◎ 章曉懿

“救急難”托底保障的機制構(gòu)建與地方實踐

◎ 章曉懿

社會救助制度承擔著保民生、促公平的托底保障重大責任。為進一步提升社會救助“救急難”的托底作用，2015年7月，民政部、財政部發(fā)布的《關(guān)于在全國開展“救急難”綜合試點工作的通知》，在全國范圍內(nèi)確定了300個“救急難”綜合試點單位和地區(qū)。各試點地區(qū)因地制宜，先行先試，積極探索“救急難”的實現(xiàn)路徑、工作機制和保障措施，積累了不少具有地方特色的經(jīng)驗。

“救急難”托底保障機制的構(gòu)建

目前，我國社會救助制度框架已經(jīng)基本形成，社會救助體系建設(shè)已進入到轉(zhuǎn)型升級的新階段，專門應(yīng)對突發(fā)性急難的臨時救助制度也已建立。根據(jù)基本的頂層設(shè)計，“救急難”托底保障機制在整個社會救助體系應(yīng)當具有以下功能：一是主動發(fā)現(xiàn)，提高響應(yīng)速度；二是整合救助資源，協(xié)調(diào)部門聯(lián)動；三是鼓勵社會力量參與社會救助。

隨著我國社會救助需求層次的提升，社會救助價值理念不能繼續(xù)停留在事后補償與缺陷修補的層面，而是要具有積極應(yīng)對貧困、預(yù)防貧困的觀念，因此積極應(yīng)對型的社會救助要求要有主動發(fā)現(xiàn)和快速響應(yīng)的功能?，F(xiàn)行的社會救助資源分散于各主管部門，“碎片化”的管理方式給整體的救助協(xié)調(diào)和組織帶來了困難，一方面容易出現(xiàn)政出多門、多龍治水的問題，另一方面信息不共享易導(dǎo)致資源浪費和分配不公。所以，建立“救急難”托底保障機制的一個重要目標就是實現(xiàn)整合現(xiàn)有社會救助資源：第一，在制度上，要求加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在分類執(zhí)行單項救助的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各項制度的發(fā)展方向和銜接；第二，在部門協(xié)調(diào)上，各主管部門要實現(xiàn)信息共享，建立社會救助管理信息系統(tǒng)。

毫無疑問，政府在社會救助中起著主導(dǎo)作用，但是社會力量參與救助對于貧困邊緣人群、支出型貧困家庭等具有不可替代的作用。因此，“救急難”托底保障機制構(gòu)建中應(yīng)將政府責任和社會力量作用進行統(tǒng)一劃分和規(guī)定，充分整合政府和民間的救助資源。

綜上，“救急難”托底保障機制的構(gòu)建應(yīng)當包含三大基本內(nèi)容，即：管理機制、運行機制和支持機制。依托于這三大基礎(chǔ)性的機制建設(shè)，“救急難”托底保障功能方能得以實現(xiàn)。社會救助的管理價值在于公平，要想充分體現(xiàn)政策的公平性，必須對救助的各個方面做出明確的規(guī)范，所以在管理機制層面主要包含救助對象的厘定、救助標準的明確和救助程序的規(guī)范這三方面的內(nèi)容。程序的價值在于能根據(jù)看得見的形式實現(xiàn)正義，程序的優(yōu)化和規(guī)范是“救急難”機制運行的基礎(chǔ)，所以運行機制應(yīng)該包括發(fā)現(xiàn)機制、受理機制、響應(yīng)機制、轉(zhuǎn)介機制。同時，機制的運行又離不開人力、物力資源和信息的支持，所以支持機制主要包含籌資機制、信息共享機制和社會力量參與機制。

“救急難”托底保障機制試點地區(qū)的實踐

通過對全國300個“救急難”試點單位問卷調(diào)查和對部分試點地區(qū)的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩年來“救急難”試點工作在各地全面推行已取得顯著成效。絕大部分試點單位建立和完善了相關(guān)制度體系，并對“救急難”救助范圍和標準都建立了精細化的標準。

在“救急難”發(fā)現(xiàn)機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，各試點地區(qū)充分調(diào)動當?shù)厣鐣α康姆e極性，依靠村（居）委會、社工、志愿者等傳統(tǒng)力量，以及運用社區(qū)網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢，或者開通社會救助熱線，利用廣播、電臺、在社區(qū)公示以及通過114查詢等方式公布，創(chuàng)新了主動發(fā)現(xiàn)機制。在此基礎(chǔ)上，在試點地區(qū)全面建成了“一門受理，協(xié)同辦理”的工作機制，并且發(fā)揮了很大的作用。

對于試點單位的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：在“救急難”對象方面，各地都把重大疾病列為首要對象，其次是火災(zāi)、交通事故，再次是公共衛(wèi)生突發(fā)事件、子女入學(xué)、流浪乞討人員等。在戶籍限制方面，部分地區(qū)對“救急難”還是存在不同程度的限制。在救助程序設(shè)置方面，所有試點單位均已建立比較規(guī)范的工作程序，絕大多數(shù)地區(qū)已建立“先救助、后補辦手續(xù)”以及體現(xiàn)“救急難”特點綠色通道。在運行機制方面，在“民政牽頭”下，有財政、教育、衛(wèi)計委等共同參與“救急難”的比例較高，殘聯(lián)、住建、人社、公安等部門的共同參與也占相當比例。從發(fā)現(xiàn)機制來看，最普遍的方式還是通過村居委上門求助和“一門受理”窗口申請；由街鎮(zhèn)、村居委會主動摸底發(fā)現(xiàn)上報、到社會救助機構(gòu)（站）上門求助的也占一定比例。在籌資機制方面，絕大部分資金來源于財政撥款，通過社會籌資獲得資金以及其他協(xié)同部門統(tǒng)統(tǒng)承擔也占有相當?shù)谋壤?。在社會力量參與方面，絕大多數(shù)試點地區(qū)都有社會力量的參與，主要形式是志愿者參與、企事業(yè)單位個人捐助，而由社會組織籌集資金、個案參與、承擔政府購買服務(wù)的還比較少。在實施對象與效果評估方面，低保和特困人員在“救急難”的總?cè)藬?shù)中占絕大多數(shù)，還有部分“救急難”對象為非低保和特困人員。從救助費用支出類別來看，對于突發(fā)重大疾病的救助資金支出占有相當高的比例。

“救急難”試點中也存在一些問題，如：救助對象急難狀況識別有難度；跨部門協(xié)調(diào)能力依然不足；基層社會救助人員隊伍力量不足等等。

進一步完善“救急難”托底保障機制的建議

上述分析表明，依托于臨時救助的“救急難”托底保障機制要充分發(fā)揮主動發(fā)現(xiàn)、快速響應(yīng)、整合資源聯(lián)動協(xié)調(diào)部門和動員社會力量參與等作用，關(guān)鍵在于打通社會救助體系的運行脈絡(luò)，構(gòu)建起綜合性的社會救助體系，使整個社會救助制度體系能夠靈活快速地運作起來，方能達到救急、救難的目標。具體需要從以下幾個方面入手。

一是要積極轉(zhuǎn)變救助理念，將傳統(tǒng)的被動型救助觀念轉(zhuǎn)變成主動救助的現(xiàn)代理念。主動型的社會救助需要處理好做以下問題：首先，在“救急難”托底保障機制中要有預(yù)案、預(yù)估，從傳統(tǒng)的應(yīng)對性救助向更為積極的預(yù)測性救助的轉(zhuǎn)變；第二，要與社會工作相結(jié)合，這樣有助于主動救助范圍的拓展。

二是要繼續(xù)完善社會救助制度，特別是加大醫(yī)療救助力度。調(diào)查結(jié)果表明，目前“救急難”需求中的突出矛盾還是因病致貧，其實質(zhì)是現(xiàn)有醫(yī)療救助制度的不足。為有效發(fā)揮“救急難”的功能和作用，迫切需要加強醫(yī)療保障的力度，繼續(xù)完善現(xiàn)有的醫(yī)療救助制度。

三是搭建信息共享平臺，整合現(xiàn)有的社會救助資源?！熬燃彪y”社會救助資源的整合，應(yīng)著重三個方面的問題：首先是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)救助制度的銜接，做好與生活救助制度的銜接，以及與專項救助制度的銜接；其次是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好救助部門之間的關(guān)系，將社會救助信息、政策和資源統(tǒng)一放置在信息共享平臺，實現(xiàn)資源充分利用。再次是建議在全國性范圍內(nèi)統(tǒng)一社會救助熱線電話等傳播方式，以便于救助熱線的宣傳和傳播，也有助于提升社會救助主動發(fā)現(xiàn)的效率。

四是進一步加大財政投入的力度，建立多元籌資機制。在加大臨時救助財政資金投入的基礎(chǔ)上，進一步創(chuàng)新籌資思路，改變單一靠財政投入的籌資方式，建立多元的、開放的“救急難”籌資機制。

五是加強社會救助基層隊伍建設(shè)，提高救助能力與水平。目前，基層救助隊伍無論在數(shù)量上還是專業(yè)性方面均比較薄弱。應(yīng)當充分重視基層社會救助隊伍建設(shè)，保證一線人員的數(shù)量達到規(guī)定的要求，同時通過定期培訓(xùn)提高其業(yè)務(wù)能力與政策水平，建設(shè)一支素質(zhì)高、能力強的基層社會救助人員隊伍，以保證社會救助各項政策真正落實到位。

六是鼓勵和動員社會力量參與“救急難”，有效發(fā)揮社會力量的積極作用。首先要加大力度扶持社會工作機構(gòu)，加快對社會工作者的培養(yǎng)，提升社會救助服務(wù)的專業(yè)化水平。其次要加強媒體和活動宣傳，建立透明公開的社會捐助體系和健全的志愿服務(wù)體系。社會救助政策的根本在于促進社會共融，要以透明公開的制度、嚴格的資金監(jiān)管和廣泛深入的媒體宣傳教育，引導(dǎo)廣大社會成員養(yǎng)成樂善好施、與人為善的品行，積極促進救助對象的社會融入。

（作者系中國社會保障學(xué)會社會救助分會理事，上海交通大學(xué)教授）