary penalty and social analysis． Heinemann Educational Books， 1983，p．1 ；Garland， David． "Sociological perspectives on punishment．" Crime and Justice （1991）: 115-165; Zedner， Lucia． Criminal justice． Oxford University Press， 2004;Banks， Cyndi． Criminal justice ethics: Theory and practice． Sage Publications， 2016．，我們認(rèn)為中國在社區(qū)矯正立法上應(yīng)當(dāng)貫徹這三種理論所映射的內(nèi)容，即建立起正當(dāng)、有效、具有“社會合理性”的社區(qū)矯正制度?江溯：《社會學(xué)視野下的刑罰：刑罰社會學(xué)研究》，《刑事法評論》，2008年第2期。。在強調(diào)立法的懲戒性、強制性的同時，也兼顧該法的社會屬性，重視其社會功能及矯正的社會效果。我們建議國家推進(jìn)刑罰性與社會性并重的二元屬性的社區(qū)矯正立法進(jìn)程。

（一）社區(qū)矯正立法應(yīng)遵循“剛?cè)嵯酀?jì)”的原則

社區(qū)矯正立法應(yīng)做到“剛?cè)嵯酀?jì)”。這意味著，一方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律的剛性規(guī)定，明確社區(qū)矯正的指導(dǎo)精神、決定和執(zhí)行機關(guān)、適用條件和范圍等根本內(nèi)容，做到原則明確、標(biāo)準(zhǔn)清晰。另一方面，應(yīng)兼顧法律“有規(guī)則的彈性”，避免對具體執(zhí)行的方式和內(nèi)容進(jìn)行刻板、僵化和統(tǒng)一的規(guī)定，從而為地區(qū)差異和社會發(fā)展的變化留出彈性空間。具體如下：

1.完善立法和相關(guān)舉措，明確主體地位、項目與措施及適用范圍。在國家立法層面，應(yīng)通過修改《刑法》《刑事訴訟法》《人民警察法》《監(jiān)獄法》等，明確社區(qū)矯正的執(zhí)行機關(guān)。筆者建議將執(zhí)法主體和工作主體合二為一，將執(zhí)行權(quán)交由司法行政系統(tǒng)內(nèi)專門的社區(qū)矯正管理機構(gòu)行使。結(jié)合我國國情，建議省級及以下應(yīng)建立以“隊建制”為主的執(zhí)行機構(gòu)。由司法行政機關(guān)牽頭組織實施、負(fù)責(zé)執(zhí)行，人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合；最大程度激活司法行政系統(tǒng)中監(jiān)獄、法律援助、安置幫教的相互支持與合作；同時，鼓勵號召民政、人保、衛(wèi)生等部門和其他民間社會力量的廣泛參與。司法部設(shè)立了專門的社區(qū)矯正管理局，但其法律地位仍不夠明確、職能范圍較窄，可以考慮通過修正案的形式將假釋案件的裁定權(quán)和批準(zhǔn)監(jiān)外執(zhí)行的權(quán)力交由該機構(gòu)行使。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)立法明確社區(qū)矯正執(zhí)法人員的權(quán)力、機構(gòu)的財政來源、工作隊伍的性質(zhì)、工作人員的身份。例如，明確社區(qū)矯正執(zhí)法人員有實施強制性措施、制裁等權(quán)力；規(guī)定國家保障社區(qū)矯正開展所需經(jīng)費，即矯正工作人員經(jīng)費、罪犯矯正經(jīng)費、社區(qū)矯正設(shè)施經(jīng)費及其他專項經(jīng)費，均列入國家預(yù)算。此外，也可以考慮接受地方政府投入與企業(yè)捐贈等方法設(shè)立社區(qū)矯正工作基金。同時，設(shè)立專項基金，用于對矯正對象進(jìn)行技術(shù)、就業(yè)培訓(xùn)，支付矯正對象過渡期食宿補貼等方面的費用。

實踐中，由于《社區(qū)矯正實施辦法》尚未對矯正工作的程序進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致矯正效果缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)見性。為保障社區(qū)矯正工作依法進(jìn)行，必須建立統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的工作程序。這是一國社區(qū)矯正制度發(fā)展與成熟的標(biāo)志。綜合別國經(jīng)驗，我們建議國家通過立法明確社區(qū)矯正工作程序的內(nèi)容應(yīng)包括：入矯前評估、接收建檔、矯治教育、監(jiān)督管理、解除矯正等幾個步驟。而更詳細(xì)的程序細(xì)則交由各地根據(jù)情況自行擬定。

同時，我國應(yīng)當(dāng)通過立法統(tǒng)一并適當(dāng)擴(kuò)大社區(qū)矯正的適用范圍。例如，可將一些行為人主觀惡性小、人身危險性輕的過失犯罪，例如未成年犯特別是犯罪較輕的未成年犯或偶犯、初犯；共同犯罪中的脅從犯；防衛(wèi)過當(dāng)或緊急避險過當(dāng)?shù)姆缸锶耍患彝バ头缸锏姆缸锶?；罪行較輕的經(jīng)濟(jì)型犯罪人等皆納入社區(qū)矯正的適用范圍。在擴(kuò)大社區(qū)矯正適用范圍的同時，為了及時掌握犯罪人的情況，降低社區(qū)矯正對社會可能帶來的危險性，可以考慮設(shè)立審前調(diào)查報告、社區(qū)矯正聽證等制度。

2.社區(qū)矯正立法應(yīng)注重與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)一致。如前文所述，由于國外社區(qū)矯正相當(dāng)重視地方性經(jīng)驗，國家層面的立法往往有所保留。這是因為社區(qū)矯正的發(fā)展存在深刻的社會根源，社區(qū)矯正的具體措施、內(nèi)容、效果評估等，常常需要根據(jù)當(dāng)下具體的社會環(huán)境進(jìn)行調(diào)整。例如，在美國，社區(qū)矯正制度興起于上世紀(jì)70年代，這與60年代美國刑事司法捉襟見肘的情勢有關(guān)。一方面，國家對監(jiān)獄的財政支持不斷減少，而基于人權(quán)觀念對傳統(tǒng)監(jiān)獄的批評聲音日漸增長。另一方面，社會學(xué)研究證明犯罪率與貧窮、失業(yè)率、人口密度和其他社會經(jīng)濟(jì)因素具有很強的關(guān)聯(lián)性。因此，能更有效、低成本解決上述問題的社區(qū)矯正制度的興起是大勢所需。但到了80年代，形勢出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。美國犯罪率持續(xù)上漲，其中禁毒戰(zhàn)役（war on drug）讓犯罪控制進(jìn)入了新時代。監(jiān)禁刑的適用范圍顯著回升；對犯罪的量刑更為嚴(yán)厲；同時全美新建多個大規(guī)模重型監(jiān)獄（supermax-securityprison）。在這個被學(xué)者稱之為“監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)復(fù)合體”（prison-industrial complex）的時代中，社區(qū)矯正的適用規(guī)模逐漸縮小?Barton-Bellessa， Shannon M． Encyclopedia of community corrections． Sage， 2012．?？梢?，短短二三十年間，社區(qū)矯正所扮演的角色及社區(qū)矯正制度具體的適用范圍和措施，都經(jīng)歷了很多變遷。如果法律對于該制度的適用完全采用剛性的規(guī)定，法律可能在某些階段成為社會發(fā)展的阻礙。

中國學(xué)界曾出現(xiàn)過社區(qū)矯正立法應(yīng)依照“先上后下”還是“先下后上”模式的爭論?翟中東：《中國社區(qū)矯正立法模式的選擇》，《河北法學(xué)》，2012年第30卷第4期。，即上位法與下位法，國家層面立法與地方立法的順序先后問題。筆者認(rèn)為，社區(qū)矯正制度在我國發(fā)展時間較短、相關(guān)理論和知識總結(jié)不完善、不成熟；實踐中的探索雖比較活躍，處于全面推進(jìn)階段，但缺乏適用于全國的統(tǒng)一經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。因此，在推進(jìn)全國性的立法工作時，應(yīng)充分尊重、總結(jié)地方性知識經(jīng)驗。同時也應(yīng)充分考慮到區(qū)域間因社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的差異。因此，我國國家層面的“社區(qū)矯正法”不可能、也不應(yīng)當(dāng)在較短的時間內(nèi)制定。社區(qū)矯正屬于司法改革中的重大問題，牽一發(fā)而動全身，不可一蹴而就，應(yīng)與國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法治的發(fā)展水平相適應(yīng)。而我國地域廣闊，東、中、西部發(fā)展不平衡，立法應(yīng)為社會的發(fā)展和變化留出彈性空間。比較理想的方案是由全國人大出臺有關(guān)社區(qū)矯正工作的指導(dǎo)性單行法規(guī)，在決定中將社區(qū)矯正的各種制度、程序加以規(guī)范，同時必須明確執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法人員身份權(quán)力以及經(jīng)費保障措施，同時授權(quán)地方立法，從而完善有中國特色的社區(qū)矯正法律體系。這種中央—地方的法律關(guān)系，有利于形成一個可控的社區(qū)矯正制度調(diào)整方案。

（二）立法應(yīng)強調(diào)更多元、專業(yè)的社區(qū)矯正措施

我國應(yīng)納入更廣泛的社區(qū)矯正措施，總結(jié)起來有三類：行為矯正項目、心理矯正項目及社會化矯正項目。不僅采取針對犯罪人不良行為、習(xí)慣的傳統(tǒng)矯正方法，還應(yīng)輔之以針對社區(qū)服刑人員認(rèn)知、人生觀、世界觀、價值觀等進(jìn)行矯正的手段;同時，應(yīng)積極為他們重返社會而提供有針對性的幫助，如職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、家庭關(guān)系輔導(dǎo)等。此外，也應(yīng)考慮對不同的罪犯提供針對性的懲罰和矯正措施。在這里，罪犯的人身危險性以及犯罪的類型可以作為一個立法和政策考慮的標(biāo)準(zhǔn)。例如，對于危險性較高的矯正對象（特別是未成年犯）可以采用電子監(jiān)控、家庭監(jiān)禁、日報告制度等措施。有學(xué)者倡議，對于某些經(jīng)濟(jì)罪犯， 可以創(chuàng)設(shè)新的資格刑，例如可以剝奪其從事某種職業(yè)的權(quán)利，將這些新的資格刑引入我國的社區(qū)矯正措施中?翁里：《中美“社區(qū)矯正”理論與實務(wù)比較研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2007年第37卷第6期。。同時，矯正隊伍應(yīng)更加專業(yè)化。主管部門應(yīng)對社區(qū)矯正工作的志愿者進(jìn)行專門的培訓(xùn)，保障其在幫教過程中的人身安全的同時，提供更多崗前須知的心理、生理、應(yīng)急等必要輔助信息。

專業(yè)性意味著矯正措施有針對性、個體化。因此，社區(qū)矯正的個案管理模式也成為必然趨勢。即從心理狀況、價值觀、需求狀態(tài)、家庭狀況、言語行為、個人愛好、社會關(guān)系等方面對服刑人員進(jìn)行全面的危險評估成為必要的前提。在劃分出不同的危險等級的基礎(chǔ)上，制定不同的具體管控計劃，包括矯正對象的矯正目標(biāo)、具體的矯正懲罰措施、效果反饋。社區(qū)矯正監(jiān)督工作標(biāo)準(zhǔn)化將是未來發(fā)展的趨勢。

（三）立法應(yīng)鼓勵更開放的社區(qū)合作與系統(tǒng)化管理

社區(qū)矯正立足于社區(qū)、依賴于社區(qū)、強調(diào)社會力量參與矯正工作。矯正機構(gòu)的指導(dǎo)和幫助固然非常重要，但歸根結(jié)底，社區(qū)矯正是全社會合作的結(jié)果。其中，來自社會力量的幫教影響著矯正效果。例如，在美國，社會志愿者目前是美國社區(qū)矯正隊伍的重要組成部分。他們在矯正實踐中有的與犯人建立一幫一的關(guān)系；有的在罪犯剛出獄時對其提供幫助和指導(dǎo)，或者通過與罪犯親友聯(lián)系來共同幫助罪犯改造。據(jù)統(tǒng)計，全美每年有約30萬到50萬的公民自愿參與社區(qū)矯正，分布在2000到3000個司法區(qū)?李素琴、 譚恩惠：《美國社區(qū)矯正制度對我國的借鑒》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》， 2012年第5期。。在長期的發(fā)展過程中，美國形成了結(jié)構(gòu)合理的社區(qū)矯正隊伍，對罪犯的矯正和回歸社會起著決定性的作用。

在我國，社區(qū)的概念始于上世紀(jì)90年代。直至2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，才標(biāo)志著中國開始在全國范圍內(nèi)推廣城市社區(qū)的建設(shè)發(fā)展。在中國，社區(qū)的功能和定位與西方那種自發(fā)形成的基層社會結(jié)構(gòu)不盡相同。然而，社區(qū)矯正在中國和西方國家都分享著共同的目標(biāo)，即通過社區(qū)實現(xiàn)多維聚焦，集合來自家庭、朋友、社區(qū)中現(xiàn)存的資源基礎(chǔ)（如教育、住房、福利援助、毒癮治療、急救、實時通訊、就業(yè)指導(dǎo)和咨詢）與政府機構(gòu)（如國家勞動、衛(wèi)生、教育、社會服務(wù)等部門）的力量，并促成多方的合作關(guān)系，以實現(xiàn)預(yù)防犯罪以及對犯罪人的矯正、治療和康復(fù)。當(dāng)不同的組織共同合作時，會形成一個開放的系統(tǒng)。這有利于充分了解罪犯及其家庭所面臨的社會環(huán)境，制定和分享共同的目標(biāo)、策略、流程，一同制定和改進(jìn)監(jiān)測方案及評估方式?？偠灾?，合作伙伴與矯正機構(gòu)一起為罪犯的具體需求提供必要的、多層次的支持和幫助。

當(dāng)多元的角色和機構(gòu)共同參與社區(qū)矯正時，實現(xiàn)案件管理的數(shù)字化與系統(tǒng)化成為必然，甚至成為決定矯正是否成功的關(guān)鍵。一套多方共享的數(shù)字化系統(tǒng)是不斷評估矯正效果和調(diào)整社區(qū)合作進(jìn)程的技術(shù)基礎(chǔ)。在利用大數(shù)據(jù)思維實現(xiàn)社會治理的時代，創(chuàng)建社區(qū)服務(wù)項目的數(shù)據(jù)庫應(yīng)強調(diào)多元的用途。其中，應(yīng)在信息共享的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對社區(qū)服刑人員靜態(tài)和動態(tài)的預(yù)測。其中，靜態(tài)預(yù)測基于過去的事實信息，例如，與犯罪歷史、家庭背景相關(guān)的變量，社會經(jīng)濟(jì)變量等。這也屬于傳統(tǒng)的評估及預(yù)測犯罪人風(fēng)險的方式。而動態(tài)預(yù)測包括對犯罪行為、態(tài)度、信念、教育、就業(yè)、藥物使用和人際網(wǎng)絡(luò)等變量的綜合考量。這樣的系統(tǒng)可以促進(jìn)案件的有效管理，并有效預(yù)測出社區(qū)服刑人員矯正是否成功與再犯的幾率。

四川省司法廳課題組成員：

向 軍（四川省司法廳社區(qū)矯正管理處處長）

張 欣（西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）

朱曉科（四川省司法廳社區(qū)矯正管理處主任科員）

周奕涵（西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院研究生）

譚 政（西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院研究生）

（責(zé)任編輯：張文靜）