□ 嘉善縣國土資源局 陳旭東 任士偉

“騰籠換鳥”的縣域實踐
——嘉善縣盤活利用土地和整治提升“低小散”塊狀行業(yè)的調查

□ 嘉善縣國土資源局 陳旭東 任士偉

2008年，嘉善縣成為習近平同志的基層聯系點，他在嘉善調研時提出，要在轉變經濟增長方式方面取得新成效、在推進城鄉(xiāng)一體化方面創(chuàng)造新經驗、在主動接軌上海方面邁出新步伐。近年來，嘉善縣按照習近平同志的要求“壯士斷腕”推進“低小散”塊狀行業(yè)“騰籠換鳥”，有效促進了土地盤活利用效率的提高，實現了經濟增長方式的轉變、生態(tài)環(huán)境的改善和社會治安的穩(wěn)定。

截至目前，全縣共騰退“低小散”企業(yè)1015家，騰退低效用地面積3869畝，實現工業(yè)經濟產值同比增長16%，取得了“鳳凰涅槃”的成效。

一、“騰籠換鳥”勢在必行

改革開放初期，嘉善縣塊狀行業(yè)從“一村一品、一地一業(yè)”起步，有力地促進了地方經濟發(fā)展，在集聚產業(yè)、富民增收、壯大村集體經濟等方面創(chuàng)造了巨大價值。但隨著經濟社會發(fā)展，塊狀行業(yè)“零、散、亂”粗放利用土地的現狀與縣域科學發(fā)展示范點建設的高標準、高要求不相適應。

1.違法用地現象突出

2013年時“低小散”企業(yè)違建近430萬平方米，黑河、臭河、垃圾河390條，全縣高污染鍋（窯）爐最高峰時達到1181臺，以家庭工廠為主要形態(tài)的工業(yè)生產方式直接導致了違法占地、違章建筑現象突出、環(huán)境惡化嚴重。

2.土地利用產出低下

全縣“低小散”企業(yè)占地近10000畝，占全縣企業(yè)用地面積的17.85%，但稅收僅占財政總收入的4.3%，畝均稅收、畝均產出、全員勞動生產僅為全縣平均的0.5%、8.9%、34%，產出效益與占用土地面積不成正比。

3.企業(yè)布點與產業(yè)規(guī)劃不匹配

全縣1887家村級“低小散”企業(yè)、500多家“四無”企業(yè)分布在工業(yè)主平臺外的主要道路、河道兩側以及老集鎮(zhèn)、行政村，這些企業(yè)分屬32個行業(yè)，與嘉善縣節(jié)約集約利用土地的產業(yè)規(guī)劃理念不匹配。

二、制約推進“騰籠換鳥”的癥結

嘉善縣是全省最早啟動盤活利用土地和開展塊狀行業(yè)整治提升的地區(qū)之一，但這項工作實際推動難度較大。

1.從政府層面看，整治工作情況復雜

“低小散”塊狀行業(yè)量大面廣、成因復雜，這類企業(yè)早期生產場地以占用村集體土地為主，地上構筑物普遍存在違章現象，依法查處時間長、成本高、難度大，政府推進顧慮較多。且整治前期需投入一定的財政資金，會影響主要經濟指標以及年度目標責任制考核。

2.從村級層面看，減收預期顧慮重重

土地、廠房租金收入是維持行政村日常運行的重要保障。因“低小散”企業(yè)主要集中在村一級，整治工作短期內必然影響村集體收入，村委班子的積極性普遍不高。嘉善縣整治前106個村（社區(qū)）共出租土地近8000畝，村均收入172萬元，其中租金占58%。

3.從企業(yè)層面看，轉產轉業(yè)本領恐慌

“低小散”企業(yè)多為家庭工廠，企業(yè)利潤是家庭收入的主要來源。整治工作對企業(yè)主來說是“斷其財路”“端人飯碗”，且這些企業(yè)主普遍年齡偏大、文化程度不高、思想觀念陳舊，對再投資再創(chuàng)業(yè)信心不足，因而存在較強的抵觸情緒。

4.從社會層面看，矛盾隱憂仍然存在

40、50、60歲就業(yè)人員占有一定比例，企業(yè)騰退后因年齡大、技能缺乏，部分就業(yè)人員短期內再就業(yè)難度大。部分已騰退企業(yè)主長期賦閑在家，亦有可能成為潛在的社會不穩(wěn)定因素。

三、嘉善縣“騰籠換鳥”的主要路徑

嘉善縣始終把盤活利用土地和整治提升“低小散”塊狀行業(yè)作為轉型升級“組合拳”中的最重一拳，不給低效用地、落后產能留生存空間。

1.在土地利用上，由分散利用向小鎮(zhèn)集約利用轉型

按照特色小鎮(zhèn)理念提升傳統塊狀行業(yè)，進一步優(yōu)化用地規(guī)劃布局、集聚高端要素?！盁o中生有”型——歸谷智造小鎮(zhèn)、機器人小鎮(zhèn)。歸谷智造小鎮(zhèn)在整體騰退厙浜村級工業(yè)園的基礎上規(guī)劃建設，實施重點項目占地總面積984畝。目前已引進高科技企業(yè)130多家，累計引育國千、省千專家44人，完成了“以燒土生產土瓦土磚”到“以科技人才生產金磚銀磚”的“鳳凰涅槃”，實現了“淘汰一座磚瓦廠，催生一座海歸夢工場”的蝶變。干窯鎮(zhèn)以新涇港河道整治撕開口子，全面騰退沿河14家企業(yè)，騰退低效用地面積108畝，新規(guī)劃建設機器人小鎮(zhèn)，實現了“淘汰一片小木業(yè)，崛起一座機器人小鎮(zhèn)”的轉變。“龍頭帶動”型——互聯網通信小鎮(zhèn)。西塘鎮(zhèn)通過騰退30多家廢鋼、鈕扣企業(yè)，引進總投資59.8億元的行業(yè)龍頭企業(yè)富通光通信全產業(yè)鏈項目，并集成了光纖產業(yè)鏈上的日本住友、法國液化空氣等世界500強企業(yè)3家、其他隱形冠軍企業(yè)15家，實現了塊狀經濟從“橫向同質競爭”到“縱向協同配套”的轉變?！爱a業(yè)融合”型——巧克力甜蜜小鎮(zhèn)。大云鎮(zhèn)是嘉善縣第一個實現“低小散”企業(yè)全域清零的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，騰退低效用地面積233畝。圍繞歌斐頌巧克力工廠規(guī)劃打造了巧克力甜蜜小鎮(zhèn)，突出“旅游+工業(yè)”特色，實現了三次產業(yè)的完美融合。

2.在空間布局上，由村村點火向“兩創(chuàng)”中心（小微企業(yè)園）轉變

嘉善縣對產業(yè)集聚的空間布局以點群開發(fā)模式為主，注重園區(qū)的集聚化、專業(yè)化發(fā)展。根據土地利用規(guī)劃，合理編制全縣“兩創(chuàng)”中心建設規(guī)劃，明確兩年內全面騰退工業(yè)園區(qū)外的1887家“低小散”企業(yè)，騰出土地9369畝。打破鎮(zhèn)域、村域界限，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)參股、村集體入股、騰退企業(yè)抱團入股的方式，兩年內建成13個產業(yè)特色明顯的“兩創(chuàng)”中心，節(jié)約土地91.6%。

3.在企業(yè)改造上，由“工業(yè)2.0”向“工業(yè)4.0”躍升

實施以“機器換人”為主的智能改造，三年實施“零土地”技改項目815個，完成投資300億元，全員勞動生產率年均增長10%。比如夢天木門三年投資5億元進行智能化、自動化改造，應用智能工廠平臺、視覺識別、機器人、虛擬設計等先進技術，所有生產環(huán)節(jié)全部在智能、無人的環(huán)境中完成，產線效率提升4倍，操作工人減少75%，2016年產值超20億元，同比增長50%。實施以“騰籠換鳥”為主的原地提升，利用存量廠房、閑置廠房置換80多個項目。如索菲亞家居收購名隆家具后對原廠房進行了“工業(yè)4.0”智能化改造，實現了柔性化、定制化生產。實施以兼并重組為主的二次創(chuàng)業(yè)，目前已有32家企業(yè)進行了重組。

4.在產能轉移上，由縣內統籌向縣外合作突破

鼓勵企業(yè)“走出去”，大力推動勞動密集型、資源密集型企業(yè)參與“一帶一路”建設，實現在更高、更寬領域的生產、貿易和資本布局，目前已有23家企業(yè)在“一帶一路”沿線13個國家投資27個項目。共建境外產業(yè)園，嘉善縣明確在埃塞俄比亞納茲雷特省阿達瑪工業(yè)園內設立專業(yè)園，占地100公頃，重點發(fā)展木業(yè)家具、紡織印染、建材鋼鐵等行業(yè)。

四、嘉善縣“騰籠換鳥”的幾點經驗

嘉善縣盤活利用土地和“低小散”塊狀行業(yè)整治已由分區(qū)域、分行業(yè)整治進入到了全域推進、全行業(yè)整治、全面清零的階段，形成了一整套行之有效的工作方法，取得了一些可資借鑒的經驗。

1.政府有定力

習近平總書記要求，牢固樹立新發(fā)展理念，守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，扭正政績觀。“破舊立新”需要時間，能否保持定力尤為重要。從嘉善經驗看，要做到定好的方案一推到底、制定的政策一貫到底、確定的對象一拆到底，保持工作定力不變、政策定力不變、措施定力不變。

2.政策要合理

要始終堅持用法治思維、法律手段推進盤活利用土地和“低小散”塊狀行業(yè)整治工作，既要堅持合法合規(guī)、公平正義，通過“三改一拆”“低效用地再開發(fā)”“全域土地整治”、違法用地“亮劍行動”等措施進行“綠色倒逼”，既要一把尺子量到底、一個標準執(zhí)行到底，又要尊重“低小散”企業(yè)歷史，對騰退企業(yè)給予一定的獎補資金，鼓勵其再投資再創(chuàng)業(yè)。

3.各方得出路

盤活利用土地和“低小散”塊狀行業(yè)整治必須兼顧好村集體、企業(yè)和員工利益。村集體要有收益，通過收入兜底、土地指標收儲、發(fā)展第三產業(yè)等途徑確保既能“凈村”又能“富村”。企業(yè)要能接受，鼓勵騰退企業(yè)通過抱團轉產、產能轉移、入股“兩創(chuàng)”中心等途徑實現“二次創(chuàng)業(yè)”。員工要能轉業(yè)，及時對騰退企業(yè)員工開展分類式、菜單式培訓，提供再就業(yè)服務。

4.推進重合力

盤活利用土地和“低小散”塊狀行業(yè)整治痛下決心是前提、鎮(zhèn)村推進是根本、部門合力是基礎。從嘉善經驗看，通過“善政學堂”統一思想、縣鎮(zhèn)村作戰(zhàn)室掛圖作戰(zhàn)、“局長駐點”重點突破、“縣長破難”領銜推進、聯合執(zhí)法強化倒逼等創(chuàng)新舉措，形成了工作推進的強大合力。