郭新平，孫 悅

（山西大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)學(xué)院，太原 030006）

社區(qū)社會組織與政府依賴關(guān)系的平衡和改善

郭新平，孫 悅

（山西大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)學(xué)院，太原 030006）

伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變，社區(qū)社會組織與政府之間形成了基于“優(yōu)勢互補”、“資源互換”的互動合作，政府對社區(qū)社會組織存在公共服務(wù)依賴、工作績效依賴，社區(qū)社會組織對政府存在合法性依賴、資源依賴，但是社區(qū)社會組織與政府是一弱一強的非對稱性依賴關(guān)系。為了平衡和改善這種關(guān)系，政府應(yīng)堅持放管并重，加快政社分開、簡政放權(quán)的步伐，為社區(qū)社會組織提供更能發(fā)揮自主性的空間；社區(qū)社會組織應(yīng)主動適應(yīng)制度環(huán)境，采取拓展多方位資源獲取渠道、加強對資源的掌控力等生存策略。

社區(qū)社會組織；政府；自主性；非對稱性依賴

近年來，伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)社會化理念開始得到實踐，社區(qū)社會組織在基層社會治理理念的引導(dǎo)下發(fā)展起來，在促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展、增加公共服務(wù)供給、減輕政府負(fù)擔(dān)、滿足居民日益多元化的需求等方面發(fā)揮了越來越重要的作用，有效緩解了長期以來城市社區(qū)工作“面廣量大、事雜人少”的困擾。但是，社區(qū)社會組織發(fā)展還不成熟，存在資源匱乏、服務(wù)質(zhì)量參差不齊、競爭力較弱等現(xiàn)實困境，必須依靠與政府互動合作來獲取生存發(fā)展所需要的資源?？梢哉f，社區(qū)社會組織與政府之間形成了基于“優(yōu)勢互補”、“資源互換”的互動合作。那么，二者是如何合作的？這種合作機制是如何運行的？資源依賴?yán)碚摓榛卮鹕鲜鲆蓡柼峁┝私忉屄窂健?/p>

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織最為關(guān)注的事情是生存，沒有任何一個組織是自給自足的，必須為了生存而與其環(huán)境進(jìn)行交換，獲取資源的需求導(dǎo)致了組織對外部環(huán)境的依賴。又由于社區(qū)社會組織和政府都掌握著某些重要的資源，所以它們之間存在相互依賴關(guān)系。根據(jù)費弗爾和薩蘭奇科的重要假設(shè)，這種依賴關(guān)系的強弱程度主要取決于三點：一是資源的重要性，二是資源被其他特定群體控制或使用的程度，三是資源的可替代性程度。所以，討論社區(qū)社會組織與政府之間形成了怎樣的依賴關(guān)系，需要從雙方實際需求出發(fā)，深度剖析社區(qū)社會組織與政府互動背后所蘊含的機制和問題所在，并嘗試提出改進(jìn)的建議。

一、政府對社區(qū)社會組織的依賴

（一）公共服務(wù)依賴

隨著計劃經(jīng)濟時代的結(jié)束，社會治理所面臨的挑戰(zhàn)越來越多，政府已經(jīng)無法獨自承擔(dān)日益繁雜的公共服務(wù)任務(wù)，迫切需要做好政府和社會的分工合作。政府應(yīng)集中精力進(jìn)行社會治理并提供人民群眾需求最迫切、最普遍的基礎(chǔ)服務(wù)，如整修公路、基本醫(yī)療、義務(wù)教育等，以集中力量提高服務(wù)供給效率。而對于更具個性化、差異化的公共服務(wù)，則應(yīng)交由社會處理，政府只需負(fù)責(zé)必要的監(jiān)督管理。

具體到社區(qū)服務(wù)方面，計劃經(jīng)濟體制下的“單位”已不復(fù)存在，很多工作落到了社區(qū)和街道肩上，不同居民所需求的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)不同，面對千差萬別的需求，政府往往顯得捉襟見肘?；诖?，我國創(chuàng)新實施了政府購買公共服務(wù)的實踐，政府通過委托服務(wù)的形式，借助社區(qū)社會組織的力量，整合社區(qū)資源來滿足居民日益多樣化、復(fù)雜化的需求。這樣，社區(qū)社會組織種類多、涉及面廣等得天獨厚的服務(wù)供給能力得以施展。另外，政府不僅可以通過向社區(qū)社會組織購買服務(wù)來履行自己的部分公共治理職能，同時，社區(qū)社會組織已然在一定程度上擔(dān)負(fù)了政府的部分職能，這些職能一般是政府不愿做或做不好的。

（二）工作績效依賴

目前，我國各地方政府為了響應(yīng)國家政策，相繼加快步伐開展政府購買公共服務(wù)的實踐。其中，北京、上海、深圳、青島等地實踐較早，在居家養(yǎng)老、醫(yī)療保健、社工服務(wù)等多個范疇內(nèi)開展了政府向社會組織購買服務(wù)的工作。在這方面，各地方政府表現(xiàn)出非常高的積極性，為了彰顯政績、提升績效、打造品牌，部分地方政府運用行政力量推進(jìn)政府購買服務(wù)的實踐，甚至通過量化指標(biāo)驅(qū)動社會組織發(fā)展?？梢?，無論是市區(qū)級政府還是基層政府都會對轄區(qū)內(nèi)的社會組織產(chǎn)生一定程度的依賴。

二、社區(qū)社會組織對政府的依賴

（一）合法性依賴

“合法性”是研究考量社會組織的一個十分重要的維度，要求社會組織既符合制度合法性又符合社會合法性，社會合法性包括遵守公共秩序、社會規(guī)范等，使社會組織得到社會及政府的認(rèn)可而得以運行。社會組織種類繁多，有的可以日益壯大，有的卻只是曇花一現(xiàn)或偏居一隅，其中一個關(guān)鍵影響因素就是其是否具有合法性。筆者試著從制度合法性、社會合法性兩方面簡述社區(qū)社會組織對政府的合法性依賴。

一是制度合法性依賴。我國法律規(guī)定對社會組織實行雙重管理體制，即由組織所在地人民政府民政部門進(jìn)行登記管理，另授權(quán)主管單位即有關(guān)黨政機關(guān)或同級人民政府行使日常業(yè)務(wù)主管職責(zé)，這使得社會組織在獲取制度合法性之前必須首先找到相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位為其“擔(dān)保”，迫使社會組織對相關(guān)政府部門產(chǎn)生依賴性。管理制度的限制、高要求的準(zhǔn)入門檻等因素阻礙了大量成長中的社區(qū)社會組織“落戶”。近年來，隨著社會組織管理制度的優(yōu)化，我國多地開始試點實施直接登記審批制度，同時簡化登記注冊流程，減少注冊資金，實行更具針對性和精細(xì)化的管理辦法。這些舉措為社區(qū)社會組織合法化降低了門檻，提供了政策支持，但并未實際打破社會組織對政府制度合法性的依賴，社區(qū)社會組織仍需通過將自身納入行政體制框架或主動與社區(qū)街道合作等途徑來獲取相關(guān)部門對其具有“合法性資格”的認(rèn)同。

二是社會合法性依賴。社區(qū)社會組織的主要活動范圍是社區(qū)，對象是社區(qū)居民，所以能否成功進(jìn)入社區(qū)開展工作、能否得到社區(qū)居民的認(rèn)同是其獲取社會合法性的關(guān)鍵。部分社區(qū)社會組織由于其成員常年從事基層工作，對社區(qū)情況了解，具有一定的社會影響力，有利于組織工作的開展。但是，更多的社會組織需依靠政府獲取其社會合法性，已經(jīng)登記注冊的組織以政府認(rèn)同的“合法”身份可以較為輕松地進(jìn)入社區(qū)開展工作；尚未具有合法身份的組織可以通過在社區(qū)或街道備案的形式獲取初步的身份認(rèn)同。另外，社區(qū)社會組織在與企業(yè)、其他組織或者更高層級政府展開合作時，其身份的合法性都是非常重要的考量因素。換言之，社區(qū)社會組織在成立初期的合法身份獲得及行動依據(jù)首先來自于政府政策性支持及購買服務(wù)合同的授權(quán)與委托，同時還需要借助政府的公信力來加強自身的社會合法性。

（二）資源依賴

資源是社區(qū)社會組織生存發(fā)展的動力，是任何組織得以生存的根本依賴。目前，我國社區(qū)社會組織尚處于起步階段，其活動范圍還比較有限，其中大部分組織長年只與社區(qū)居民和街道辦事處打交道，資源獲取渠道相對單一。筆者根據(jù)社區(qū)社會組織的特點，將其對政府的資源依賴分為資金依賴、人事依賴、設(shè)施場地依賴、項目活動許可依賴四個方面。

一是資金依賴。資金對社會組織的重要性不言而喻，任何社會組織的運行、管理都離不開資金的支撐，但資金缺乏卻是我國社會組織普遍面臨的困境，社區(qū)社會組織也不例外。目前，社區(qū)社會組織的資金來源主要有服務(wù)性收費、社會捐贈、政府補貼及政府購買項目等。與美國、日本等發(fā)達(dá)國家社會組織服務(wù)性收費占比高不同，我國社區(qū)社會組織大多提供義務(wù)服務(wù)，依靠服務(wù)性收入無法支撐組織的建設(shè)與發(fā)展?？梢哉f，政府補貼及項目付款依然是社區(qū)社會組織最主要的資金收入來源。

二是人事依賴。社區(qū)社會組織對政府的人事依賴主要是指組織對政府工作人員的吸納及薪酬方面的依賴。無論是為了更好地維護(hù)組織與政府的合作，還是為了提升組織的公信力，社區(qū)社會組織都會選擇吸納政府人員進(jìn)入組織內(nèi)部擔(dān)任要職，致使組織行政化加深。同時，對于體制內(nèi)的社區(qū)社會組織而言，其工作人員的組織管理、薪酬發(fā)放、福利待遇也都由政府控制。而街道提供的社會工作人員的工資普遍較低，導(dǎo)致社區(qū)社會組織工作人員薪金待遇不理想。近年來，隨著政府購買公共服務(wù)工作的日益完善，組織可以通過招投標(biāo)獲得項目社工的專項經(jīng)費，這使得許多社區(qū)社會組織更積極地探索與政府項目合作的可能性。但多數(shù)服務(wù)項目審批、實施、評估等流程周期長，并且許多社區(qū)社會組織短期內(nèi)并不具有獲取項目的實力，較低的薪酬待遇實際上不利于它們發(fā)展壯大。

三是設(shè)施場地依賴。由于社區(qū)社會組織資金的限制及其與社區(qū)工作的緊密聯(lián)系，大部分組織的辦公場所是由其所在社區(qū)、街道無償提供或低于市場價格租借的，其中最常見的場地有社區(qū)活動中心和閑置的街道辦公室等。同時，許多社區(qū)社會組織的辦公家具、辦公用品由街道免費提供或?qū)ｍ椯徺I，在其因工作需要開展小組工作或者宣傳活動時，可以向街道團工委或綜治辦申請租借活動所需用品與場地。這就大大降低了社區(qū)社會組織平日的工作成本，也提高了組織對政府的依賴程度。

四是項目活動許可依賴。政府對社區(qū)社會組織項目活動的許可是一種隱性的制度資源。這種資源不同于能看得見、摸得著的諸如資金、場地設(shè)施等資源，卻是不可替代性的資源，是組織項目運行的必要保障。在正式制度中，社會組織獲取項目一般是通過政府定向招標(biāo)或者以街道的名義來獲取。但是通常情況下，社區(qū)社會組織由于規(guī)模有限，難以在區(qū)縣級項目中中標(biāo)，以街道的名義獲得項目或者得到政府領(lǐng)導(dǎo)的口頭許可就成為這類組織發(fā)展過程中的一般選擇。也正因為此，許多組織每逢重要項目啟動，均需要報請相應(yīng)的政府部門批準(zhǔn)，甚至頻頻主動“迎合”政府的工作需求，這在一定程度上削弱了組織自身的自主性。

三、社區(qū)社會組織與政府之間存在非對稱性依賴關(guān)系

根據(jù)資源依賴?yán)碚摰挠^點，社區(qū)社會組織與政府之間的合作關(guān)系的理想狀態(tài)應(yīng)該是基于資源互換的平等依賴關(guān)系。因為二者均有各自獨特的資源優(yōu)勢，即政府依賴社區(qū)社會組織提供服務(wù)，提高社會治理效率，完成工作績效；社區(qū)社會組織依賴政府提供資金、場地設(shè)施、項目化保障、合法性等資源以保持生存發(fā)展。

但是，現(xiàn)實中兩者的依賴關(guān)系明顯是非對稱的。顯而易見，合法性及資金、項目等資源對社區(qū)社會組織而言是根本需求，但是其獲取這些資源的途徑十分有限，可以說此類資源基本由政府部門掌控，這就使得社區(qū)社會組織對政府產(chǎn)生高度依賴。同時，政府對社區(qū)社會組織的依賴卻相對較弱。政府對社區(qū)社會組織的依賴主要體現(xiàn)在服務(wù)供給及工作績效完成上。服務(wù)供給方面，政府存在較多選擇，相對于規(guī)模有限的社區(qū)社會組織，政府更傾向于擁有體制資源的體制內(nèi)組織和規(guī)模大、專業(yè)能力更強的服務(wù)組織。工作績效方面，大部分政府官員仍然將經(jīng)濟發(fā)展作為考核政府工作的最重要的指標(biāo)，對于無法帶來較大經(jīng)濟效益的社區(qū)社會組織的發(fā)展還不夠重視。所以，對于社區(qū)社會組織，大多數(shù)官員會選擇性地支持，甚至在一些地方性政府的服務(wù)購買過程中，如果政府沒有找到滿意的合作對象，會直接成立對口組織以完成服務(wù)承接事宜。由此可見，社區(qū)社會組織在與政府的合作中仍處于十分被動的地位。

社區(qū)社會組織對政府的依賴是強依賴，而政府對其的依賴則相對較弱，所以二者之間形成了“非對稱性”的依賴關(guān)系。而且，近年來社區(qū)社會組織如雨后春筍般產(chǎn)生，難免出現(xiàn)良莠不齊現(xiàn)象，存在大量管理松散、內(nèi)部建設(shè)不規(guī)范、作秀嚴(yán)重的案例?？梢哉f，社區(qū)社會組織建設(shè)仍處于初級階段，社會服務(wù)質(zhì)量不高，使得政府必須介入到社區(qū)社會組織發(fā)展中，對其進(jìn)行扶持和監(jiān)督，也使一些地方政府官員對其產(chǎn)生“不放心”的擔(dān)憂。我國實行的政府購買本身就是具有濃厚制度特色的實踐，是“壓力型體制模式”自上而下的轉(zhuǎn)移。所以地方官員在強烈政績觀導(dǎo)向下，出于對社會組織的不放心，為了不出差錯自然而然地對社會組織采取控制手段。這里的“控制”是指缺乏信任而運用的制度約束，通常體現(xiàn)為對組織運行方面的控制，具體到社區(qū)社會組織，則表現(xiàn)為政府部門對與其合作緊密的社區(qū)社會組織的基本情況和行為了如指掌，甚至對社區(qū)社會組織的決策和運行進(jìn)行干預(yù)、控制，以達(dá)到其心理預(yù)期的滿意程度。

綜上所述，在我國，政府不僅僅是社區(qū)社會組織資源的提供者，還是社區(qū)社會組織的管理者，導(dǎo)致社區(qū)社會組織與政府的依賴關(guān)系是一弱一強的非對稱性依賴。這種非對稱關(guān)系又導(dǎo)致社區(qū)社會組織必須緊隨政府的“指揮棒”行動，進(jìn)而導(dǎo)致自主性缺失。

四、平衡和改善社區(qū)社會組織與政府非對稱性依賴關(guān)系的對策建議

如上文所述，社區(qū)社會組織與政府之間“非對稱性依賴”的關(guān)系是受到社會制度和經(jīng)濟發(fā)展等諸多因素共同作用的結(jié)果，短期內(nèi)難以改變。所以，要使這種關(guān)系下的社區(qū)社會組織走出困境需要政府觀念、制度的轉(zhuǎn)變。政府部門應(yīng)當(dāng)堅持放管并重，加快政社分開、簡政放權(quán)的步伐，為社區(qū)社會組織提供更能發(fā)揮自主性的空間，充分調(diào)動社會組織參與社區(qū)治理的積極性。社區(qū)社會組織則應(yīng)該適應(yīng)這種制度環(huán)境，盡量通過生存策略的運用去平衡和改善自身與政府之間的非對稱性依賴關(guān)系。

（一）社區(qū)社會組織應(yīng)實施科學(xué)化管理，吸引專業(yè)化人才

目前，我國大部分社區(qū)社會組織存在成員老齡化現(xiàn)象，組織缺乏引智招才的能力，造成其自身發(fā)展的局限性。對此，它們自身并未有針對性地解決這一問題，而是通過吸收社會上的成功人士和政府工作人員作為補充，使自己看起來很“專業(yè)”。這一做法并未從實質(zhì)上解決社區(qū)社會組織專業(yè)能力欠缺的問題，甚至在一定程度上加重了社區(qū)社會組織的行政化趨勢，進(jìn)一步加深了社區(qū)社會組織對政府的依賴。相反，在社會組織較發(fā)達(dá)的一些國家，能參與到社會組織工作中是一件非常體面的事情。所以，筆者認(rèn)為社區(qū)社會組織應(yīng)當(dāng)借鑒國外有益經(jīng)驗，提高人員管理水平，加快人才隊伍建設(shè)。首先，社區(qū)社會組織需要健全職業(yè)化管理，即科學(xué)設(shè)計組織結(jié)構(gòu)，在相關(guān)領(lǐng)域通過競爭招聘到具有勝任專業(yè)技能的人才，用科學(xué)合理的管理手段、專業(yè)化和規(guī)范化的運作方式來有效地為居民提供服務(wù)和產(chǎn)品。尤其要對社會工作者的引進(jìn)加以重視。鑒于目前社區(qū)社會組織并不是專業(yè)相對吻合的社會工作專業(yè)大學(xué)生就業(yè)首選的現(xiàn)狀，政府應(yīng)當(dāng)制定優(yōu)惠政策，鼓勵大學(xué)生進(jìn)入社區(qū)社會組織工作。其次，社區(qū)社會組織應(yīng)相應(yīng)地對工作人員設(shè)置準(zhǔn)入門檻，強調(diào)對其進(jìn)行職業(yè)教育，加強培訓(xùn)、管理力度。應(yīng)充分重視工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，可以通過到優(yōu)秀企業(yè)或社會組織兼職學(xué)習(xí)、行業(yè)內(nèi)學(xué)術(shù)交流等形式不斷提高工作人員的專業(yè)水平。

（二）社區(qū)社會組織應(yīng)拓展多方位資源獲取渠道

社區(qū)社會組織之所以表現(xiàn)出對政府資源的高度依賴，且受這種依賴關(guān)系的影響作出一些違背組織自主意志的行動，歸根結(jié)底是由于其資源獲取渠道單一，所以，筆者建議社區(qū)社會組織通過拓展多方位資源獲取渠道的方式降低自身對政府的資源依賴程度?，F(xiàn)階段，我國許多人對社區(qū)社會組織乃至整個非營利組織法人存在一定程度的偏見和誤解，認(rèn)為非營利等同于“免費”。但是，在日本、美國等民間組織較發(fā)達(dá)的國家，適度服務(wù)性收費已經(jīng)成為組織收入來源的有力支撐。社區(qū)社會組織可以通過無償、低償和有償服務(wù)相結(jié)合的模式，擴充資金來源。需要注意的是，社區(qū)社會組織應(yīng)明確收費項目，統(tǒng)一并公開收費標(biāo)準(zhǔn)，實行透明化操作。這樣既可以為資金匱乏的社區(qū)社會組織提供一條走出困局的途徑，也可以使一些成本較高的服務(wù)得以開展，擴大接受社區(qū)服務(wù)的居民受眾。同時，社區(qū)社會組織還可以做好以下兩方面工作：一是鼓勵、吸引社會投資者以合伙、入股等經(jīng)營形式，參與到組織承接社區(qū)服務(wù)項目之中，真正構(gòu)建組織、政府、企業(yè)、基金會等的多邊資源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)服務(wù)提供方、參與方及服務(wù)對象的共贏。二是不同服務(wù)類型的社區(qū)社會組織相互合作，通過互相之間的信息共享，實現(xiàn)服務(wù)設(shè)施、項目和志愿者等資源的流動，使閑置的組織資源得以發(fā)揮作用，從而在盤活閑置資源的同時方便居民生活。

（三）社區(qū)社會組織應(yīng)加強對資源的掌控力

對社區(qū)社會組織而言，僅僅拓展資源獲取渠道是不夠的，還應(yīng)該加強自身對資源的掌控能力。社區(qū)社會組織在我國起步較晚，制度環(huán)境、市場環(huán)境均不成熟，能否站得穩(wěn)、走得遠(yuǎn)，最核心的還是取決于組織自身實力是否強大和決策是否正確?，F(xiàn)在，一些組織“等、靠、要”思想嚴(yán)重，過度依賴外部資源，不注重自身實力的提高，只會屢屢受限。組織缺乏資源掌控能力，就容易產(chǎn)生“唯資源導(dǎo)向”問題。所以，社區(qū)社會組織理應(yīng)加強自身對資源的掌控力，增強“造血”能力，減少對外部環(huán)境的依賴。落實到具體策略上，社區(qū)社會組織既要力爭降低自身對政府資源等外界資源的依賴，又要擴大合作方對自身資源的依賴。即在與社區(qū)服務(wù)相關(guān)的專業(yè)化領(lǐng)域，社區(qū)社會組織應(yīng)通過工作實踐進(jìn)一步提高權(quán)威性，以保證其資源的重要性及獨特性。例如，社區(qū)社會組織可以根據(jù)自身優(yōu)勢和服務(wù)目標(biāo)的需求定制獨特的服務(wù)項目，通過專業(yè)服務(wù)增強自身競爭力；充分挖掘、利用志愿者的資源，并轉(zhuǎn)化為組織的獨有資源；通過互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體宣傳組織理念，擴大組織影響力，力爭改變自身在與政府合作中的弱勢地位；等等。

〔1〕馬迎賢.資源依賴?yán)碚摰陌l(fā)展和貢獻(xiàn)評析〔J〕.甘肅社會科學(xué)，2005（1）：116-119.

〔2〕齊海麗.政府與社會組織依賴關(guān)系的發(fā)生機理與治理之道——基于政府購買社會組織服務(wù)的視角〔J〕.學(xué)習(xí)與實踐，2016（2）：104-109.

責(zé)任編輯 梁華林

C913

A

1009-1203（2017）03-0067-04

2017-04-13

郭新平（1963-），男，山西臨縣人，山西大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)學(xué)院教授。

孫 悅（1990-），女，山東青島人，山西大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)學(xué)院2014級社會學(xué)專業(yè)碩士研究生。