中共濟南市委黨校課題組

對濟南市棚改舊改工作的調查與思考

中共濟南市委黨校課題組

近年來，濟南市在棚改舊改工作中始終按照三項原則：“不與民爭利、陽光征收、用群眾工作方法”；堅持一個中心：“和諧有序”；遵循“法治思維、法治方式”的工作思路，順利實現(xiàn)了既定目標，為片區(qū)開發(fā)建設奠定了良好基礎。但是，目前濟南市的棚改舊改工作仍存在政策滯后，任務繁雜艱巨，人為阻礙因素復雜多樣，失地農民的可持續(xù)生計問題凸顯等問題，需要采取相應的對策措施：因時因勢修訂政策，堅決實施依法拆遷，嘗試人性化獎勵政策，把失地農民納入失業(yè)保險的保護等，確保濟南市在大建設、大發(fā)展的同時，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定與發(fā)展的雙贏局面。

濟南市；棚改舊改；調查；對策

棚改舊改工作是重大的民生工程和發(fā)展工程。近年來，濟南市秉持以人民為中心的思想，在棚改舊改工作中，始終按照市委提出的“不與民爭利、陽光征收、用群眾工作方法”三項原則；堅持“和諧有序”一個中心；遵循“法治思維、法治方式”的工作思路；緊緊抓住“群眾路線”這個法寶，創(chuàng)新舉措，攻堅克難，實現(xiàn)了城市建設發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的雙贏。

一、濟南市棚改舊改的做法

征收拆遷是關乎群眾利益的大事。近年來，濟南把征收拆遷當作重大民生工程，不以群眾利益為代價換取城市發(fā)展，推動棚改舊改工作實現(xiàn)大轉變，由過去的大拆大建為主轉到以優(yōu)化城市布局、增強城市功能、改善人居環(huán)境、傳承歷史文脈為主。2016年簽訂拆遷補償協(xié)議43459戶、拆遷面積912．36萬平方米，創(chuàng)歷史之最，為招商引資提供了良好載體，為重點項目建設提供了落地空間，推動棚戶區(qū)、城中村居民的居住條件和生活質量明顯提高，城市整體形象和品位大幅度提升。2016年濟南市省級棚改項目54個、安置房開工45204套，實際完成開工49448套，占全年計劃的109．4%，提前一個月超額完成省棚改年度任務；基本建成任務16447套，實際完成40920套，完成率248．8%，貨幣化率達到53．5%。同時，相關的信訪問題卻大幅減少，2016年，濟南市到省走訪總量排名退出“前三”，進京走訪量退至全省第10位，總量僅相當于省內進京訪較多的一個縣（區(qū)），成為摘掉進京訪“總量老大”帽子的省會城市。主要做法如下：

（一）以不與民爭利為原則，制定惠民政策，實現(xiàn)群眾利益最大化

惠民政策是保證征收拆遷順利實施的重要保障。濟南市制定了全方位惠民政策，以讓利于民的“源頭有法”推動信訪問題“源頭減少”。

一是實行優(yōu)惠補償政策。按照“同地段新建普通商品房”價格對國有土地上的房屋進行補償。為保證房屋補償價格公平、公正、公道，由第三方評估機構進行統(tǒng)一評估，而選擇哪家評估機構完全讓群眾自主決定。按照小高層43平方米、高層47平方米、保障房30平方米的人均安置標準對集體土地上的房屋進行安置。臨時安置費、搬遷補助費、設施遷移費、停產停業(yè)損失補償費等隨物價和市場變化動態(tài)調整。

二是鼓勵群眾選擇貨幣化安置政策。濟南對選擇貨幣化安置的群眾，允許以被征收房屋價值15%—20%的幅度作為貨幣化安置獎勵資金。同時，為了方便群眾拿到安置金后買到適宜的樓房，積極搭建購房服務平臺以節(jié)約群眾購房成本和時間成本。

三是實行政府兜底政策。濟南市堅持“三個平衡”原則，即局部不能平衡就尋求整體平衡，短期不能平衡就尋求長期平衡，靜態(tài)不能平衡就尋求動態(tài)平衡，市場沒法干就由政府出資實施。比如，濟南市市中區(qū)文莊舊改項目，安置標準為人均47平方米，實際操作中，對家庭人均建筑面積不足100平方米的，按人均100平方米計算補償金額，雖然拆遷補償總費用增加了5000多萬，但贏得了群眾信任，加快了拆遷進度。

四是實行弱勢群體特殊扶助政策。濟南設立了政策“工具包”，將安置補償、居住周轉、就業(yè)、入學、低保、廉租房、殘疾人救助、醫(yī)療救助、慈善救助等一攬子政策集中起來，積極服務弱勢群體，做到因戶因人精準施策，全力為他們爭取和落實政策，從而解決了拆遷安置中的許多棘手難題。

（二）以陽光征收為原則，實現(xiàn)信息公開，讓群眾徹底放心

濟南市通過政策陽光、操作陽光，實現(xiàn)了結果陽光，讓老百姓明明白白，讓群眾放心。

一是政策陽光。采取措施保證群眾對征收拆遷政策的知情權，從而避免暗箱操作。比如，由基層政府組織力量，將補償方案、安置房選配辦法等相關政策文件，逐一送到每一名拆遷戶手中，并全部上墻公示。同時，充分發(fā)揮新媒體作用，利用微信公眾號、社區(qū)QQ群等，及時公告各類拆遷信息，為群眾答疑解惑。

二是操作陽光。堅持全過程公開透明，不搞暗箱操作。評估機構選定結果、被征收房屋摸底調查結果、評估結果、征收補償方案，以及征求意見情況、征收決定、安置房源及選房方案、享受最低面積保障人員名單、未登記建筑認定處理結果、每戶補償情況等所有操作過程都在征收現(xiàn)場張貼公示。這一方面保證了群眾的知情權，讓大家都知道自己享有哪些權益，另一方面，促使群眾之間相互監(jiān)督，做到“一把尺子量到底，一個標準評到底，一個算盤算到底”。市中區(qū)文莊舊改項目拆遷中，堅持對2010年房屋凍結后加建的違章建筑一律不予補償，村“兩委”干部、黨員帶頭拆違拆遷，剎住了拆遷改造中的歪風邪氣，減少了征地拆遷引發(fā)的信訪突出問題，同時也產生了震懾效應，有效遏制了違建現(xiàn)象。

（三）以“群眾工作方法”為原則，把矛盾化解在萌芽、問題解決在基層

一是充分考慮群眾意愿，全方位地為群眾服務。在征收拆遷過程中，針對有些群眾特別是老人故土難離的情緒，工作人員不厭其煩地上門做工作，通過算環(huán)境賬、生活質量賬、發(fā)展賬，讓他們逐漸認識到拆舊家、搬新家的好處。對有些群眾居住周轉、子女上學等實際問題，工作人員積極為他們尋找較為合適的過渡房，安排他們的子女選擇喜歡的學校就近上學，最大程度減少給群眾生活和工作帶來的不便。本著群眾訴求什么就解決什么的原則，對問題逐一認真研究解決，滿足群眾多樣化的合法合理訴求。

二是發(fā)動群眾力量，一戶帶動一片。在征收拆遷過程中，充分發(fā)揮有影響力的已經同意拆遷的群眾的作用，讓他們去做其他同事、鄰居、親戚和朋友的工作，起到了一戶連成一線、帶動一片的效果。同時，通過獎勵政策，有效發(fā)動群眾相互做工作盡快搬遷。比如，對整單元、整樓按時完成簽約搬遷的分別給予每戶一定數(shù)額獎勵，住宅房屋每戶最高獎勵3萬元，有效發(fā)揮了群眾之間的相互推動作用。

（四）運用法治思維、法治方式，實現(xiàn)依法拆遷，引導依法維權

一是設立維穩(wěn)指揮部。實現(xiàn)信訪穩(wěn)定工作與征收拆遷工作同安排、同部署、同檢查。在征收拆遷過程中，各項目指揮部擔負著征收拆遷和信訪維穩(wěn)雙重職責，在完成征收拆遷任務的同時，也要保證社會穩(wěn)定，從而避免了為完成拆遷任務不顧方式方法的做法，解決了“兩張皮”的問題。在重大項目啟動前，由維穩(wěn)、信訪、城建、規(guī)劃、房管、城管、公安等部門聯(lián)合開展“穩(wěn)定風險評估”，做足“源頭”工作，堅決消除大的群訪隱患。

二是組成執(zhí)法保障組。成立由公安、檢察院、法院、司法、綜治、信訪等單位聯(lián)合組成的執(zhí)法保障組，做好征收拆遷現(xiàn)場的法治宣傳，引導群眾樹立法治意識、運用法律途徑解決問題，對企圖運用非法手段謀取私利的群眾進行教育警示。

三是設立律師工作站。各級信訪部門排公職律師全天候輪流值班，同時篩選49家律師事務所輪流到現(xiàn)場為群眾提供法律咨詢，受理訴求代辦事宜。市、縣兩級信訪部門都與知名律師事務所簽約，選派專業(yè)律師全程參與征收拆遷過程。

四是建立監(jiān)督機制。由紀委、監(jiān)察局和審計局對征收拆遷工作進行全程跟蹤監(jiān)督，邀請新聞媒體、公證機構、人大代表、政協(xié)委員以及被征收人全程參與監(jiān)督補償方案征求意見、評估機構的選定、社會穩(wěn)定風險評估等關鍵環(huán)節(jié)，設立舉報電話，24小時受理群眾投訴，使征收拆遷工作置于全方位、多角度的社會監(jiān)督之下。

二、濟南市棚改舊改工作中存在的主要問題

近些年來，作為承擔濟南市棚改舊改重頭工作的街道辦事處以及其他相關單位的廣大干部職工敢做敢為敢擔當，堅持換位思考，在實際工作中盡力爭取大多數(shù)群眾的理解和支持，順利實現(xiàn)了既定目標，為片區(qū)開發(fā)建設奠定了良好的基礎。但是，目前濟南市的棚改舊改工作仍存在一定問題。

（一）政策滯后，情況各異，增加了拆遷工作的難度

隨著城市化進程的加快，城市總體功能與布局的變化，濟南市區(qū)范圍不斷向周邊擴張，由此導致一些處于城鄉(xiāng)接合的地區(qū)在拆遷過程中，面臨著用遠郊的政策拆近郊這個棘手難題。如濟南市歷城區(qū)華山片區(qū)，2010年華山撤鎮(zhèn)建辦，成為城郊街道辦事處，而棚改舊改政策卻跟不上形勢的發(fā)展變化，從而給實際操作帶來極大困難。

土地性質不同易引發(fā)拆遷矛盾。城區(qū)拆遷一般以國有土地為主，如濟南市中央商務區(qū)；農村拆遷一般以集體土地為主，如濟南市市中區(qū)文莊片區(qū)。城郊接合部地區(qū)在拆遷中就經常會遇到兩種土地性質補償標準差距過大的情況，一方面人口構成復雜，既有村集體經濟組織成員、非集體經濟組織成員，又有國有企業(yè)職工、下崗失業(yè)人員、姑娘戶、投靠戶等多種情況；另一方面，地上建筑復雜，國有居住房屋、國有非住宅、村民住宅、物流倉庫、工業(yè)廠房、村居自建房等建筑相互摻雜。土地性質不同導致補償標準不一，造成拆遷戶之間的攀比，易引發(fā)極端過激行為及上訪問題。

拆遷時間跨度大導致難以解決的歷史遺留問題。在這期間房價、土地價格變動較大，而適用政策的調整不夠及時。近些年來隨著二孩政策放開，新增人口過多造成拆遷初期規(guī)劃的安置房數(shù)量嚴重不足；拆遷過程中適逢村委會換屆，新老班子交替延誤了拆遷最好時機，加之期間政策的不斷變化，都給整個棚改舊改工作增添了新的難題。

（二）復雜多樣的人為因素阻礙了拆遷工作的順利進行

農村征地拆遷工作中，村兩委干部常常被視為拆遷中的第一道關卡。村干部的支持是拆遷后續(xù)工作順利開展的基本保障。但是有少部分村干部為一己私欲，提出不合理訴求，并且蠱惑村民阻礙拆遷工作。在征地拆遷這種涉及村民切身利益的大事上不征求村民意見，甚至走上違法犯罪的道路。這些舉動不但會激化矛盾，損害村民利益，導致村民對政府的不信任，更將延誤整個拆遷工作的順利進行。

少數(shù)投機分子為了使自己的拆遷補償最大化，搶搭搶建違章建筑。一些被拆遷戶聽信不良律師的煽動和蠱惑，企圖通過不斷上訪上訴來達到自己經濟目的。一些人抱著“靠拆遷發(fā)財”的思想，采取抱團的方式，向政府提出不切實際的安置補償標準，有的甚至以消極行為對抗拆遷。這些情況，都增添了拆遷工作的難度。

（三）任務繁雜艱巨，加重基層工作的壓力

棚改舊改工作大多由基層街道辦事處承擔?；鶎由鐣卫肀揪图姺睆碗s、千頭萬緒，如何在保證轄區(qū)各項工作不受影響的情況下，抽調大量人力物力支持棚改舊改，這是極大的挑戰(zhàn)。如華山片區(qū)是迄今為止山東省最大的棚改舊改拆遷項目，其拆遷體量相當于一個小縣城。首先，拆遷范圍和拆遷面積涉及歷城區(qū)23個行政村，其中19個行政村需要整體搬遷，共征收集體土地16000畝，收儲國有土地1800畝，需拆除各類建筑424．3萬平方米；其次，拆遷涉及人口多，整個片區(qū)共需拆遷11670戶，需要外遷10萬余人、回遷安置2．4萬人，搬遷各類企業(yè)1700多家。如此巨大的工作量導致近幾年來華山街道全體工作人員幾乎放棄了所有的正常休息日和節(jié)假日，承受著極重工作壓力。類似情況在棚改舊改過程中成為常態(tài)。

（四）失地農民的可持續(xù)生計問題凸顯

對失地農民補償方式大都是一次性給予貨幣補償，這顯然無法永久性地解決失地農民生計的可持續(xù)問題。很多失地農民只有小學或初中文化程度，受教育水平較低，文化素質不夠高，勞動技能較差，特別是缺乏非農就業(yè)技能，在激烈的就業(yè)市場上競爭力不足，今后生計堪憂。

三、進一步提升濟南市棚改舊改工作的路徑選擇

鑒于目前濟南市棚改舊改工作中存在的問題，本課題組提出如下四個方面的對策建議：

（一）因時因勢修訂政策，時機完備再凍結拆遷

只要政策足夠惠民，就會獲得廣大老百姓的理解和支持。這就要求我們必須因時因勢及時修改完善政策，使其能夠符合經濟社會發(fā)展變化的實際情況。建議相關部門及時調研、研究，適時修訂完善政策。比如等規(guī)劃完畢、資金到位后再凍結拆遷。建議實施拆遷前要周密規(guī)劃，待規(guī)劃敲定、資金到位后再實行凍結。

（二）注重政策宣傳，排除人為干涉因素，堅決實施依法拆遷

拆遷工作千頭萬緒，拆遷之前和拆遷之中的政策宣傳非常關鍵。萬事開頭難，通過“三帶頭”工作法（書記主任帶頭、村干部帶頭、黨員帶頭），可以順利打開拆遷工作的突破口，“村干部具有雙重角色，他們既是拆遷進村領路人，也是拆遷利益的相關者”。[1]拆遷過程中應該充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，主動把群眾組織、團結到拆遷工作中來。

對于極少數(shù)投機分子、不良律師等，堅決走司法途徑，靠法治來推動拆遷工作的推進。堅持用法治思維、法治手段解決問題，確保公平拆遷，彰顯拆遷正義。只有堅持走法治的路徑，才能從最大程度上維護廣大老百姓的利益，確保拆遷工作的順利實施。

（三）嘗試人性化獎勵政策，樹立正確用人導向

在征收拆遷過程中，廣大黨員干部“迎難而上、敢于負責、五加二、白加黑”已經成為常態(tài)，鍛煉了一批敢作敢為的干部。建議出臺人性化獎勵政策，給予長時間奮戰(zhàn)在一線的拆遷干部合適的獎勵。建議拆遷之前由各單位抽調人員，成立專門的、脫離原單位工作的拆遷工作組，使他們能夠心無旁騖地專心工作。堅持把棚改舊改工作作為鍛煉、培養(yǎng)、考察干部的重要平臺，樹立“實在、實干、實績”的用人導向，對工作在一線，善打硬仗、善做群眾工作、敢于擔當?shù)母刹績?yōu)先提拔使用，真正做到“讓實干者實惠”。

（四）把失地農民納入失業(yè)保險，以解決其可持續(xù)生計問題

失業(yè)保險是追求分配公平的一種社會制度，其實質是通過在就業(yè)人口和失業(yè)人口之間進行再分配來分散風險，目標是提高勞動者抵御失業(yè)風險的能力。有必要把失地農民界定為城鎮(zhèn)失業(yè)人員，納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險的覆蓋范圍之中。可以通過創(chuàng)新制度，出臺相應的配套政策，由失地農民個人繳納的那部分費用可以直接從土地征用款中扣除，而應該由企業(yè)來繳費的那部分費用則可以由征占土地的單位負責繳納。

（課題組成員：耿百峰，王敏，李真真，呂曉玲，張吉清，張靜，劉海燕；執(zhí)筆：耿百峰，王敏，李真真，呂曉玲）

[1]孫敬良.經紀選擇：“城中村”拆遷過程中的委托代理關系研究——對豫中前河村拆遷的政治社會學考察[D].華中師范大學，2016.

（責任編輯 胡愛敏）

F293.2

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1672-6359(2017)04-0118-04