朱建磊

十八大以來紀檢監(jiān)察派駐機構建設的基本經(jīng)驗

朱建磊

紀檢監(jiān)察派駐機構在我國權力監(jiān)督體系中具有重要地位，是黨的紀律檢查職能的重要載體，是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。從上世紀60年代開始的派駐機構制度建設，經(jīng)過50多年的改革和發(fā)展，在我國紀檢監(jiān)察史上發(fā)揮了獨特的作用。黨的十八大以來，中央高度重視懲治和預防腐敗體系建設，不斷改革完善派駐機構運行機制，在找準職能定位、創(chuàng)新監(jiān)督方法、保障監(jiān)督效果方面積累了豐富的經(jīng)驗。在深化國家監(jiān)察體制改革的背景下，探索紀檢監(jiān)察派駐機構的改革路徑，對于完善我國權力運行監(jiān)督制約體系，推進黨風廉政建設和反腐敗工作，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

反腐；紀檢監(jiān)察；派駐機構；監(jiān)察委員會

紀檢監(jiān)察派駐機構在我國權力監(jiān)督體系中具有獨特的地位和價值。新一輪反腐敗斗爭對派駐機構建設提出了新要求，國家監(jiān)察體制改革背景下派駐機構改革亟待精準謀劃，如何進一步讓派駐機構真正權威、高效和規(guī)范、有序運行，在黨內(nèi)監(jiān)察、權力監(jiān)督和國家治理方面發(fā)揮更大的作用，不僅是一個迫切的現(xiàn)實問題，也是一個重大的理論問題?；仡櫸覈o檢監(jiān)察派駐機構制度建設的發(fā)展歷程，考察十八大以來派駐機構制度的運行狀況，總結(jié)派駐機構建設的創(chuàng)新經(jīng)驗，探索紀檢監(jiān)察體制改革的可行路徑，對于深化國家監(jiān)察體制改革，完善我國權力運行監(jiān)督制約體系，規(guī)范黨內(nèi)權力監(jiān)督運行機制，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。

一、黨的紀檢監(jiān)察派駐機構制度建設概述

新中國成立后，1949年11月，黨中央成立中央紀律檢查委員會，由朱德任書記，開展了紀律檢查的大量奠基性工作，查處了劉青山、張子善等一批貪污腐化案件，打響了新中國反腐第一槍。1950年10月，中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會正式成立，各大行政區(qū)、?。ㄊ?、專署）和各縣人民政府監(jiān)察委員會也相繼成立，各級行政監(jiān)察機關受同級人民政府直接領導，并接受上級行政監(jiān)察機關的指導。1955年3月，中共中央決定成立黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會，代替各級紀律檢查委員會，隨后在國務院設立監(jiān)察部，地方各級政府設立監(jiān)察廳、局，代替國家各級行政機關的人民監(jiān)察委員會，行政監(jiān)察工作進入了一個新時期。1962年9月，中央監(jiān)察委員會向國務院所屬各部門派出常駐紀檢組，加強對同級國家機關的監(jiān)督，接受中央監(jiān)察委員會直接領導；地方各省、自治區(qū)、直轄市黨委監(jiān)察委員會在必要時亦可建立派駐機構，標志著我國派駐機構制度的建立。[1]改革開放后，1983年3月，中央紀委發(fā)布通知，中央紀委派駐各部門的紀律檢查組和紀律檢查員，在中央紀委直接領導和駐在部門黨組指導下進行工作。1993年初，中央決定黨的紀律檢查機關和行政監(jiān)察機關合署辦公，明確了紀檢監(jiān)察派駐機構實行中央紀委、監(jiān)察部和所在部門黨組、行政的雙重領導。自2004年起，中央紀委監(jiān)察部對派駐機構實行統(tǒng)一管理，這是改革完善黨的紀律檢查體制的重大決策，也是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重大舉措，標志著我國監(jiān)察體制的實質(zhì)性突破，派駐機構制度建設進入了新階段。

派駐監(jiān)督是各級紀委紀律檢查職能的重要體現(xiàn)，是黨實現(xiàn)自我監(jiān)督的重要形式，其本質(zhì)是黨內(nèi)監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“中央紀委根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或者紀律檢查員。紀律檢查組組長或紀律檢查員可以列席該機關黨的領導組織的有關會議，他們的工作必須受到該機關黨的領導組織的支持”，這是對紀檢監(jiān)察派駐機構建設的總體規(guī)定。中央紀委派駐機構，就是由中央紀委派出、駐在中央一級黨和國家機關、履行黨的紀律檢查職能的常設機構，代表黨的中央紀檢監(jiān)察機關負責對派駐部門的黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行監(jiān)督，協(xié)助駐在部門黨組履行監(jiān)督責任。在我國現(xiàn)行紀檢監(jiān)察機關合署辦公體制下，地方三級（省、市、縣）黨的紀檢監(jiān)察機關（紀委）也向同級政府重點部門和隸屬重要企事業(yè)單位、重要行業(yè)派駐紀檢監(jiān)察機構（紀檢組、員），代表黨的紀檢監(jiān)察機關履行黨的紀律檢查職能。由此，構成了我國從中央到地方的紀檢監(jiān)察派駐機構制度體系。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，高度重視派駐監(jiān)督工作，把健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度作為黨要管黨、從嚴治黨的重要抓手，依據(jù)黨章做出了派駐監(jiān)督全覆蓋的重大決策。2013年11月，十八屆三中全會提出了派駐機構全覆蓋的目標，全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，履行監(jiān)督職責，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。2014年12月，中央規(guī)定了中紀委派駐機構的責任權限、工作關系、管理保障、組織領導等內(nèi)容，進一步完善了派駐機構制度建設。2015年1月，中央紀委十八屆五次全會指出，派駐機構要理順與派出機關、駐在部門、部門紀委的關系，切實發(fā)揮派駐監(jiān)督作用，隨后明確了中紀委派駐紀檢組組長、副組長的提名、考察以上級紀委會同組織部門為主。截至2016年1月，中央派駐的47個紀檢組，統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理，覆蓋了中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機關、全國政協(xié)機關、社會團體等139家單位，中央紀委派駐機構實現(xiàn)了全覆蓋，地方派駐機構全面展開。[2]這是新形勢下落實全面從嚴治黨的重要舉措，也是強化黨內(nèi)監(jiān)督和權力監(jiān)管、深化紀檢監(jiān)察體制改革的制度創(chuàng)新，昭示了黨要管黨的責任擔當和從嚴治黨的堅強決心。

在派駐機構的制度架構中，派駐機構分別在中央和地方不同層面，發(fā)揮著紀律檢查、行政監(jiān)察和廉政建設的重要作用，構成我國權力監(jiān)督制約體系的重要環(huán)節(jié)。中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理；各派駐機構對派出機關負責，代表派出機關履行監(jiān)督職責；駐在部門自覺接受監(jiān)督，提供工作保障；查辦腐敗案件時，以上級紀委領導為主，向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。要實現(xiàn)全面從嚴治黨的總目標，就應理順派駐機構的工作關系和運行機制，充分發(fā)揮反腐“前哨”作用，切實加強派駐監(jiān)督的實效。從權力監(jiān)督管控體系的整體來看，反腐敗機構建設主要著眼于獨立、權威、廉潔、專業(yè)四個方面，只有全部具備了這四大特征，反腐敗體制機制改革才算到位。[3]派駐機構代表紀檢監(jiān)察機關履行執(zhí)紀監(jiān)督問責的職責，分布在重要部門、重點行業(yè)和關鍵領域，具有很強的獨立性和權威性，在反腐敗斗爭中能夠發(fā)揮獨特的優(yōu)勢。

二、十八大以來紀檢監(jiān)察派駐機構制度的運行

十八大以來，在深化國家監(jiān)察體制改革的背景下，黨內(nèi)法規(guī)逐漸健全，制度籠子不斷扎緊，紀檢監(jiān)察派駐機構制度也在不斷改革和完善。

（一）建立日常監(jiān)督防控的制度約束

依據(jù)黨章規(guī)定，派駐機構由派出紀檢監(jiān)察機關直接領導、統(tǒng)一管理，圍繞紀律監(jiān)督、執(zhí)紀問責，履行黨的紀律檢查職能，監(jiān)督的重點對象是駐在部門領導班子及其“一把手”。派駐機構作為一種制度化的監(jiān)督形式，從制度設計上明確了監(jiān)督黨風廉政建設的主體職責，檢查駐在部門領導班子及其成員遵守黨章和其他黨規(guī)黨紀以及依法行使職權和廉潔從政情況。派駐機構查處駐在部門內(nèi)設機構、直屬單位領導班子及成員違反黨紀的案件，參與調(diào)查駐在部門領導班子及其一把手違反黨紀的案件，并對駐在部門領導班子履行黨風廉政建設主體責任不力、造成嚴重后果提出問責建議。派駐機構長期在駐在部門工作，具有熟悉駐在部門人員、工作、業(yè)務等情況的便利條件，通過經(jīng)常性深入駐在部門調(diào)研問責，研究黨風廉政建設中存在的突出問題，能夠及時掌握干部廉潔從政、資源配置、權力運行等重要情況，有利于解決監(jiān)督太遠的難題，從而增強監(jiān)督的時效性和針對性，在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮著不可替代的作用。[4]

（二）回歸監(jiān)督執(zhí)紀問責的職能本位

派駐機構作為派出紀檢監(jiān)察機關的重要組成部分，牢記派駐監(jiān)督觀念和責任意識，承擔著黨風廉政建設的監(jiān)督責任。在具體監(jiān)督方法和監(jiān)督手段上，站崗放哨式監(jiān)督、決策參與式監(jiān)督、建言提醒式監(jiān)督、督促協(xié)調(diào)式監(jiān)督、日常掃描式監(jiān)督、專項治理式監(jiān)督、深挖細查式監(jiān)督、補救治本式監(jiān)督等，十分富有針對性和可操作性，也因方法獨特、手段科學而更具有威懾力。

派駐機構適應全面從嚴治黨新常態(tài)，全面推進監(jiān)督問責制度創(chuàng)新，基礎在于健全自我監(jiān)督和內(nèi)控機制。只有不斷加強派駐機構自身建設，健全干部選用考評和自我監(jiān)管機制，確保干部隊伍有生機活力，避免和查處“燈下黑”現(xiàn)象，建設一支忠誠、干凈、擔當?shù)募o檢監(jiān)察隊伍，才能保證執(zhí)紀監(jiān)督責任不虛化空轉(zhuǎn)，形成推進黨風廉政建設的強大合力。此外，正確處理好派駐“督導”與部門“實干”的關系，實現(xiàn)二者相互促進、密切聯(lián)動，保障派駐機構對駐在部門執(zhí)行重大決策、領導干部廉潔從政、選人用人等重大問題的日常監(jiān)督，杜絕以往開展紀檢監(jiān)察工作越位、錯位、不到位現(xiàn)象，消除同級監(jiān)督諸多忌諱和執(zhí)紀執(zhí)法寬、松、軟問題，才能為進一步轉(zhuǎn)變黨內(nèi)風氣、集中精力懲治腐敗創(chuàng)造有利條件。

（三）理順權力監(jiān)督體系的內(nèi)外關系

派駐機構和派出機關是“緊密型領導關系”，不是“松散型指導關系”，工作實質(zhì)是派出紀檢監(jiān)察機關工作的延伸。派駐機構受派出機關的直接領導，對派出機關負責并請示報告工作，能夠全面掌握駐在部門情況，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，極大地增強了線索處置和紀律審查的時效性。派出機關對派駐機構的業(yè)務工作實行全面領導，割斷了派駐機構與駐在部門可能存在的各種利益關系和依附關系，使派駐機構擺脫受制于人的困境和羈絆，輕裝上陣開展監(jiān)督執(zhí)紀問責。派駐機構和駐在部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，在派駐機構的工作機制上，對駐在部門機關紀委和直屬單位、垂管單位的工作負有業(yè)務指導和監(jiān)督檢查的職責，從而全面確立了派駐機構黨風廉政建設的監(jiān)督地位。[5]

派駐機構與巡視機構具有密切聯(lián)系，派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督緊密結(jié)合，共同構成黨的紀檢監(jiān)察制度體系的重要組成部分。派駐機構與巡視機構相輔相成、互為補充，體現(xiàn)了權力監(jiān)督的全面性、系統(tǒng)性，表明黨內(nèi)監(jiān)督無禁區(qū)，不斷提升兩項工作的質(zhì)量和實效，更是全面推進紀律監(jiān)察工作的生命力所在。

三、十八大以來紀檢監(jiān)察派駐機構建設的經(jīng)驗

派駐機構的主責主業(yè)，是黨風廉政建設和反腐敗斗爭，首要職責是監(jiān)督檢查和執(zhí)紀問責，工作機制重在事前監(jiān)督、過程監(jiān)管和日常督導，及時發(fā)現(xiàn)腐敗苗頭或線索，有效預防和控制腐敗案件的發(fā)生。

（一）找準職能定位，聚焦主責主業(yè)

派駐機構作為派出機關的重要組成部分，派駐監(jiān)督的本質(zhì)是上級紀檢監(jiān)察機關對下級黨組織和領導干部的監(jiān)督。派駐機構監(jiān)督駐在部門依法決策、依法行政、依法辦事，就是將權力關進制度的籠子，防止權力濫用和腐敗現(xiàn)象發(fā)生。[6]派駐機構作為監(jiān)督執(zhí)紀問責的主體，更要嚴明政治紀律和政治規(guī)矩。紀律是黨的生命，是紀律檢查機關存在的重要依據(jù)，派駐機構作為黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀機構，對于維護黨的紀律有至關重要的作用。

派駐機構在權力監(jiān)督體系中承擔以預防教育和過程管理為主、事前監(jiān)督和事中監(jiān)督為主的職能，對紀檢監(jiān)察機關自身建設也提出了更高的要求。派駐機構自身建設是完善派駐機構制度的重要環(huán)節(jié)，派駐紀檢監(jiān)察干部做到忠誠、干凈、擔當，敢于監(jiān)督、敢于負責，不辱使命、不負重托，有助于增強派駐監(jiān)督的權威性。派駐機構在進行監(jiān)督執(zhí)紀問責的過程中，要抓好對自身組織紀律、廉政紀律、業(yè)務紀律等的監(jiān)督。只有圍繞落實黨風廉政建設主體責任和紀委的監(jiān)督責任，以更嚴的紀律管好紀檢監(jiān)察干部，不斷加強派駐機構自身建設，才能確保全面從嚴治黨要求落到實處。

(二)創(chuàng)新監(jiān)督方法，改革運行體制

派駐機構以多元化渠道[7]，把黨內(nèi)監(jiān)督的觸角延伸到權力行使的前沿，通過依靠派出機關的統(tǒng)一領導，發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督，調(diào)動干部群眾的積極參與，利用司法機關等部門的有力配合，從問題線索抓起，從日常工作入手，建立起多元立體的監(jiān)督格局。在監(jiān)督力度上，派駐機構充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，改變以往監(jiān)督執(zhí)紀問責機構條塊分明的做法，推動形成執(zhí)紀監(jiān)督問責的合力。

派駐機構進一步加強了同黨的巡視組、派出機關紀檢監(jiān)察室、機關黨工委和紀工委、駐在部門機關紀委等權力監(jiān)督部門的聯(lián)系。各個負有監(jiān)督檢查職能的系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)，互為補充，既分工負責，又協(xié)同配合，有利于推動駐在部門黨風廉政建設和反腐敗工作取得更大成績。在具體監(jiān)督制度上，派駐機構既采取傳統(tǒng)的行之有效的監(jiān)督方式，又積極探索新的監(jiān)督機制，如定期約談制度和廉情報告制度，對駐在部門進行有效監(jiān)督，實現(xiàn)了派駐監(jiān)督與部門自查的雙向互動，能夠有力地促進駐在部門黨委主體責任的落實，推動駐在部門紀委的協(xié)調(diào)配合，推動形成執(zhí)紀監(jiān)督問責的合力。

（三）加快機制創(chuàng)新，保障監(jiān)督效果

派駐機構始終突出“派”與“駐”的屬性，在保持派駐機構負責人擔任駐在部門班子成員的同時，明確其在駐在部門的獨立性，保障其參與權、知情權、監(jiān)督權，樹立執(zhí)紀執(zhí)法權威，解決派駐機構無案可辦和不敢辦案的問題。加強派駐機構統(tǒng)一管理機制，全面剝離派駐機構與駐在部門的利益關系，探索實行多樣派駐和統(tǒng)一管理相結(jié)合的體制，提升派駐機構的自主性和公正性。對系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對象廣的部門，設置單獨派駐機構；對業(yè)務相關或者系統(tǒng)規(guī)模小、直屬單位少、監(jiān)督對象少的部門，設置歸口派駐機構，綜合運用多樣化、復合化的派駐方式，優(yōu)化派駐機構資源配置，集中全部優(yōu)勢力量形成強大的監(jiān)督合力。

深化派駐機構體制改革，重點是要完善領導體制和工作機制，提升派駐機構的地位和話語權，讓派駐機構完全獨立于駐在部門，讓派駐機構負責人完全獨立于駐在部門班子成員，增強派駐機構的獨立性和權威性。[8]從制度授權和法規(guī)層面支持派駐機構工作，實現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督主體之間的權力制衡，尤為關鍵。健全相應的配套制度，如逐步實現(xiàn)管人與管事相統(tǒng)一，進一步剝離派駐機構與駐在部門的依附關系，不斷增強其獨立性和權威性；明確派駐機構職權運行機制，授予派駐機構與其所承擔的職責任務相適應的權力；建立派駐機構與駐在部門的權力干預機制和長效溝通機制等，將駐在部門的工作真正納入派駐機構的紀律監(jiān)督之下，切實發(fā)揮派駐監(jiān)督的威力和效果。

紀檢監(jiān)察派駐機構制度在取得豐富經(jīng)驗的同時，也存在一些亟待解決的問題。從派駐機構的制度架構來看，對派駐機構的組織領導和保障機制不夠明確，配套法律制度還不完善，對駐在部門領導班子特別是“一把手”監(jiān)督缺乏制度化支持，造成監(jiān)督執(zhí)紀問責底氣不足。從派駐機構的權力運行來看，派駐機構負責人擔任駐在部門領導班子成員，實際仍體現(xiàn)為“同體監(jiān)督”，在與駐在部門有千絲萬縷利益關系的背景下，“裁判員”和“運動員”的角色合一，很難客觀公正和規(guī)范有效地開展監(jiān)督和監(jiān)察，客觀上使派駐機構的獨立性和權威性被沖淡，監(jiān)督責任落實力度不夠。從派駐機構隊伍建設來看，派駐機構與派出機關、駐在部門以及各派駐機構之間的干部交流和進出渠道缺乏制度化安排，加之紀檢部門職業(yè)特點和工作性質(zhì)，派駐干部在民主推薦環(huán)節(jié)往往存在先天劣勢，職業(yè)成長受到限制；對派駐干部缺乏科學的考核評價機制，很難全面、準確、客觀地評價和反映工作實績與存在問題，也制約著派駐機構權力監(jiān)督功能的發(fā)揮。

四、國家監(jiān)察體制改革中派駐機構建設展望

2016年1月，習近平總書記在中紀委十八屆六次全會上指出，要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設計，健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其工作人員的國家監(jiān)察體系。[9]2016年11月，中央發(fā)布《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，十二屆全國人大常委會第二十五次會議決定，開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，隨后三省市分別成立監(jiān)察委員會，并逐漸開始了監(jiān)察委員會派駐機構的配套建設，標志著國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)取得階段性成果。

根據(jù)黨中央、全國人大的試點工作要求，2017年初，北京市、山西省、浙江省三地均已建立省級監(jiān)察委員會，所轄縣、市、市轄區(qū)監(jiān)察委員會的建設工作正在穩(wěn)步推進。從試點工作實踐來看，試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督；整合了本級人民政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預防職務犯罪等部門的相關職能，在本地區(qū)行使監(jiān)察職權，依法對本地區(qū)所有行使公權力的公職人員實施監(jiān)督、調(diào)查、處置。到2017年4月底，北京市、山西省、浙江省三地省級監(jiān)察委員會根據(jù)相關職能要求，均已建立派駐機構，各級地方監(jiān)察委員會派駐機構正在穩(wěn)步推進，其機構設置、職能授權、權力行使等方面，與原來的紀檢監(jiān)察派駐機構有較大區(qū)別。監(jiān)察委員會派駐機構的建立，以法律和制度手段強化了對所有行使公權力的公職人員的有效監(jiān)督，使權力監(jiān)督突破了原來黨紀檢查和行政監(jiān)察的范圍，延伸到國家機關的全部領域，填補了監(jiān)察的漏洞和空白，同時發(fā)揮了“嚴在平時、督在日?！钡谋O(jiān)察效果，共同形成嚴密的法治監(jiān)督體系，有助于加快實現(xiàn)全面從嚴治黨和全面推進依法治國的目標。[10]

目前，我國已進入廉政建設新常態(tài)，強勢反腐、制度反腐已經(jīng)成為國家治理的重要議題。建立國家監(jiān)察委員會，是實施組織和制度創(chuàng)新、整合反腐敗資源和力量的重要載體，目標是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗機構，以實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。[11]以浙江省為例，2017年1月20日，浙江省監(jiān)察委員會建立，到4月28日，浙江省11個地級市監(jiān)察委員會全部建成，上半年，浙江省全面完成省市縣三級派駐機構改革，實現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋，全省各級派駐機構共立案5198件，黨紀政紀處分5100人，強化了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，整合了反腐敗工作力量，實現(xiàn)了對行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。紀檢監(jiān)察派駐機構以其高規(guī)格、多層次的制度形態(tài)，在全過程、全方位開展紀律檢查和廉政風險防控中，具有更加明顯的制度優(yōu)勢，能夠形成多視角、立體化的監(jiān)察工作格局，從而發(fā)揮更大的權力監(jiān)督制約作用。

在未來的國家監(jiān)察委員會建設中，進一步重視派駐機構建設，深化派駐機構體制改革和制度創(chuàng)新，激發(fā)派駐監(jiān)督的特殊重要作用，是完善國家權力監(jiān)督體系、提升黨的廉政建設水平的重要舉措。對此，我們認為應該從細化職能、明確定位、厘清對象、保障獨立、豐富手段、規(guī)范程序、完善法律等方面入手，并借鑒中國古代反腐敗機制的有益經(jīng)驗，對監(jiān)察委員會下的派駐機構進行改革探索。[12]在全國縣級以上各級監(jiān)察委員會中，經(jīng)上級監(jiān)察委員會批準，向同級人大常委會、政府所屬部門、人民法院和人民檢察院等國家機關，以及本級行政區(qū)域內(nèi)的重要企事業(yè)單位、重點工作領域，派駐監(jiān)察機構和監(jiān)察人員；派駐機構代表派出監(jiān)察機關履行監(jiān)察職能，對派出機關負責并報告工作，并適當擴大派駐機構的質(zhì)詢、處置、調(diào)查權力；派駐機構在黨的統(tǒng)一領導下實行“雙向負責、各司其職、有分有合”的工作機制和垂直領導、統(tǒng)一管理的領導體制；整體上既發(fā)揮紀委的黨內(nèi)監(jiān)督作用，又保證國家監(jiān)察機關依法獨立行使職權。

派駐監(jiān)察機構建設要更加注重制度化、法制化，堅持依法依規(guī)開展國家監(jiān)察活動，符合現(xiàn)代法治精神。法治是一套方法獨特的治理模式，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必然需要將法治的方法發(fā)揚光大，從而取得治理績效的最大化。[13]要進一步明確對法律法規(guī)授權的、具有公共事務管理職能的個人、組織和國家機關，依法實行派駐監(jiān)察，并加快對紀法銜接、證據(jù)轉(zhuǎn)換、依法留置、監(jiān)督調(diào)查分離等具體問題的研究，推動監(jiān)督、調(diào)查、處置與執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、案件審理機制深度融合，推動形成集中統(tǒng)一、權威高效的法治監(jiān)察體系，不斷增強國家監(jiān)察工作的實效。

必須緊密結(jié)合國家監(jiān)察體制改革的頂層設計，從黨規(guī)黨紀和國家法律出發(fā)，從形勢任務和工作全局入手，在各級監(jiān)察委員會機構設置過程中，積極推進紀檢監(jiān)察派駐機構制度創(chuàng)新，找準職能定位，改革體制機制，不斷鞏固黨風廉政建設和反腐敗工作成果，并繼續(xù)引向深入。只有把以派駐機構為特色的黨內(nèi)權力監(jiān)督制約體系建設，放在深化黨風廉政建設和反腐敗斗爭、推進“四個全面”戰(zhàn)略布局中進行思考，切實擔負起黨要管黨、從嚴治黨的政治責任，才能不斷提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

[1] 陳宏彩.地方紀檢監(jiān)察派駐機構制度創(chuàng)新研究[M].北京：中國社會科學出版社,2016.24-25.

[2] 王岐山.全面從嚴治黨 把紀律挺在前面忠誠履行黨章賦予的神圣職責——在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的工作報告[J].中國紀檢監(jiān)察,2016(2).

[3] 任建明.反腐敗斗爭還有哪些“硬骨頭”需要“啃”[J].人民論壇,2017(9).

[4] 蔣來用.把派駐監(jiān)督的權威和優(yōu)勢充分發(fā)揮出來[J].中國紀檢監(jiān)察,2015(11).

[5] 中央和國家機關將實現(xiàn)派駐紀檢機構全覆蓋[N].人民日報,2014-12-12.

[6] 黃先耀.切實把監(jiān)督執(zhí)紀權關進制度籠子里[J].中國紀檢監(jiān)察,2015(19).

[7] 張國嵐.“派”有權威“駐”有優(yōu)勢——改革和完善紀檢監(jiān)察派駐機構管理體制的研究報告[N].中國紀檢監(jiān)察報,2015-03-03.

[8] 林彬.紀檢監(jiān)察派駐機構改革：困惑、意義、路徑與愿景[J].黨政干部學刊,2012(7).

[9] 習近平.堅持全面從嚴治黨依規(guī)治黨，創(chuàng)新體制機制強化黨內(nèi)監(jiān)督[N].新華日報,2016-01-12.

[10] 馬懷德.國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務[J].國家行政學院學報,2016(6).

[11] 蔣來用.國家監(jiān)察體制改革的史鑒與對策[J].國家行政學院學報,2017(2).

[12] 屈超立.中國古代反腐敗機制的歷史啟示[J].人民論壇,2017(9).

[13] 常保國.法治建設與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].政治學研究,2014(2).

（責任編輯 胡愛敏）

朱建磊，中國政法大學政治與公共管理學院紀檢監(jiān)察學專業(yè)博士生（郵政編碼 100088）

D262.6

A

1672-6359(2017)04-0038-06

中國政法大學2016年度研究生創(chuàng)新基金項目“全面從嚴治黨背景下落實黨委主體責任的機制創(chuàng)新研究”（2016BSCX22）