文 / 吳柏海

營業(yè)執(zhí)照是開辦餐廳主體資格合法的證件，食品經(jīng)營許可證是開辦餐廳必須的許可證件。

案情回顧：

寧夏某縣一餐廳于2016年3月16日開始從事小籠包子加工制作銷售活動，經(jīng)營期間，沒有辦理《營業(yè)執(zhí)照》和《食品經(jīng)營許可證》，2017年4月13日被該縣市場監(jiān)管局執(zhí)法人員查獲?，F(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，3名工作人員沒有辦理健康合格證，加工間設(shè)施、環(huán)境不符合《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》和《食品安全法》相關(guān)要求，衛(wèi)生間坐便器上放置塑料大盆洗滌餐具。經(jīng)查，經(jīng)營期間平均每天營業(yè)額是120元。

執(zhí)法分歧：

第一種觀點認(rèn)為，雖然該餐廳無營業(yè)執(zhí)照，也無食品經(jīng)營許可證，但國家食品藥品監(jiān)督管理總局頒布的《食品經(jīng)營許可管理辦法》第九條規(guī)定：“申請食品經(jīng)營許可，應(yīng)當(dāng)先行取得營業(yè)執(zhí)照等合法主體資格。”沒有營業(yè)執(zhí)照，該餐廳主體資格就不合法，故當(dāng)事人的行為違反了《無照經(jīng)營查處取締辦法》第二條、第四條第一款第（二）項規(guī)定，構(gòu)成了無照經(jīng)營行為，應(yīng)依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條第一款規(guī)定作出行政處罰：依法予以取締；沒收違法所得；罰款10000元。

第二種觀點認(rèn)為，該餐廳從事的是食品經(jīng)營活動，無營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證的行為違反了《無照經(jīng)營查處取締辦法》和《食品安全法》相關(guān)規(guī)定，但《食品安全法》是法律，《無照經(jīng)營查處取締辦法》是行政法規(guī)，法律的效力高于行政法規(guī)。同時，食品經(jīng)營許可證是當(dāng)事人從事食品經(jīng)營活動最重要的資質(zhì)證件，即使當(dāng)事人取得了營業(yè)執(zhí)照，但沒有食品經(jīng)營許可證還是不能從事食品經(jīng)營活動，故當(dāng)事人的行為違反了《食品安全法》第三十五條第一款規(guī)定。未取得食品經(jīng)營許可證從事食品經(jīng)營活動，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十二條第一款規(guī)定作出行政處罰：沒收違法所得和違法經(jīng)營的食品及用于違法經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；罰款5萬元以上10萬元以下（按罰款數(shù)額下限加下限區(qū)間值的30%至70%予以處罰）。

第三種觀點認(rèn)為，當(dāng)事人無營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證從事食品經(jīng)營活動的行為，是兩種不同的違法行為，違反了《無照經(jīng)營查處取締辦法》和《食品安全法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該同時適用《無照經(jīng)營查處取締辦法》和《食品安全法》。故當(dāng)事人的行為違反了《食品安全法》第三十五條第一款和《無照經(jīng)營查處取締辦法》第二條、第四條第一款第（一）、（二）項的規(guī)定，構(gòu)成了未取得食品經(jīng)營許可證從事食品經(jīng)營活動和無照經(jīng)營的違法行為，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十二條第一款和《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條第一款作出行政處罰：依法予以取締；沒收違法所得和違法經(jīng)營的食品及用于違法經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；罰款5萬元以上10萬元以下（按罰款數(shù)額下限加下限區(qū)間值的70%至上限進(jìn)行處罰）。

案例評析：

筆者同意第三種意見，理由如下：

第一種觀點：案件查處、辦理的執(zhí)法人員沿用工商部門管理營業(yè)執(zhí)照的思路，遇到無營業(yè)執(zhí)照的情況首先考慮違反了《無照經(jīng)營查處取締辦法》，而按《無照經(jīng)營查處取締辦法》查處的意見不全面，對營業(yè)執(zhí)照的合法主體資格作用的理解稍顯片面。

第二種觀點：片面地認(rèn)為食品經(jīng)營許可證是從事食品經(jīng)營的最重要資質(zhì)證件，而忽視營業(yè)執(zhí)照的主體資格作用，認(rèn)為餐廳違反了《食品安全法》，按《食品安全法》處理的意見也是不全面、不正確的。

第三種觀點：該餐廳無營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證從事食品經(jīng)營活動，既違反了《食品安全法》，也違反了《無照經(jīng)營查處取締辦法》，應(yīng)當(dāng)適用《食品安全法》和《無照經(jīng)營查處取締辦法》。

《食品安全法》第三十五條：“國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可……”因此，當(dāng)事人從事餐飲服務(wù)活動，必須取得食品經(jīng)營許可證，才能從事餐飲服務(wù)活動。

《無照經(jīng)營查處取締辦法》第二條：“任何單位和個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經(jīng)營……”；第四條：“下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處；（一）應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為；（二）無須取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件即可取得營業(yè)執(zhí)照而未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為……”

《食品經(jīng)營許可管理辦法》第九條：“申請食品經(jīng)營許可，應(yīng)當(dāng)先行取得營業(yè)執(zhí)照等合法主體資格。”

《食品安全法》《無照經(jīng)營查處取締辦法》《食品經(jīng)營許可管理辦法》要求，食品經(jīng)營單位從事食品經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)取得營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證，方可從事食品經(jīng)營活動。因此，營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證都是食品經(jīng)營單位必須取得的資質(zhì)證照。故該當(dāng)事人無營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證從事餐飲服務(wù)活動的行為違反了《食品安全法》和《無照經(jīng)營查處取締辦法》，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十二條：“違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動的，由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款……”和《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條：“對于無照經(jīng)營行為，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得；尚不夠刑事處罰的，并處2萬元以下的罰款……”進(jìn)行處罰。

在工商、食藥監(jiān)管部門單獨設(shè)置的地方，工商部門應(yīng)依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》對該餐廳無營業(yè)執(zhí)照的違法行為進(jìn)行處罰；食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)依據(jù)《食品安全法》對該餐廳未取得食品經(jīng)營許可證從事餐飲服務(wù)活動的行為進(jìn)行處罰。而在實行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)局三局合一的地方，市場監(jiān)管部門行使的是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)局三個部門的職權(quán)，故應(yīng)該將兩種違法行為合并處理。

營業(yè)執(zhí)照是開辦餐廳主體資格合法的證件，食品經(jīng)營許可證是開辦餐廳必須的許可證件。沒有營業(yè)執(zhí)照，無法申請食品經(jīng)營許可證；僅有營業(yè)執(zhí)照，沒有食品經(jīng)營許可證，仍然無法從事食品經(jīng)營活動，故營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證兩個證件具有牽連性。

未取得營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證從事食品經(jīng)營活動是兩個不同的違法行為，但也具有牽連性，應(yīng)該合并處理，適用吸收原則，選擇較重的違法行為從重處罰。同時，該當(dāng)事人還有違反《食品安全法》和《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》的行為，也應(yīng)該一并考慮，合并從重處罰。因此，對該當(dāng)事人的行政處罰應(yīng)該是依法取締，沒收違法所得和違法經(jīng)營的食品及用于違法經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品，罰款5萬元以上10萬元以下（按罰款數(shù)額下限加下限區(qū)間值的70%至上限進(jìn)行處罰）。