蔡文成，馬祖興

（蘭州大學馬克思主義學院，蘭州 730030）

全面從嚴治黨視域下黨內監(jiān)督制度的發(fā)展與完善

蔡文成，馬祖興

（蘭州大學馬克思主義學院，蘭州 730030）

全面從嚴治黨戰(zhàn)略的提出為黨內監(jiān)督的發(fā)展提供了契機。作為黨建工作重要內容的黨內監(jiān)督，在實踐中存在著監(jiān)督主體不夠明確、監(jiān)督內容不夠細化等問題，在一定程度上影響了全面從嚴治黨戰(zhàn)略的推進。黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》，進一步明確了監(jiān)督主體，明晰了監(jiān)督客體，規(guī)范了監(jiān)督內容，從多個方面發(fā)展和優(yōu)化了黨內監(jiān)督制度。在全面從嚴治黨向縱深推進的現階段，要想增強黨內監(jiān)督的實效，還需要在強化監(jiān)督主體的獨立性、確保監(jiān)督的雙向性、健全監(jiān)督機制等方面下工夫，為全面從嚴治黨提供有力支撐。

全面從嚴治黨；黨內監(jiān)督；創(chuàng)新發(fā)展

黨中央提出的全面從嚴治黨戰(zhàn)略，旨在嚴肅黨風黨紀，規(guī)范黨員行為。而要全面從嚴治黨，必須從對黨員干部進行全方位的監(jiān)督開始。習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出：“對我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監(jiān)督?！薄?〕由此可見，在黨的監(jiān)督中，黨內監(jiān)督起著至關重要的作用。而在現實的黨內監(jiān)督實踐中，卻仍然存在著監(jiān)督主體不夠明確、監(jiān)督客體不夠細化、監(jiān)督內容不夠規(guī)范等問題。為了有效彌補以往黨內監(jiān)督制度存在的不足，進一步提高黨內監(jiān)督的實效，黨的十八屆六中全會通過了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》，為全面從嚴治黨戰(zhàn)略的順利推進打下了堅實的基礎。

一、黨內監(jiān)督是全面從嚴治黨的重要保障

黨內監(jiān)督是指黨的各級組織、專門機關和全體黨員，按照黨章和其他黨內法規(guī)、制度的要求，對黨的各級組織以及黨員尤其是黨員領導干部，在思想、紀律和權力等方面進行全方位的嚴格監(jiān)督，對于不符合黨章、法律的行為予以嚴肅的懲戒，以此來嚴明黨的紀律，純潔黨員干部的思想，規(guī)范黨員干部的權力，進而優(yōu)化黨內生態(tài)環(huán)境，提升黨的執(zhí)政能力。加強黨內監(jiān)督是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，在96年的光輝歷程中，我們黨之所以能從小到大、從弱到強，發(fā)展到今天8900多萬人的大黨，黨內監(jiān)督的作用功不可沒。

（一）思想監(jiān)督是全面從嚴治黨的基礎

習近平總書記指出：“共產黨員特別是領導干部要做共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想的堅定信仰者和忠實踐行者?！薄?〕由此可見，對于共產主義的堅定信仰，是成為一名合格的共產黨員特別是黨員領導干部的必要條件之一，同樣，堅定黨員的共產主義信仰，也是全面從嚴治黨的重要目標之一。黨內監(jiān)督在思想層面上主要表現為對黨員的黨性、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、堅持黨的重大原則等方面的情況進行監(jiān)督，此外還包括對黨員自身的理想信念、價值追求等方面進行一系列的監(jiān)督。

保證黨員尤其是黨員領導干部的思想純潔是全面從嚴治黨戰(zhàn)略的重要目標之一，也是該戰(zhàn)略順利推進的基礎。廣大黨員尤其是黨員領導干部只有在思想上純潔了，才能在行動上向黨靠攏，杜絕腐敗和以權謀私，自覺地為人民服務，自覺地為共產主義的實現而不懈奮斗。加強黨內思想監(jiān)督，能夠防止黨員干部在大是大非、國家利益、人民利益等方面出現偏差，在思想上與黨中央保持高度一致，并不斷增強各級黨組織的凝聚力、向心力、戰(zhàn)斗力。

（二）紀律監(jiān)督是全面從嚴治黨的關鍵

列寧曾經指出：“無產階級在奪取政權的斗爭中，除了組織，沒有別的武器?！薄?〕列寧的這一論述，指出了在無產階級政黨奪取政權過程中組織的重要性。實踐證明，無產階級政黨建立政權之后，其在維護政權、服務無產階級的過程中，組織的發(fā)展程度依舊起著重要作用。總結反思世界上諸多政黨興衰成敗的經驗教訓不難發(fā)現，一個組織要想實現良性運轉，必須保證組織內部有嚴明的紀律與規(guī)矩，以此來規(guī)范組織內各個成員的行為活動。在我國，中國共產黨是代表無產階級的最大組織，因此在目前的國家治理階段，必須高度重視黨的紀律建設，將其作為保持黨的先進性、純潔性和增強凝聚力、戰(zhàn)斗力的重要保障。

全面從嚴治黨戰(zhàn)略的提出，就是為了優(yōu)化無產階級組織的整體性能，進一步提高執(zhí)政能力，以此促進我黨的良性發(fā)展。而全面從嚴治黨戰(zhàn)略推進的關鍵，就是嚴明黨內紀律。目前，關于黨內紀律的章程和條例已經比較完善，比如《中國共產黨章程》《中國共產黨紀律處分條例》等，但在具體實踐中部分黨員干部無視黨規(guī)黨紀的行為仍屢見不鮮，一個重要原因就是對黨內紀律的落實情況缺乏有效的監(jiān)督。黨內監(jiān)督的主要任務是監(jiān)督黨內紀律的落實情況，以此來督促廣大黨員干部遵守黨章黨紀。一方面，黨內監(jiān)督對黨員干部具有警醒作用，時刻提醒黨員干部要嚴格遵守《黨章》等黨的紀律，以此來預防黨員干部違法亂紀、破壞社會主義公平與法制的行為。另一方面，黨內監(jiān)督要求在日常監(jiān)督實踐中，對于違反黨的紀律的黨員，要按照黨紀黨規(guī)及時予以處理，涉嫌違法犯罪的在作出黨紀處分決定后再移送行政機關和司法機關處理。

（三）權力監(jiān)督是全面從嚴治黨的核心

全面從嚴治黨的重要任務之一就是強化黨員干部的責任意識、服務意識，有效防止濫用權力和以權謀私等行為的發(fā)生。對黨員干部進行思想監(jiān)督和紀律監(jiān)督，其目的都是為了監(jiān)督黨員干部手中權力的行使狀況，使其更好地為人民服務。

分析我國現階段黨政部門的人員構成可以發(fā)現，在各級黨委和政府任職的成員中，黨員的比例比較高，關系國家治理和地方發(fā)展的權力大多掌握在黨員干部手中，如果不對該類人群手中的權力進行監(jiān)督，勢必會影響到黨政部門工作的正常運轉，輕則人浮于事、效率低下，重則奢靡腐敗、損害黨和政府的形象。加強對黨員干部手中權力的監(jiān)督，主要應從以下三個方面入手：首先是權限監(jiān)督，即對各級黨員干部是否存在越權行為進行監(jiān)督；其次是用權監(jiān)督，即對黨員干部手中權力的行使是否符合規(guī)范進行監(jiān)督，以避免濫用職權、以權謀私等情況出現；最后是責權監(jiān)督，即監(jiān)督黨員干部是否認真履行自己的職責，避免手握權力的黨員干部不作為、亂作為。

二、新時期黨內監(jiān)督制度的創(chuàng)新發(fā)展

全面從嚴治黨戰(zhàn)略的提出，為黨內監(jiān)督制度的發(fā)展和完善提供了契機。2016年黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》），便是對2003年頒布的試行條例的優(yōu)化和發(fā)展。從全面從嚴治黨的視域來看，《條例》的頒布有利于我黨在新形勢下進行自我完善、自我凈化、自我革新和自我提高，不斷提高執(zhí)政能力，確保黨作為中國特色社會主義事業(yè)的核心領導地位不動搖。

（一）監(jiān)督主體的明確化

在黨內監(jiān)督實踐中，監(jiān)督主體和監(jiān)督客體是一切監(jiān)督活動最基本的要素，是矛盾統(tǒng)一體的兩個方面，任何監(jiān)督都是主體對客體的監(jiān)察、督促。監(jiān)督主體是指黨內監(jiān)督活動中對黨內各方面工作以及黨內的組織和黨員實施監(jiān)督的黨的各級組織、專門機關（即各級紀委）和全體黨員。監(jiān)督客體即黨內監(jiān)督的對象，是指在監(jiān)督實踐中被動地受到監(jiān)督主體監(jiān)督的黨組織和黨員，重點是黨員領導干部。

監(jiān)督主體是監(jiān)督實踐中最基本的前提和必要條件，離開監(jiān)督主體，任何監(jiān)督都無法進行，因此，監(jiān)督主體在一定程度上決定著監(jiān)督實踐的產生及其效能。而在以往的黨內監(jiān)督中，并沒有對監(jiān)督主體作出科學、具體的規(guī)定，而是規(guī)定全體黨員都是行使監(jiān)督權力的主體，由此必然導致以下結果，既然全體黨員都是監(jiān)督主體也是監(jiān)督客體，那么就會有部分黨員以放棄自己監(jiān)督其他黨員的權利來換取其他黨員放棄對自己的監(jiān)督權利，使得一部分黨員干部失去了監(jiān)督的積極性。

為了解決這一問題，黨的十八屆六中全會審議通過的《條例》首次明確了黨內監(jiān)督的主體?！稐l例》規(guī)定了黨的各級紀委是黨內監(jiān)督的專責機關，明確了紀委的主要任務是履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責，加強對所轄范圍內黨組織和黨員干部遵守黨章黨規(guī)黨紀、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。這樣一來，黨的紀律檢查委員會便成為黨內監(jiān)督最重要的監(jiān)督主體。首先，行使黨內監(jiān)督的職責，對于各級紀委來說，不僅僅是權利，更是一種義務和責任。因此，在黨內監(jiān)督主體明確之后，紀委對監(jiān)督對象進行監(jiān)督已經不再是愿意不愿意去監(jiān)督的問題，而是必須去行使的職責，這就從根本上解決了之前黨內監(jiān)督主體監(jiān)督積極性不高的問題。其次，在明確了黨內監(jiān)督的主要監(jiān)督主體為各級紀委之后，紀委最主要的職責便是進行黨內監(jiān)督，隨著監(jiān)督職責的明確，監(jiān)督的效果便成為考核各級紀委工作的重要指標，負責監(jiān)督的紀委成員也會因職責所驅而不斷提高監(jiān)督效率，從而推動黨內監(jiān)督工作的良性運行。

（二）監(jiān)督客體的具體化

在黨內監(jiān)督的實踐中，監(jiān)督客體的全面性固然重要，但若是片面地強調黨內監(jiān)督客體的全面性，則會降低整個黨內監(jiān)督的效能。我們黨是一個擁有8900多萬名黨員的大黨，其成員遍布各個行業(yè)、不同階層，既有手中握有重權的領導干部，也有普通的黨員，監(jiān)督客體的復雜性使得各級紀委面臨著艱巨的工作壓力。雖然每個黨員都是監(jiān)督主體，都有監(jiān)督的責任和義務，但其更大的責任是做好自己的分內工作。因此，在黨內監(jiān)督實踐中，不能過分地強調監(jiān)督客體的全面化，而應強調監(jiān)督客體的具體化。在新頒布的《條例》中，就對監(jiān)督客體作了具體化規(guī)定?！稐l例》明確規(guī)定：“黨內監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部?！薄?〕31這也就是我們平時所說的抓好“關鍵少數”?！瓣P鍵少數”在推進黨和國家的各項事業(yè)及管好班子、帶好隊伍方面起著極為重要的作用，如果他們率先垂范、以身作則，將會對所在地方或部門產生良好的引領帶動作用，反之，如果領導干部違紀違法，對黨造成的損害會更大，影響會更為惡劣。因此，對黨內監(jiān)督的客體作出具體化規(guī)定，我們黨就可以有針對性地集中力量對特殊人群進行監(jiān)督，從而提升黨內監(jiān)督的實效。

（三）監(jiān)督內容的規(guī)范化

對黨內監(jiān)督的具體職責作出科學化、規(guī)范化、細致化、具體化的規(guī)定，是進行黨內監(jiān)督實踐的重要內容。如果黨內監(jiān)督的內容不夠科學、規(guī)范，勢必會影響黨內監(jiān)督的效果。而在《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》中，對監(jiān)督主體的職責并沒有作出明確的規(guī)定，在一定程度上影響了黨內監(jiān)督的效能。

新頒布的《條例》對監(jiān)督主體的職責作了詳細規(guī)定：黨委（黨組）履行以下監(jiān)督職責：第一，領導本地區(qū)本部門本單位黨內監(jiān)督工作，組織實施各項監(jiān)督制度，抓好督促檢查；第二，加強對同級紀委和所轄范圍內紀律檢查工作的領導，檢查其監(jiān)督執(zhí)紀問責工作情況；第三，對黨委常委會委員（黨組成員）、黨委委員，同級紀委、黨的工作部門和直接領導的黨組織領導班子及其成員進行監(jiān)督；第四，對上級黨委、紀委工作提出意見和建議，開展監(jiān)督”〔4〕33。除此之外，《條例》還對黨的中央組織、黨的各級紀律檢查委員會以及黨員的監(jiān)督職責都作出了具體的規(guī)定。由此可見，2016年新頒布的《條例》，以監(jiān)督職責為主軸，依據黨章對黨的各級組織的監(jiān)督職責作出了明確、規(guī)范的規(guī)定。一方面，這些規(guī)定構成了黨內監(jiān)督的嚴密體系，有利于促進各級黨組織及其負責人扛起主體責任，瞪大眼睛、伸長耳朵，抓早抓小、防微杜漸，把黨內監(jiān)督落到實處。另一方面，對黨委（黨組）的監(jiān)督職責和監(jiān)督流程作出科學化規(guī)定，不僅可以讓監(jiān)督主體更加清楚地了解自身的監(jiān)督職責，還可以讓各級監(jiān)督主體更加明確如何履行自身的監(jiān)督職責，有利于大幅度提升黨內監(jiān)督的效率，保證了黨內監(jiān)督的高效、有序進行。

三、優(yōu)化黨內監(jiān)督制度的路徑選擇

黨內監(jiān)督是全面從嚴治黨的重要保障。黨的十八屆六中全會頒布的《條例》盡管規(guī)范了監(jiān)督內容、明確了監(jiān)督主體、明晰了監(jiān)督客體，但要想使《條例》落到實處，將其中優(yōu)化了的制度和規(guī)定轉化為實踐中的監(jiān)督實效，還需要在以下幾個方面加以努力。

（一）強化監(jiān)督主體的獨立性

2016年新頒布的《條例》中，首次明確規(guī)定了紀委為黨內監(jiān)督的專門機關，其同時受到同級黨委和上級紀委的雙重領導。由此也會帶來一些問題：首先，在具體監(jiān)督工作中，按照《條例》規(guī)定，紀委理應對同級黨委（黨組）進行監(jiān)督，但同時紀委又受到同級黨委的領導，如此一來，會使紀委對于同級黨委的正常監(jiān)督工作在一定程度上受到影響，部分黨委的領導人員也會因此而有恃無恐，使監(jiān)督流于形式。其次，在紀委監(jiān)督工作中，往往會出現上級紀委的指令與同級黨委的指令不相一致的情況，使得紀委無所適從，影響了監(jiān)督的質量和實效。

要想避免以上問題的發(fā)生，相關部門必須厘清職責，確保紀委在行使監(jiān)督權力過程中的獨立性。首先，必須明確黨委對同級紀委在哪些方面具有領導權。黨委要嚴格按照《條例》規(guī)定，不得干涉同級紀委對其進行的常規(guī)監(jiān)督，使紀委具有一定的相對獨立性。其次，要加強上級紀委對下級黨委進行監(jiān)督。上級紀委受同級黨委領導，卻不受下級黨委領導，因此，加強上級紀委對下級黨委的監(jiān)督，能夠保證整個監(jiān)督過程更加獨立和有效。再次，要強化上級紀委對下級紀委的人事管理方式。應健全上報案件線索制度，完善上級紀委案件跟蹤機制，強化與下級黨委的協調機制，真正保證各級紀委監(jiān)督工作的相對獨立性和權威性。

（二）確保監(jiān)督工作的雙向性

《條例》明確要求，黨的各級委員會、紀律檢查委員會，都有權力對其上級單位（組織）進行監(jiān)督，全體黨員也有權力對其他任何黨員（包括上級黨員）進行監(jiān)督。由此可見，黨內監(jiān)督應該是在上級單位和下級單位之間相互進行的，是一種雙向監(jiān)督。而在現實監(jiān)督工作中，由于部分黨員領導干部獨攬大權，片面強調自己對下級黨員或者下級黨組織進行監(jiān)督，而限制下級黨員或下級黨組織對其進行常規(guī)監(jiān)督，使得《條例》規(guī)定的雙向監(jiān)督變成了單向監(jiān)督。黨員領導干部本即黨內監(jiān)督中的“關鍵少數”，雖然受到同級紀委以及上級組織的監(jiān)督，但若失去了下級黨員或黨組織對其進行監(jiān)督，勢必導致監(jiān)督上的漏洞，為其不作為、亂作為留下可乘之機。因此，必須對黨員領導干部這一“關鍵少數”群體進行全方位的系統(tǒng)監(jiān)督，以監(jiān)督工作的雙向性推動“關鍵少數”群體盡心竭力為人民服務。

要想使黨內監(jiān)督工作切實取得實效，各級黨組織務必落實好黨的民主集中制，唯此才能保證下級黨員或者黨組織對上級領導干部和黨組織進行有效的監(jiān)督。首先，各級黨組織要暢通黨員反映訴求的渠道，努力營造風清氣正的良好政治生態(tài)環(huán)境。其次，各級黨組織要定期召開黨組織生活會，黨員領導干部要帶頭進行批評和自我批評，使聽從下級黨員的意見與批評成為一種習慣。再次，應該增加全委會和常委會召開的頻次，確保黨組織的每一個決定都是全委會或者常委會討論的結果，而不是部分領導干部的個人意圖。

（三）健全黨內監(jiān)督機制

黨內監(jiān)督機制，簡單地說就是依據《黨章》和黨紀黨規(guī)，對各級黨組織、黨員尤其是黨員領導干部進行思想、工作、生活作風等方面進行全方位監(jiān)督的一整套制度規(guī)定和程序設計。完善的黨內監(jiān)督機制是保證黨內監(jiān)督活動經常性和穩(wěn)定性開展的可靠保證，它能使一切監(jiān)督對象和內容都包含其中，全體黨員無論職務高低、黨齡長短，都是監(jiān)督者和被監(jiān)督者。

目前，從黨內監(jiān)督的實踐效果來看，黨內監(jiān)督機制仍存在諸多不足，除了對“一把手”的監(jiān)督力度不夠、紀檢部門獨立行使監(jiān)督權的障礙過多、監(jiān)督主體履職盡責的動力不足、監(jiān)督機制程序不夠規(guī)范等共性問題之外，還有兩個需要注意的問題：一是監(jiān)督過程不夠規(guī)范，二是監(jiān)督效果有待提高。首先，就監(jiān)督過程的規(guī)范性來說，部分監(jiān)督主體在發(fā)現監(jiān)督客體存在的問題后，因有私交或利益關系，不按照程序嚴格進行監(jiān)督，對于監(jiān)督客體有放松監(jiān)督的現象；還有部分監(jiān)督主體利用自己的監(jiān)督職權，違背事實打擊報復與自己有私人恩怨的監(jiān)督客體。其次，就監(jiān)督結果的有效性來說，在監(jiān)督工作實踐中，常常出現監(jiān)督主體已經將監(jiān)督客體的違紀行為進行了通報，但由于監(jiān)督主體與問責主體之間的協調溝通不暢，導致監(jiān)督客體未被問責或者問責不夠的情況出現。因此，為了提高監(jiān)督結果的有效性，必須進一步優(yōu)化和完善黨內監(jiān)督機制，既要加強對監(jiān)督主體監(jiān)督過程規(guī)范性的評估，還要加強對監(jiān)督結果有效性的評估，加強監(jiān)督主體與問責主體之間的聯系和溝通，確保有違紀行為的黨員都能得到應有的懲罰，以鞏固和發(fā)展黨的先進性和純潔性。

〔1〕習近平在十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話〔N〕.人民日報，2016-05-03（02）.

〔2〕十八大以來重要文獻選編：上冊〔M〕.北京：中央文獻出版社，2014：115.

〔3〕列寧選集：第 1 卷〔M〕.北京：人民出版社，1995：526.

〔4〕關于新形勢下黨內政治生活的若干準則中國共產黨黨內監(jiān)督條例中國共產黨巡視工作條例中國共產黨問責條例〔M〕.北京：中國法制出版社，2016.

責任編輯 馮耀明

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1009-1203（2017）05-0028-04

2017-08-25

國家社會科學基金項目（12CZZ016）；國家社會科學規(guī)劃重點項目（15AZZ004）；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目（2022015skzd021）；蘭州大學全國重點馬克思主義學院建設科研項目。

蔡文成（1977-），男，甘肅天水人，蘭州大學馬克思主義學院教授，碩士研究生導師，法學博士，主要研究方向為中國特色社會主義政治理論與實踐。馬祖興（1992－），男，回族，甘肅天水人，蘭州大學馬克思主義學院碩士研究生，主要研究方向為中國特色社會主義政治理論與實踐。