張 媛

（014100 包頭市土右旗人民檢察院民事行政檢察部 內(nèi)蒙古 包頭）

關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的幾點思考

張 媛

（014100 包頭市土右旗人民檢察院民事行政檢察部 內(nèi)蒙古 包頭）

隨著社會的不斷進步與發(fā)展，生產(chǎn)方式的改變，社會矛盾和沖突開始凸顯，并且有些問題難以尋求司法的救濟，由此催生了公益訴訟這種新型的訴訟方式。本文從公益訴訟主體、國外和我國公益訴訟有益經(jīng)驗以及案件范圍三方面展開討論，淺析了檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的理論依據(jù)，明確了檢察機關(guān)提起公益訴訟是中國民事公益訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。

檢察機關(guān)；公益訴訟；民事

在經(jīng)濟學理論中，有一個著名的“公地悲劇”。①說的是將一片草場給一群放牧人使用，每個人劃分好具體位置，但中間部分給所有放牧人公共使用。一年之后，人們發(fā)現(xiàn)被劃分給個人的草場被有計劃且節(jié)制地使用，而作為公共用地的草場則因為過度的放牧變得寸草不生。這個實驗充分說明，公共利益是每個人都知道應當保護的，但公共利益恰恰又是最容易受到侵害的，每個人都自覺或不自覺地想伸出手來將其攫取為己所有。為了保護如此脆弱的公共利益，近十年來，形形色色的公益訴訟案件可謂層出不窮，有關(guān)公益訴訟的研究也呈現(xiàn)越來越多的態(tài)勢。然而我們必須認識到，當前在我國，國家和社會公共利益遭受不法侵害的現(xiàn)象仍屢見不鮮，公益訴訟目前仍然是一種游走在法律邊緣的另類訴訟。究其原因，缺乏適格主體起訴、訴訟成本巨大、法律規(guī)定欠缺是主要原因。

一、民事公益訴訟的概念及主體

公益訴訟，是指任何組織和個人根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理的活動。②公益訴訟這一概念最早出現(xiàn)在古羅馬法中，是相對個人利益訴訟提出的。公益訴訟的作用是維護社會公共利益不受侵害，在查士丁尼的《法學階梯》一書中也曾說過“所以稱作公益訟訴，是因為一般說來任何一個公民都可以提起”。

通常民事公益訴訟有三大行為主體，包括個人、集體以及國家機關(guān)。而這次民訴法修正案第五十五條規(guī)定“如果存在損害社會公共利益行為，包括破壞生態(tài)環(huán)境、損害消費者合法權(quán)益的違法市場行為等，國家法定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！庇纱丝梢?，民事訴訟法對于公益訴訟的起訴主體閃爍其詞，并未明確規(guī)定。公益訴訟的起訴主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，這就將公民個人被排除在公益訴訟主體之外，也有學者以“法無授權(quán)不可為”為由否認了公民個人的起訴資格。對于公民作為公益訴訟原告的問題，民事訴訟法并未予以明確，但這并不表示公民已被排除在外?！安辉试S公民參與公益訴訟”，這顯然與“公益訴訟立法目的”不相符。而且公民是一個龐大的基數(shù)，保障公民提起公益訴訟的權(quán)利，能有效實現(xiàn)公益保護的最大化。故將公民納入公益訴訟的原告范圍在我國未來公益訴訟立法方面應得到重視。

在新修改的民事訴訟法第五十五條中規(guī)定的“機關(guān)”范圍相對較寬，類型也很多。在我國，機關(guān)一般指黨的機關(guān)、立法機關(guān)、人民法院、人民檢察院、行政機關(guān)等。結(jié)合我國現(xiàn)實情況，法律規(guī)定能夠提起民事公益訴訟的主體主要包括檢察機關(guān)和行政機關(guān)。而檢察機關(guān)作為法律秩序和社會道德秩序的代表和維護者，在保護公益的口號下，也開始逐步承擔了在民事、經(jīng)濟等方面作為公益代表人向法院提起訴訟的職責。

二、我國檢察機關(guān)提起公益訴訟的有益實踐

2013年1月1日，在學術(shù)各界的期盼下，修改后的《民事訴訟法》終于“千呼萬喚始出來”，對公益訴訟作出了正式規(guī)定，標志著我國公益訴訟制度進入了一個里程碑式的發(fā)展階段。其實，二十世紀九十年代，我國公益訴訟其實已經(jīng)開始探索公益訴訟之路，檢察機關(guān)對于實踐中出現(xiàn)的一些侵害公共利益的案件積極予以了出擊。在1954年《中華人民共和國人民檢察機關(guān)組織法》中有條文表明，對涉及國家及公眾利益的民事案件參與或提起訴訟，是地方檢察機關(guān)的職責和權(quán)力。1949年的《中央人民政府最高人民檢察署實行組織條例》中有明確規(guī)定，對于涉及國家社會民眾利益的民事及行政案件，檢察機關(guān)都可作為國家利益的代表而參與。多年來的實踐，也為檢察機關(guān)參與公益訴訟積累了很多有益經(jīng)驗，切實保護了公共利益不受損害。1997年，河南省方城縣檢察院以原告身份起訴，請求法院確認一起國有資產(chǎn)買賣合同無效，成功挽回國家損失。這個案子成為了公益訴訟的先河，民訴法的教材中也有記載，專家們稱這個案件是“公益訴訟之鼻祖”。此后，全國各地多家檢察機關(guān)紛紛效仿。但目前看來，檢察機關(guān)提起民事公訴還需進一步規(guī)范。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍

1.國有資產(chǎn)流失案件

國有資產(chǎn)，是指國家所有的財產(chǎn)，國有資產(chǎn)一旦流失，就會損害到國家利益，進而導致全民利益受損。然而在實踐中，出于種種原因卻出現(xiàn)了“人人有權(quán)起，人人不能起”的局面。目前在現(xiàn)階段，檢察機關(guān)有權(quán)充分履行法律監(jiān)督職責，這也是憲法賦予檢察院的職責與權(quán)力，允許其代表國家利益和社會公共利益，對侵害國有資產(chǎn)和資源的行為提起公益訴訟，也是最可行、最有效、最經(jīng)濟的途徑。

2.公害案件

公害案件是指侵害人因其違法行為造成不特定的多數(shù)人的人身、財產(chǎn)損害的案件，對象具有不確定性。公害案件多指環(huán)境污染案件，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，環(huán)境污染事件已呈現(xiàn)越來越嚴峻的態(tài)勢，環(huán)境污染仍未得到有效的遏制，嚴重威脅人類生存和發(fā)展。因此，檢察機關(guān)有義務代表社會公眾對這類案件提起訴訟，依法遏制破壞生態(tài)環(huán)境的行為，從而實現(xiàn)公共利益的保護。

3.缺乏起訴主體的侵犯公共利益的案件

許多侵害國家利益和社會公益違法案件在現(xiàn)實生活中找不到受害的主體的，主體不明或缺失使這些案件無法通過訴訟程序獲得救濟。

四、結(jié)語

但我們不得不承認，檢察機關(guān)開展公益訴訟的司法實踐中仍然存在一些不可忽視的問題和不足，亟待從立法源頭上進行規(guī)范。例如實踐當中，檢察機關(guān)所提起的公益訴訟但所釆取的司法手段不統(tǒng)一、檢察機關(guān)在民事訴訟中的稱謂、地位、提起訴訟的條件和方式等問題缺乏統(tǒng)一規(guī)范的問題。隨著法治進程的完善，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)參與民事公益訴訟符合我國國情，對推動我國公益訴訟的不斷發(fā)展具有不可替代的作用。

注釋：

①毛勝弟.《檢察機關(guān)提起公益訴訟制度研究》，碩士學位論文.

②宋朝武.《論公益訴訟的十大基本問題》，中國政法大學學報，2010年第1期（總第15期）.

[1]劉學在.《民事公益訴訟原告資格解析》，國家檢察官學院學報第21卷第2期，2013年3月.

張媛，包頭市土右旗人民檢察院民事行政檢察部部長。