中共濟(jì)南市委黨校課題組

對(duì)濟(jì)南市棚改舊改工作的調(diào)查與思考

中共濟(jì)南市委黨校課題組

近年來，濟(jì)南市在棚改舊改工作中始終按照三項(xiàng)原則：“不與民爭利、陽光征收、用群眾工作方法”；堅(jiān)持一個(gè)中心：“和諧有序”；遵循“法治思維、法治方式”的工作思路，順利實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，為片區(qū)開發(fā)建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。但是，目前濟(jì)南市的棚改舊改工作仍存在政策滯后，任務(wù)繁雜艱巨，人為阻礙因素復(fù)雜多樣，失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問題凸顯等問題，需要采取相應(yīng)的對(duì)策措施：因時(shí)因勢(shì)修訂政策，堅(jiān)決實(shí)施依法拆遷，嘗試人性化獎(jiǎng)勵(lì)政策，把失地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)的保護(hù)等，確保濟(jì)南市在大建設(shè)、大發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定與發(fā)展的雙贏局面。

濟(jì)南市；棚改舊改；調(diào)查；對(duì)策

棚改舊改工作是重大的民生工程和發(fā)展工程。近年來，濟(jì)南市秉持以人民為中心的思想，在棚改舊改工作中，始終按照市委提出的“不與民爭利、陽光征收、用群眾工作方法”三項(xiàng)原則；堅(jiān)持“和諧有序”一個(gè)中心；遵循“法治思維、法治方式”的工作思路；緊緊抓住“群眾路線”這個(gè)法寶，創(chuàng)新舉措，攻堅(jiān)克難，實(shí)現(xiàn)了城市建設(shè)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定的雙贏。

一、濟(jì)南市棚改舊改的做法

征收拆遷是關(guān)乎群眾利益的大事。近年來，濟(jì)南把征收拆遷當(dāng)作重大民生工程，不以群眾利益為代價(jià)換取城市發(fā)展，推動(dòng)棚改舊改工作實(shí)現(xiàn)大轉(zhuǎn)變，由過去的大拆大建為主轉(zhuǎn)到以優(yōu)化城市布局、增強(qiáng)城市功能、改善人居環(huán)境、傳承歷史文脈為主。2016年簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議43459戶、拆遷面積912．36萬平方米，創(chuàng)歷史之最，為招商引資提供了良好載體，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供了落地空間，推動(dòng)棚戶區(qū)、城中村居民的居住條件和生活質(zhì)量明顯提高，城市整體形象和品位大幅度提升。2016年濟(jì)南市省級(jí)棚改項(xiàng)目54個(gè)、安置房開工45204套，實(shí)際完成開工49448套，占全年計(jì)劃的109．4%，提前一個(gè)月超額完成省棚改年度任務(wù)；基本建成任務(wù)16447套，實(shí)際完成40920套，完成率248．8%，貨幣化率達(dá)到53．5%。同時(shí)，相關(guān)的信訪問題卻大幅減少，2016年，濟(jì)南市到省走訪總量排名退出“前三”，進(jìn)京走訪量退至全省第10位，總量僅相當(dāng)于省內(nèi)進(jìn)京訪較多的一個(gè)縣（區(qū)），成為摘掉進(jìn)京訪“總量老大”帽子的省會(huì)城市。主要做法如下：

（一）以不與民爭利為原則，制定惠民政策，實(shí)現(xiàn)群眾利益最大化

惠民政策是保證征收拆遷順利實(shí)施的重要保障。濟(jì)南市制定了全方位惠民政策，以讓利于民的“源頭有法”推動(dòng)信訪問題“源頭減少”。

一是實(shí)行優(yōu)惠補(bǔ)償政策。按照“同地段新建普通商品房”價(jià)格對(duì)國有土地上的房屋進(jìn)行補(bǔ)償。為保證房屋補(bǔ)償價(jià)格公平、公正、公道，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估，而選擇哪家評(píng)估機(jī)構(gòu)完全讓群眾自主決定。按照小高層43平方米、高層47平方米、保障房30平方米的人均安置標(biāo)準(zhǔn)對(duì)集體土地上的房屋進(jìn)行安置。臨時(shí)安置費(fèi)、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、設(shè)施遷移費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)等隨物價(jià)和市場(chǎng)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二是鼓勵(lì)群眾選擇貨幣化安置政策。濟(jì)南對(duì)選擇貨幣化安置的群眾，允許以被征收房屋價(jià)值15%—20%的幅度作為貨幣化安置獎(jiǎng)勵(lì)資金。同時(shí)，為了方便群眾拿到安置金后買到適宜的樓房，積極搭建購房服務(wù)平臺(tái)以節(jié)約群眾購房成本和時(shí)間成本。

三是實(shí)行政府兜底政策。濟(jì)南市堅(jiān)持“三個(gè)平衡”原則，即局部不能平衡就尋求整體平衡，短期不能平衡就尋求長期平衡，靜態(tài)不能平衡就尋求動(dòng)態(tài)平衡，市場(chǎng)沒法干就由政府出資實(shí)施。比如，濟(jì)南市市中區(qū)文莊舊改項(xiàng)目，安置標(biāo)準(zhǔn)為人均47平方米，實(shí)際操作中，對(duì)家庭人均建筑面積不足100平方米的，按人均100平方米計(jì)算補(bǔ)償金額，雖然拆遷補(bǔ)償總費(fèi)用增加了5000多萬，但贏得了群眾信任，加快了拆遷進(jìn)度。

四是實(shí)行弱勢(shì)群體特殊扶助政策。濟(jì)南設(shè)立了政策“工具包”，將安置補(bǔ)償、居住周轉(zhuǎn)、就業(yè)、入學(xué)、低保、廉租房、殘疾人救助、醫(yī)療救助、慈善救助等一攬子政策集中起來，積極服務(wù)弱勢(shì)群體，做到因戶因人精準(zhǔn)施策，全力為他們爭取和落實(shí)政策，從而解決了拆遷安置中的許多棘手難題。

（二）以陽光征收為原則，實(shí)現(xiàn)信息公開，讓群眾徹底放心

濟(jì)南市通過政策陽光、操作陽光，實(shí)現(xiàn)了結(jié)果陽光，讓老百姓明明白白，讓群眾放心。

一是政策陽光。采取措施保證群眾對(duì)征收拆遷政策的知情權(quán)，從而避免暗箱操作。比如，由基層政府組織力量，將補(bǔ)償方案、安置房選配辦法等相關(guān)政策文件，逐一送到每一名拆遷戶手中，并全部上墻公示。同時(shí)，充分發(fā)揮新媒體作用，利用微信公眾號(hào)、社區(qū)QQ群等，及時(shí)公告各類拆遷信息，為群眾答疑解惑。

二是操作陽光。堅(jiān)持全過程公開透明，不搞暗箱操作。評(píng)估機(jī)構(gòu)選定結(jié)果、被征收房屋摸底調(diào)查結(jié)果、評(píng)估結(jié)果、征收補(bǔ)償方案，以及征求意見情況、征收決定、安置房源及選房方案、享受最低面積保障人員名單、未登記建筑認(rèn)定處理結(jié)果、每戶補(bǔ)償情況等所有操作過程都在征收現(xiàn)場(chǎng)張貼公示。這一方面保證了群眾的知情權(quán)，讓大家都知道自己享有哪些權(quán)益，另一方面，促使群眾之間相互監(jiān)督，做到“一把尺子量到底，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)到底，一個(gè)算盤算到底”。市中區(qū)文莊舊改項(xiàng)目拆遷中，堅(jiān)持對(duì)2010年房屋凍結(jié)后加建的違章建筑一律不予補(bǔ)償，村“兩委”干部、黨員帶頭拆違拆遷，剎住了拆遷改造中的歪風(fēng)邪氣，減少了征地拆遷引發(fā)的信訪突出問題，同時(shí)也產(chǎn)生了震懾效應(yīng)，有效遏制了違建現(xiàn)象。

（三）以“群眾工作方法”為原則，把矛盾化解在萌芽、問題解決在基層

一是充分考慮群眾意愿，全方位地為群眾服務(wù)。在征收拆遷過程中，針對(duì)有些群眾特別是老人故土難離的情緒，工作人員不厭其煩地上門做工作，通過算環(huán)境賬、生活質(zhì)量賬、發(fā)展賬，讓他們逐漸認(rèn)識(shí)到拆舊家、搬新家的好處。對(duì)有些群眾居住周轉(zhuǎn)、子女上學(xué)等實(shí)際問題，工作人員積極為他們尋找較為合適的過渡房，安排他們的子女選擇喜歡的學(xué)校就近上學(xué)，最大程度減少給群眾生活和工作帶來的不便。本著群眾訴求什么就解決什么的原則，對(duì)問題逐一認(rèn)真研究解決，滿足群眾多樣化的合法合理訴求。

二是發(fā)動(dòng)群眾力量，一戶帶動(dòng)一片。在征收拆遷過程中，充分發(fā)揮有影響力的已經(jīng)同意拆遷的群眾的作用，讓他們?nèi)プ銎渌?、鄰居、親戚和朋友的工作，起到了一戶連成一線、帶動(dòng)一片的效果。同時(shí)，通過獎(jiǎng)勵(lì)政策，有效發(fā)動(dòng)群眾相互做工作盡快搬遷。比如，對(duì)整單元、整樓按時(shí)完成簽約搬遷的分別給予每戶一定數(shù)額獎(jiǎng)勵(lì)，住宅房屋每戶最高獎(jiǎng)勵(lì)3萬元，有效發(fā)揮了群眾之間的相互推動(dòng)作用。

（四）運(yùn)用法治思維、法治方式，實(shí)現(xiàn)依法拆遷，引導(dǎo)依法維權(quán)

一是設(shè)立維穩(wěn)指揮部。實(shí)現(xiàn)信訪穩(wěn)定工作與征收拆遷工作同安排、同部署、同檢查。在征收拆遷過程中，各項(xiàng)目指揮部擔(dān)負(fù)著征收拆遷和信訪維穩(wěn)雙重職責(zé)，在完成征收拆遷任務(wù)的同時(shí)，也要保證社會(huì)穩(wěn)定，從而避免了為完成拆遷任務(wù)不顧方式方法的做法，解決了“兩張皮”的問題。在重大項(xiàng)目啟動(dòng)前，由維穩(wěn)、信訪、城建、規(guī)劃、房管、城管、公安等部門聯(lián)合開展“穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，做足“源頭”工作，堅(jiān)決消除大的群訪隱患。

二是組成執(zhí)法保障組。成立由公安、檢察院、法院、司法、綜治、信訪等單位聯(lián)合組成的執(zhí)法保障組，做好征收拆遷現(xiàn)場(chǎng)的法治宣傳，引導(dǎo)群眾樹立法治意識(shí)、運(yùn)用法律途徑解決問題，對(duì)企圖運(yùn)用非法手段謀取私利的群眾進(jìn)行教育警示。

三是設(shè)立律師工作站。各級(jí)信訪部門排公職律師全天候輪流值班，同時(shí)篩選49家律師事務(wù)所輪流到現(xiàn)場(chǎng)為群眾提供法律咨詢，受理訴求代辦事宜。市、縣兩級(jí)信訪部門都與知名律師事務(wù)所簽約，選派專業(yè)律師全程參與征收拆遷過程。

四是建立監(jiān)督機(jī)制。由紀(jì)委、監(jiān)察局和審計(jì)局對(duì)征收拆遷工作進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，邀請(qǐng)新聞媒體、公證機(jī)構(gòu)、人大代表、政協(xié)委員以及被征收人全程參與監(jiān)督補(bǔ)償方案征求意見、評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)立舉報(bào)電話，24小時(shí)受理群眾投訴，使征收拆遷工作置于全方位、多角度的社會(huì)監(jiān)督之下。

二、濟(jì)南市棚改舊改工作中存在的主要問題

近些年來，作為承擔(dān)濟(jì)南市棚改舊改重頭工作的街道辦事處以及其他相關(guān)單位的廣大干部職工敢做敢為敢擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)持換位思考，在實(shí)際工作中盡力爭取大多數(shù)群眾的理解和支持，順利實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，為片區(qū)開發(fā)建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，目前濟(jì)南市的棚改舊改工作仍存在一定問題。

（一）政策滯后，情況各異，增加了拆遷工作的難度

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市總體功能與布局的變化，濟(jì)南市區(qū)范圍不斷向周邊擴(kuò)張，由此導(dǎo)致一些處于城鄉(xiāng)接合的地區(qū)在拆遷過程中，面臨著用遠(yuǎn)郊的政策拆近郊這個(gè)棘手難題。如濟(jì)南市歷城區(qū)華山片區(qū)，2010年華山撤鎮(zhèn)建辦，成為城郊街道辦事處，而棚改舊改政策卻跟不上形勢(shì)的發(fā)展變化，從而給實(shí)際操作帶來極大困難。

土地性質(zhì)不同易引發(fā)拆遷矛盾。城區(qū)拆遷一般以國有土地為主，如濟(jì)南市中央商務(wù)區(qū)；農(nóng)村拆遷一般以集體土地為主，如濟(jì)南市市中區(qū)文莊片區(qū)。城郊接合部地區(qū)在拆遷中就經(jīng)常會(huì)遇到兩種土地性質(zhì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過大的情況，一方面人口構(gòu)成復(fù)雜，既有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，又有國有企業(yè)職工、下崗失業(yè)人員、姑娘戶、投靠戶等多種情況；另一方面，地上建筑復(fù)雜，國有居住房屋、國有非住宅、村民住宅、物流倉庫、工業(yè)廠房、村居自建房等建筑相互摻雜。土地性質(zhì)不同導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，造成拆遷戶之間的攀比，易引發(fā)極端過激行為及上訪問題。

拆遷時(shí)間跨度大導(dǎo)致難以解決的歷史遺留問題。在這期間房價(jià)、土地價(jià)格變動(dòng)較大，而適用政策的調(diào)整不夠及時(shí)。近些年來隨著二孩政策放開，新增人口過多造成拆遷初期規(guī)劃的安置房數(shù)量嚴(yán)重不足；拆遷過程中適逢村委會(huì)換屆，新老班子交替延誤了拆遷最好時(shí)機(jī)，加之期間政策的不斷變化，都給整個(gè)棚改舊改工作增添了新的難題。

（二）復(fù)雜多樣的人為因素阻礙了拆遷工作的順利進(jìn)行

農(nóng)村征地拆遷工作中，村兩委干部常常被視為拆遷中的第一道關(guān)卡。村干部的支持是拆遷后續(xù)工作順利開展的基本保障。但是有少部分村干部為一己私欲，提出不合理訴求，并且蠱惑村民阻礙拆遷工作。在征地拆遷這種涉及村民切身利益的大事上不征求村民意見，甚至走上違法犯罪的道路。這些舉動(dòng)不但會(huì)激化矛盾，損害村民利益，導(dǎo)致村民對(duì)政府的不信任，更將延誤整個(gè)拆遷工作的順利進(jìn)行。

少數(shù)投機(jī)分子為了使自己的拆遷補(bǔ)償最大化，搶搭搶建違章建筑。一些被拆遷戶聽信不良律師的煽動(dòng)和蠱惑，企圖通過不斷上訪上訴來達(dá)到自己經(jīng)濟(jì)目的。一些人抱著“靠拆遷發(fā)財(cái)”的思想，采取抱團(tuán)的方式，向政府提出不切實(shí)際的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至以消極行為對(duì)抗拆遷。這些情況，都增添了拆遷工作的難度。

（三）任務(wù)繁雜艱巨，加重基層工作的壓力

棚改舊改工作大多由基層街道辦事處承擔(dān)。基層社會(huì)治理本就紛繁復(fù)雜、千頭萬緒，如何在保證轄區(qū)各項(xiàng)工作不受影響的情況下，抽調(diào)大量人力物力支持棚改舊改，這是極大的挑戰(zhàn)。如華山片區(qū)是迄今為止山東省最大的棚改舊改拆遷項(xiàng)目，其拆遷體量相當(dāng)于一個(gè)小縣城。首先，拆遷范圍和拆遷面積涉及歷城區(qū)23個(gè)行政村，其中19個(gè)行政村需要整體搬遷，共征收集體土地16000畝，收儲(chǔ)國有土地1800畝，需拆除各類建筑424．3萬平方米；其次，拆遷涉及人口多，整個(gè)片區(qū)共需拆遷11670戶，需要外遷10萬余人、回遷安置2．4萬人，搬遷各類企業(yè)1700多家。如此巨大的工作量導(dǎo)致近幾年來華山街道全體工作人員幾乎放棄了所有的正常休息日和節(jié)假日，承受著極重工作壓力。類似情況在棚改舊改過程中成為常態(tài)。

（四）失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問題凸顯

對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償方式大都是一次性給予貨幣補(bǔ)償，這顯然無法永久性地解決失地農(nóng)民生計(jì)的可持續(xù)問題。很多失地農(nóng)民只有小學(xué)或初中文化程度，受教育水平較低，文化素質(zhì)不夠高，勞動(dòng)技能較差，特別是缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在激烈的就業(yè)市場(chǎng)上競(jìng)爭力不足，今后生計(jì)堪憂。

三、進(jìn)一步提升濟(jì)南市棚改舊改工作的路徑選擇

鑒于目前濟(jì)南市棚改舊改工作中存在的問題，本課題組提出如下四個(gè)方面的對(duì)策建議：

（一）因時(shí)因勢(shì)修訂政策，時(shí)機(jī)完備再凍結(jié)拆遷

只要政策足夠惠民，就會(huì)獲得廣大老百姓的理解和支持。這就要求我們必須因時(shí)因勢(shì)及時(shí)修改完善政策，使其能夠符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的實(shí)際情況。建議相關(guān)部門及時(shí)調(diào)研、研究，適時(shí)修訂完善政策。比如等規(guī)劃完畢、資金到位后再凍結(jié)拆遷。建議實(shí)施拆遷前要周密規(guī)劃，待規(guī)劃敲定、資金到位后再實(shí)行凍結(jié)。

（二）注重政策宣傳，排除人為干涉因素，堅(jiān)決實(shí)施依法拆遷

拆遷工作千頭萬緒，拆遷之前和拆遷之中的政策宣傳非常關(guān)鍵。萬事開頭難，通過“三帶頭”工作法（書記主任帶頭、村干部帶頭、黨員帶頭），可以順利打開拆遷工作的突破口，“村干部具有雙重角色，他們既是拆遷進(jìn)村領(lǐng)路人，也是拆遷利益的相關(guān)者”。[1]拆遷過程中應(yīng)該充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，主動(dòng)把群眾組織、團(tuán)結(jié)到拆遷工作中來。

對(duì)于極少數(shù)投機(jī)分子、不良律師等，堅(jiān)決走司法途徑，靠法治來推動(dòng)拆遷工作的推進(jìn)。堅(jiān)持用法治思維、法治手段解決問題，確保公平拆遷，彰顯拆遷正義。只有堅(jiān)持走法治的路徑，才能從最大程度上維護(hù)廣大老百姓的利益，確保拆遷工作的順利實(shí)施。

（三）嘗試人性化獎(jiǎng)勵(lì)政策，樹立正確用人導(dǎo)向

在征收拆遷過程中，廣大黨員干部“迎難而上、敢于負(fù)責(zé)、五加二、白加黑”已經(jīng)成為常態(tài)，鍛煉了一批敢作敢為的干部。建議出臺(tái)人性化獎(jiǎng)勵(lì)政策，給予長時(shí)間奮戰(zhàn)在一線的拆遷干部合適的獎(jiǎng)勵(lì)。建議拆遷之前由各單位抽調(diào)人員，成立專門的、脫離原單位工作的拆遷工作組，使他們能夠心無旁騖地專心工作。堅(jiān)持把棚改舊改工作作為鍛煉、培養(yǎng)、考察干部的重要平臺(tái)，樹立“實(shí)在、實(shí)干、實(shí)績”的用人導(dǎo)向，對(duì)工作在一線，善打硬仗、善做群眾工作、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹績?yōu)先提拔使用，真正做到“讓實(shí)干者實(shí)惠”。

（四）把失地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)，以解決其可持續(xù)生計(jì)問題

失業(yè)保險(xiǎn)是追求分配公平的一種社會(huì)制度，其實(shí)質(zhì)是通過在就業(yè)人口和失業(yè)人口之間進(jìn)行再分配來分散風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)是提高勞動(dòng)者抵御失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力。有必要把失地農(nóng)民界定為城鎮(zhèn)失業(yè)人員，納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍之中?？梢酝ㄟ^創(chuàng)新制度，出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，由失地農(nóng)民個(gè)人繳納的那部分費(fèi)用可以直接從土地征用款中扣除，而應(yīng)該由企業(yè)來繳費(fèi)的那部分費(fèi)用則可以由征占土地的單位負(fù)責(zé)繳納。

（課題組成員：耿百峰，王敏，李真真，呂曉玲，張吉清，張靜，劉海燕；執(zhí)筆：耿百峰，王敏，李真真，呂曉玲）

[1]孫敬良.經(jīng)紀(jì)選擇：“城中村”拆遷過程中的委托代理關(guān)系研究——對(duì)豫中前河村拆遷的政治社會(huì)學(xué)考察[D].華中師范大學(xué)，2016.

（責(zé)任編輯 胡愛敏）

F293.2

A

1672-6359(2017)04-0118-04