● 雷世界

改革與管理實踐

機構編制規(guī)律的探索與實踐

● 雷世界

機構編制工作是黨和政府的重要事業(yè)，做好這項工作要講政治，要有科學的方法，積極探索機構編制工作的規(guī)律性。搞好機構編制工作要深化“三個理念”、用好“三種資源”、實行“三個用編”、推進“三個轉變”。

一、深化“三個理念”

一是執(zhí)政資源的理念。機構編制是為黨所有、為黨服務的資源，這體現(xiàn)了其鮮明的政治屬性，這一屬性決定了它是一種重要的執(zhí)政資源。從這個角度講，機構編制是執(zhí)政資源之一，這一資源配置的科學與合理程度決定了黨執(zhí)政效能的高低，影響執(zhí)政地位的鞏固。所以，重要的治理就是把機構編制工作的出發(fā)點和落腳點放在著眼于鞏固黨的執(zhí)政地位，從現(xiàn)代執(zhí)政模式去謀劃和推動機構編制工作。機構編制部門就是要講政治、講大局，為黨委政府管好用好這一重要執(zhí)政資源。

二是稀缺資源的理念。機構編制是不可再生資源，這體現(xiàn)了其具有自然屬性，決定了它是一種稀缺資源。機構編制是難得的又不能多得的，不能無限再生的稀缺資源。機構講“規(guī)模”，從內部決定著怎么組班子、建隊伍，編制講“力量”，從外部反映了有多少人員。所以，倍加珍惜機構編制資源，守住底線、堅決管住，既是黨委政府的要求，更是機構編制人的職業(yè)品格。機構編制部門就是要堅持把好鋼用在刀刃上，使有限的資源發(fā)揮推動工作的最優(yōu)配置效應。

三是源頭性資源的理念。機構編制是依據，設機構、配干部均依此而來，這體現(xiàn)了其具有“上游”屬性，這一屬性決定了它是一種源頭資源。機構編制在黨和政府整體架構中具有源頭性意義。所以，把機構編制工作放在黨和政府整體架構的頂層去設計、去謀劃，既是黨委政府領導機構編制工作的最佳謀略，更是機構編制人的方法論。機構編制部門就是要圍繞黨委政府重大決策部署來未雨綢繆、超前研究、超前服務，為黨委政府科學配置人力、物力、財力資源，以及排兵布陣、調兵遣將，當好機構編制工作的“先行者”。

深化“三個理念”，重在用好“三種資源”，正因為是重要執(zhí)政資源，所以從事這項工作是在為黨夯基層、打基礎，這是我們從業(yè)的基本認知；正因為是寶貴的稀缺資源，所以從事這項工作就要像愛護眼睛一樣愛護它，以一當十發(fā)揮作用，這是我們從業(yè)的基本要求；正因為是源頭性資源，所以從事這項工作就需要加強超前研究謀劃，做到黨委政府重大決策“兵馬”未動機構編制先行、“兵馬”已動機構編制保障，這是我們從業(yè)的基本追求。

一是保大局、重點用編。對于黨委政府作出的重大部署，必須主動跟進，全力保障。四川圍繞綠色發(fā)展、紀檢改革、金融發(fā)展、維護穩(wěn)定、園區(qū)發(fā)展等中心任務，推進環(huán)境保護體制改革和大熊貓國家公園體制試點，理順國有森林資源管理保護體制和重點旅游地區(qū)管理機構運行機制；采取創(chuàng)新辦法設置42家省紀委派駐機構，超額實現(xiàn)中央紀委提出的硬性要求；調整單設省金融工作局為省政府直屬機構；強化了維穩(wěn)任務重的相關省級部門機構編制力量；理順完善10余個園區(qū)（景區(qū)）管理運行體制，健全市（州）園區(qū)黨組織機構設置等。通過這些舉措，較好地保障了改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

二是保應急、動態(tài)用編。對于黨委政府部署的階段性、突擊性重大任務，實行動態(tài)用編，事來事重加編，事去事減減編，完成了任務收回編制。近年來特別是2016年以來，為保障省委、省政府階段性、突擊性重大工作任務的有效推進，為涉及全面創(chuàng)新改革、

二、實行“三個用編”

醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、天府新區(qū)建設、鐵路機場建設、重大引進項目協(xié)調推進等的有關部門增加了臨時行政編制88名，明確要求待相關工作任務結束后收回，目前已收回9名。為保障扶貧攻堅任務如期完成，推出過渡性政策，推動全省88個貧困縣扶貧機構全部單設，省市縣三級扶貧機構共計新增編制1101名，新增領導職數83名，扶貧工作力量增幅達49%。

三是保運轉、限量用編。對于部門（單位）確因編制緊張無法保障正常運轉的，按政策規(guī)定，從嚴從緊、有保有壓，適當增加編制，做到排憂解難、雪中送炭。2016年，主動回應相關部門（單位）的需求，在控制總量的前提下，共為因新增改革發(fā)展穩(wěn)定工作任務涉及的重點部門調劑行政編制70名，為編制緊缺的省級有關部門（單位）調劑行政和事業(yè)編制110名。

緊扣更好地服務黨委政府中心大局，全力保障事關全局的重點改革、重點地方、重點項目，讓黨委政府滿意，這是機構編制工作的重要目標；積極主動整合和用活資源，為部門解難，為基層服務，讓部門和基層滿意或理解，這是機構編制工作的重要取向。

三、推進“三個轉變”

一是推進機構由重管理向同時重激勵轉變。相對編制而言，機構更具有穩(wěn)定性，機構一旦設定，除機構改革等特殊原因外，不能隨意調整，這就決定了管活機構必須從源頭上、從設置時想辦法。2016年以來，四川在園區(qū)、景區(qū)等一些特殊領域探索試點機構設置分層分步激勵的七項機制。建立機構整合優(yōu)化機制，對小而散的各類園區(qū)管理機構進行清理、整合、撤并，建立統(tǒng)一的管理機構，防止過多過濫；建立機構升格與全面發(fā)展掛鉤機制，綜合考評園區(qū)的經濟指標、治理水平和政治生態(tài)等情況；建立機構升格限額管理機制，實行限額升格、優(yōu)中選優(yōu)；建立機構分層升格機制，在同意機構升格后，首先只升格其班子和成員，內設機構和下屬單位要達到相應的指標后第二年再升格；建立領導職數分步核定機制，首先只按規(guī)定數上限的80%核定，兩年后再根據園區(qū)發(fā)展需要逐步增核；建立考核退出機制，對機構升格后出現(xiàn)相關指標低于報批時水平的，限期一年整改，整改后仍達不到要求的，實行退出處理；建立一票否決機制，對發(fā)生重特大安全事故、重大污染事故等情況的，實行一票否決和降格處理。

二是推進編制由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉變。相對機構而言，編制變化性較大，隨著職能職責的變化，編制也應作相應變化，不應該“一定終身”。這個特點決定了編制管理應該是動態(tài)而不是靜態(tài)的。2016年以來，四川研究提出了省本級層面編制動態(tài)調整的管理辦法。第一，動態(tài)管。凡是機構改革中整合省級部門后有余留編制的，視情予以收回；凡是職能萎縮和下放職能較多的，相應減編；較長時間空編率超過10%的，原則上不予以增編；對出現(xiàn)機構編制違紀違規(guī)行為的，被中央編辦或巡視、審計、督查等通報的，原則上一年內不受理其機構編制事項。第二，設比例。為結構性增編需求設置不能逾越的硬標準，除國家有規(guī)定和省委、省政府有明確要求外，一個部門一次性增編原則上不超過3名；因加強重點工作確需增編的，內部調劑與增編數額比例不低于2﹕1，即每核增1名編制，內部調劑編制不少于2名。第三，建制度。試點實施3項“預留預審”制度，即領導職數相應編制等額預留、政策安置和人才引進編制專項預留、部門領導干部和中層領導干部職數預審制度。2016年，全省核減收回“吃空餉”單位編制3800余名，不僅管住編制大盤子，而且結構性用活編制，僅省級層面就結構性用活行政編制629人次，占省級機關現(xiàn)有行政編制總數的7.9%。

三是推進崗位由崗編一體向崗編分離轉變。為了發(fā)揮機構編制的最大效益，針對一方面許多偏遠地區(qū)、落后地區(qū)、民族地區(qū)還大量存在著人才引不進、留不住的現(xiàn)象，另一方面上級機關和單位不同程度存在著人才“富有”甚至閑置的現(xiàn)象，探索了“崗編分離、人才下派”的模式，研究制定在部分特殊行業(yè)實行崗位與編制分離的意見，在面向基層一線的教育、衛(wèi)生、農業(yè)和政法等特殊領域，將各類人才的編制放在上級部門，工作崗位在一線，讓基層渴望的專業(yè)技術人才能夠沉到基層工作，讓人才有干頭、有奔頭、有想頭地在基層施展才華、貢獻力量。

既要管住更要管活，這是機構編制部門的硬任務。在管住與管活中，管住是前提，管活才是目標，管住講政治，是硬本事，管活講水平，是真本事。

四、要有“三個超前”

一是超前調研。機構編制的源頭性決定了必須調查先行、研究先行，這應該伴隨機構編制工作的全過程，特別是要超前做好調查研究、搞好頂層設計。為了進一步科學地發(fā)揮源頭性作用，2016年底以來，四川省編辦組成8個調研組，在全省范圍內開展機構編制大調研，并采取“上訪、平訪、下訪”形式，分別向中央編辦和在職省領導、省直各部門、基層編辦和群眾發(fā)放調查問卷1萬余份。通過大調研，力求為管理好、設置好、創(chuàng)新好機構編制資源提供科學依據，讓主要靠“領導批、單位要、左右比”的傳統(tǒng)做法向科學化邁進。

二是超前謀劃。機構編制的源頭性決定了必須要超前思考、超前謀劃，在制定科學政策、規(guī)范文件上當好設計者、把好第一關，進而從源頭上發(fā)揮“上游”促“下游”的先行和指導作用。2016年以來，在大調研的基礎上，研究制定擬以省委、省政府名義出臺的進一步加強和改進機構編制工作的“1個管總文件+N個配套辦法”，重點解決深化機構編制重點領域改革、機構分層分步激勵、編制動態(tài)調整管理、政法系統(tǒng)挖潛創(chuàng)新、事業(yè)單位分類改革等重大問題，推動機構編制更好服務經濟社會發(fā)展大局。

三是超前試點。機構編制的源頭性決定了不僅要調研先行、謀劃先行，對其中的重點改革、重要突破、重大工作還要試點先行，堅持先試點再推廣。近年來，四川將相對集中行政許可權改革由4個全國性試點地擴大到成都、德陽、綿陽的所有縣（市、區(qū)）和其他有條件的市（州），將經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革經驗從2個全國性試點鎮(zhèn)拓展到全省“百鎮(zhèn)建設行動”的300個鎮(zhèn)，在8個市（州）推進綜合行政執(zhí)法體制改革試點，在成都、眉山開展承擔行政職能事業(yè)單位改革試點，將事業(yè)單位法人治理結構建設試點從全省41家單位擴大到108家等，這些試點都取得了試出經驗、試出路子、試出信心決心的效果。

機構編制是源頭性資源，決定了機構編制工作重在發(fā)揮頂層設計的功能。機構編制工作既要做執(zhí)行者、落實者，也要做設計者、謀劃者和探路先鋒，變跟進服務為超前服務，變被動應付為主動駕馭，圍繞黨委政府重大決策部署開展超前研究、超前謀劃、超前試點，讓機構編制工作在超前性中體現(xiàn)源頭作用。

（作者系四川省編辦主任）