◎ 民政部第4工作組 云南省民政廳

關(guān)于云南省防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)的調(diào)研報告

◎ 民政部第4工作組 云南省民政廳

云南省地形地貌多樣，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，氣候立體多變，地震、滑坡、干旱等自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)。云南省委、省政府歷來高度重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，“十二五”以來組織實施了一系列防災(zāi)減災(zāi)重大工程，全省的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)取得了顯著成效。

云南省防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)實踐

（一）高度重視，成功應(yīng)對多次重大自然災(zāi)害。近年來，云南先后遭受了魯?shù)榈卣?、景谷地震?年連旱等重特大自然災(zāi)害。面對嚴峻的災(zāi)害形勢和嚴重災(zāi)害損失，云南省委、省政府堅決落實中央的決策部署，本著以人為本、生命至上的理念，全力做好每次災(zāi)害應(yīng)急救援、受災(zāi)群眾生活救助和災(zāi)后恢復(fù)重建等工作。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”時期，全省年均緊急轉(zhuǎn)移安置群眾20余萬人次，累計完成54.7萬戶民房恢復(fù)重建；同“十一五”時期年平均值相比，因災(zāi)死亡人口下降56%，直接經(jīng)濟損失占全省生產(chǎn)總值比重降低24%，災(zāi)害防御應(yīng)對能力進一步提升。云南省將災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建與地震安居工程、農(nóng)村危房改造及新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，加強統(tǒng)籌謀劃，有效整合多方面資金資源，一舉解決新房重建和舊房改善兩大難題，極大地改善了災(zāi)區(qū)群眾住房條件。魯?shù)榈卣馂?zāi)后恢復(fù)重建進展順利。

（二）充分協(xié)調(diào)，省級減災(zāi)委作用得到較好發(fā)揮。2016年，省減災(zāi)委成員單位由36家增加至56家，省編辦專門核定1名省減災(zāi)委辦公室專職副主任（副廳級）職數(shù)，省減災(zāi)委辦公室專職副主任同時兼任分管救災(zāi)副廳長。省減災(zāi)委綜合協(xié)調(diào)職能得到較好發(fā)揮：一是不斷完善災(zāi)情會商制度，組織開展年度災(zāi)情形勢研究，發(fā)布全省階段性自然災(zāi)害趨勢預(yù)測和年度自然災(zāi)害情況報告；二是負責(zé)組織重大自然災(zāi)害損失評估和協(xié)調(diào)實施預(yù)防和處置地震災(zāi)害能力建設(shè)10項重大措施和10項重點工程以及防災(zāi)應(yīng)急“三小”工程等；三是推動出臺《云南省綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》，將防災(zāi)減災(zāi)重大項目建設(shè)和重點工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，進一步加強綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。在省減災(zāi)委的大力推動下，全省所有州（市）、縣（市、區(qū)）都成立了減災(zāi)委。

（三）統(tǒng)一規(guī)劃，救災(zāi)物資儲備體系建設(shè)初成規(guī)模。2008年以來，云南省級財政每年年初預(yù)算安排2億元，實施預(yù)防和處置地震災(zāi)害能力建設(shè)10項重大措施和10項重點工程。省民政廳以此為契機，切實加強救災(zāi)物資儲備體系建設(shè)，逐步建成了以民政部中央救災(zāi)物資昆明儲備庫為中心，昆明、昭通、曲靖、紅河、大理、楚雄、普洱、文山、保山9個省屬分庫為基礎(chǔ)，7個州（市）庫為輻射，92個縣級庫為支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)儲備庫（點）為補充，布局合理、點面結(jié)合、輻射全省的救災(zāi)物資儲備網(wǎng)絡(luò)，救災(zāi)物資儲備庫已基本覆蓋了全省多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)。根據(jù)云南災(zāi)情，做好救災(zāi)物資儲備，確保每年至少儲備帳篷10萬頂、棉被25萬床、大衣10萬件、衣服7萬套、折疊床8萬張等30多個品類的救災(zāi)物資；省財政每年都安排2000萬元的省級救災(zāi)物資采購經(jīng)費，發(fā)生重大自然災(zāi)害后，還會追加采購資金；多災(zāi)、易災(zāi)州（市）、縣（市、區(qū)）每年會采購一定數(shù)量的本級儲備物資。民政部門與公安邊防等部門簽訂協(xié)議，逐步探索出了救災(zāi)物資調(diào)運由“部隊車輛運輸、部隊官兵搬運、警車開道、專人護送”的救災(zāi)物資調(diào)運新模式，確保大災(zāi)發(fā)生后快速、安全、高效地向災(zāi)區(qū)調(diào)運救災(zāi)物資。

（四）大力投入，基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力顯著增強。在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)裝備設(shè)施方面，在全省16個州（市）、129個縣（市、區(qū)）都配有民政救災(zāi)車輛的基礎(chǔ)上，省財政專門投入6830萬元資金，為全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了救災(zāi)車輛。2013年至2014年，省政府安排5160萬元應(yīng)急避難場所建設(shè)補助資金，推進應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，每縣補助40萬元，實現(xiàn)了全省所有縣（市、區(qū)）全覆蓋。在居民能力提升方面，重點實施了防災(zāi)應(yīng)急“三小”（小應(yīng)急包、小冊子、小演練）工程。截至2016年底，省級累計投入資金1.76億元，為全省1310萬戶家庭發(fā)放了防災(zāi)應(yīng)急小冊子，為683.59萬戶家庭發(fā)放小應(yīng)急包，組織開展防災(zāi)應(yīng)急小演習(xí)1.46萬余次。在災(zāi)害信息員隊伍和綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)方面，目前，全省共有1.8萬余名災(zāi)害信息員，每年輪訓(xùn)一遍；通過軍地共建，1620人的綜合應(yīng)急救援隊伍在應(yīng)對地震、地質(zhì)、氣象、旱澇等災(zāi)害中發(fā)揮著重要作用。

（五）精心組織，社會參與和地震保險試點初顯成效。2014年魯?shù)?.5級地震發(fā)生后，云南省民政廳建立了“云南社會組織救援服務(wù)平臺”，在抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建中發(fā)揮了重要作用。2015年，云南省民政廳更加重視發(fā)揮“云南社會組織救援服務(wù)平臺”的協(xié)調(diào)作用，建立完善參與減災(zāi)救災(zāi)社會組織數(shù)據(jù)庫，進一步健全日常聯(lián)絡(luò)和應(yīng)急協(xié)調(diào)社會組織相關(guān)工作機制，引導(dǎo)社會組織有序參與救災(zāi)。作為地震住房保險先行先試省份，云南省從2015年開始在大理州開展政策性農(nóng)房地震保險試點，每年省政府安排地震保險保費補貼專項資金1929萬元。2015年保山昌寧“10·30”5.1級地震，永平縣受災(zāi)農(nóng)戶共獲得政策性農(nóng)房地震保險賠付資金753.8萬元；2016年大理云龍“5·18”5.0級地震，保險理賠共計2800萬元；2017年大理漾濞“3·27”5.1級地震發(fā)生后，省民政廳積極協(xié)調(diào)誠泰財產(chǎn)保險股份有限公司啟動綠色理賠通道，現(xiàn)場查勘、現(xiàn)場定案、現(xiàn)場理賠，災(zāi)后第二天就成功支付理賠款2800萬元。在大理試點工作取得初步成效基礎(chǔ)上，2017年，省財政又安排1124萬元在玉溪市開展政策性地震農(nóng)房保險工作。

云南省防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作主要經(jīng)驗

云南省委、省政府按照“主動防災(zāi)、充分備災(zāi)、科學(xué)救災(zāi)、有效減災(zāi)”工作思路，堅持“立足當(dāng)前、著眼長遠，統(tǒng)籌兼顧、突出重點”的原則，從本省自然災(zāi)害特點和經(jīng)濟發(fā)展條件實際出發(fā)，加強防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)硬件和軟件建設(shè)，不斷提升綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。其主要經(jīng)驗和做法可概括為以下四個方面。

（一）法制意識強，出臺修訂多項防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)政策。制定出臺了《云南省自然災(zāi)害救助規(guī)定》《云南省建設(shè)工程抗震設(shè)防管理條例》《建設(shè)工程場地地震安全性評價管理規(guī)定》 《云南省地震監(jiān)測管理規(guī)定》《云南省人民政府關(guān)于加強地質(zhì)災(zāi)害防治工作的意見》 《云南省人民政府辦公廳關(guān)于加強應(yīng)急避難場所建設(shè)和管理工作的意見》等一系列防災(zāi)減災(zāi)地方性法規(guī)政策；及時修訂了《云南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《云南省防震減災(zāi)條例》《云南省地震重點監(jiān)視防御區(qū)防震減災(zāi)規(guī)定》等法規(guī)政策，為防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作提供了有力的法治保障。省民政廳還制定《救災(zāi)應(yīng)急工作規(guī)程》《云南省省級救災(zāi)物資管理辦法》《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的實施意見》等，確保應(yīng)急救災(zāi)高效有序開展，受災(zāi)群眾基本生活得到及時保障。

（二）風(fēng)險意識強，主動加強防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)。“十二五”時期，云南省在全面總結(jié)和科學(xué)分析本省防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作正方兩面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分借鑒國際先進理念，提出“主動防災(zāi)、充分備災(zāi)、科學(xué)救災(zāi)、有效減災(zāi)”的工作思路，貫通災(zāi)害管理的全過程，統(tǒng)籌部署防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各項工作，全面提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。2008年至2012年，實施了涵蓋地震監(jiān)測預(yù)報、震害防御、緊急救援等內(nèi)容的10項重大措施，全省的地震監(jiān)測預(yù)報、防震減災(zāi)、應(yīng)急救援處置等能力顯著提高。從2013年開始，云南省計劃用5年的時間，繼續(xù)實施以提升大震監(jiān)測預(yù)報、提高抗震設(shè)防、完善救災(zāi)物資儲備、加強應(yīng)急救援等4項能力建設(shè)為重點的預(yù)防和處置自然災(zāi)害10項重點工程。

（三）創(chuàng)新意識強，大膽嘗試防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新做法。針對基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力不足、群眾防災(zāi)減災(zāi)意識不強的問題，“十二五”時期云南省在全省范圍實施了防災(zāi)應(yīng)急“三小”工程，有效增強人民群眾防災(zāi)減災(zāi)意識和臨災(zāi)條件下的自救互救能力。云南省探索建立了一整套較為完善的災(zāi)后恢復(fù)重建管理辦法，特別是通過推行項目管理機制、分級負責(zé)制和包保責(zé)任制，把災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建與地震安居工程、農(nóng)村危房改造及新農(nóng)村建設(shè)有效結(jié)合，較好地改善了災(zāi)區(qū)群眾住房條件。云南省還注重新技術(shù)在防災(zāi)減災(zāi)中的應(yīng)用，積極推廣減隔震技術(shù)的市場應(yīng)用，在魯?shù)榈卣鸩糠置穹恐亟ㄖ胁捎娩摷芙Y(jié)構(gòu)，有效提高了城鄉(xiāng)建設(shè)的抗震水平。

（四）統(tǒng)籌意識強，全面整合資源做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)。云南省防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作由部門分頭推進逐步向系統(tǒng)協(xié)同推進轉(zhuǎn)變，有效整合全省各方面資源，促進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)整體能力提升。一方面，加強災(zāi)情會商，推動信息共享和協(xié)同救災(zāi)。以省減災(zāi)委名義印發(fā)了《云南省減災(zāi)委員會關(guān)于建立云南省自然災(zāi)害災(zāi)情會商制度的通知》，加強不同部門在災(zāi)情預(yù)警預(yù)測、災(zāi)情數(shù)據(jù)統(tǒng)計等工作方面的溝通會商，促進信息共享和救災(zāi)統(tǒng)籌；集成全省所有應(yīng)急救援隊伍的人員、裝備、物資等專題數(shù)據(jù)，開發(fā)完成了云南省應(yīng)急救災(zāi)指揮信息系統(tǒng)。另一方面，注重統(tǒng)籌政府與社會力量、防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急救災(zāi)、地震重點危險區(qū)與非重點危險區(qū)的防震減災(zāi)工作，在測、報、防、抗、救等多個工作環(huán)節(jié)，加強資源整合，強調(diào)綜合施策，不斷健全防震減災(zāi)體制機制，統(tǒng)籌推進防震減災(zāi)和應(yīng)急能力建設(shè)。

云南省防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作面臨的挑戰(zhàn)

（一）面臨的災(zāi)害形勢依然非常嚴峻。由于特殊地理位置、地質(zhì)構(gòu)造和氣候條件，云南省地震、地質(zhì)災(zāi)害和旱災(zāi)風(fēng)險較高，多災(zāi)連發(fā)并發(fā)的特點突出，災(zāi)害損失較為嚴重。云南全省84%國土面積的地震基本烈度均在7度以上，平均每年發(fā)生5級以上地震3次，每3年發(fā)生6級以上地震2次，每8年發(fā)生7級以上地震1次。云南省地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜脆弱，地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)易發(fā)區(qū)面積占國土總面積的78.68%，已排查出的地質(zhì)災(zāi)害隱患點達2.56萬個，受威脅人口267.31萬人，受自然因素變化與工程活動激發(fā)，地質(zhì)災(zāi)害隱患點還將不斷增加。云南省每年都遭受季節(jié)性干旱，“十二五”時期更是發(fā)生了四年連旱的罕見嚴重災(zāi)情。多災(zāi)頻發(fā)的同時，云南省又受到全國控?zé)熣叩拿黠@影響，各級財政收入面臨持續(xù)下滑的風(fēng)險，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)的持續(xù)投入勢必受到較大影響。

（二）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)仍然較為薄弱。近年來，云南省雖然實施了一系列重大防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工程，但由于防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)歷史欠賬太多，全省整體抵御災(zāi)害的基礎(chǔ)和能力依然薄弱。防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)性工程和非工程措施滯后，城鄉(xiāng)建筑、基礎(chǔ)設(shè)施抗震能力與面臨的災(zāi)害風(fēng)險不相適應(yīng)，應(yīng)急避難場所建設(shè)不夠，防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施不完善，基層和社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)裝備配備投入不足。農(nóng)村群眾住房設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，群眾防災(zāi)減災(zāi)意識、自救互救能力較為薄弱，因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧、小震大災(zāi)等問題突出，因災(zāi)倒損民房恢復(fù)重建難度大?；鶎臃罏?zāi)減災(zāi)管理和專業(yè)技術(shù)人員不足，專業(yè)技術(shù)素質(zhì)有待進一步提高。

（三）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科技支撐能力不夠。云南省災(zāi)情快速評估、災(zāi)害風(fēng)險評估、投入績效評估、災(zāi)害綜合治理、全過程災(zāi)害風(fēng)險管理等能力建設(shè)滯后。信息獲取能力較弱，信息技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率不高，科技裝備不足。監(jiān)測預(yù)警技術(shù)亟待加強，現(xiàn)代高新技術(shù)應(yīng)用水平不高，地震臺網(wǎng)密度和監(jiān)測能力偏低，大震危險源識別與探測能力不足。地質(zhì)災(zāi)害專業(yè)監(jiān)測預(yù)警科技水平和手段有待提升，專業(yè)監(jiān)測與群眾群防融合不夠。氣象監(jiān)測站網(wǎng)現(xiàn)代化程度不高，天氣預(yù)報預(yù)警核心技術(shù)不強。

加強云南省防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的對策建議

（一）進一步做好災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報預(yù)警與綜合風(fēng)險防范。強化多災(zāi)種綜合監(jiān)測和預(yù)報預(yù)警信息服務(wù)，提升災(zāi)害早期識別和立體監(jiān)測能力，提高災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布的準(zhǔn)確性、時效性和社會公眾覆蓋率。推進自然災(zāi)害綜合風(fēng)險評估、隱患排查治理，開展以縣、市、區(qū)為單位的自然災(zāi)害風(fēng)險與減災(zāi)能力排查調(diào)查。以“一帶一路”重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展人口密集區(qū)為重點，開展地震、地質(zhì)、氣象、洪澇等自然災(zāi)害危險源的調(diào)查、觀測、探測和排查。建立省級自然災(zāi)害風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建支撐自然災(zāi)害風(fēng)險管理的全要素數(shù)據(jù)資源體系，進一步提升災(zāi)害速評特別是地震災(zāi)害速評與信息服務(wù)能力。

（二）進一步提升城鄉(xiāng)建筑和公共設(shè)施抗災(zāi)能力。全面實施公共基礎(chǔ)設(shè)施安全加固，提高重大工程、生命線工程的抗災(zāi)能力和設(shè)防水平。重點提升學(xué)校、醫(yī)院等人員密集公共場所設(shè)施安全水平。實施交通設(shè)施災(zāi)害防治工程，提升重大交通基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力。開展城市住房抗震加固，提升住房抗震設(shè)防水平和抗災(zāi)能力。結(jié)合扶貧開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、危房改造、災(zāi)后恢復(fù)重建等，推進實施自然災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)農(nóng)村困難群眾危房與土坯房改造，提升農(nóng)村住房設(shè)防水平和抗災(zāi)能力。

（三）進一步提升城鄉(xiāng)基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。完善基層應(yīng)急救災(zāi)設(shè)施裝備，建設(shè)縣、鄉(xiāng)、村三級災(zāi)害監(jiān)測及應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)，以“代儲”方式實現(xiàn)省級救災(zāi)儲備物資下沉至縣鄉(xiāng)兩級，提高基層應(yīng)急救災(zāi)能力。積極創(chuàng)建全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)，加強社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險識別與評估，提升社區(qū)應(yīng)急預(yù)案編制與演練水平，推進社區(qū)救災(zāi)物資儲備和志愿者隊伍建設(shè)。加強防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)知識技能宣傳普及，開展基層領(lǐng)導(dǎo)干部災(zāi)害風(fēng)險管理和應(yīng)急管理能力培訓(xùn)。

（四）進一步提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科技支撐能力。大力支持省減災(zāi)中心發(fā)展，積極引進海內(nèi)外優(yōu)秀人才，不斷改善災(zāi)害科學(xué)研究相關(guān)設(shè)施設(shè)備，提高減災(zāi)中心對政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作決策的科技支撐能力。加快防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科技產(chǎn)品（裝備）研發(fā)與推廣應(yīng)用，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、衛(wèi)星遙感、無人機、導(dǎo)航定位、地理信息、移動通信等技術(shù)方法的應(yīng)用，提高災(zāi)害模擬仿真、分析預(yù)測、信息獲取、應(yīng)急通信等保障能力。