尹 飛（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授）

關(guān)于公證體制改革的若干思考

尹 飛（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授）

一、關(guān)于公證機(jī)構(gòu)的法律定位

公證質(zhì)量是公證工作的生命線。公證制度設(shè)置的根本目的在于提供具有公信力的公證文書(shū)。公證文書(shū)的公信力，不僅來(lái)自于法律的規(guī)定、民眾的法治觀念，更來(lái)自于公證人的專業(yè)水平和職業(yè)素質(zhì)。如張軍部長(zhǎng)所言，推動(dòng)公證事業(yè)發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是向改革要?jiǎng)恿Α⒁愿母镌龌盍?。而公證體制改革的核心，就在于如何能夠更加有效地激發(fā)公證機(jī)構(gòu)和公證人努力提供更好、更多的公證服務(wù)，引導(dǎo)、滿足人民群眾對(duì)公證服務(wù)的需求。這就需要通過(guò)改革的頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)、激勵(lì)、督促公證機(jī)構(gòu)和公證人努力提升自身專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)、提高公證質(zhì)量，積極主動(dòng)地用黨紀(jì)國(guó)法、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則約束自身的行為。

現(xiàn)行《公證法》頒行已經(jīng)十余年，在發(fā)揮了重大作用的同時(shí)，相關(guān)制度也面臨改革。尤其是《公證法》強(qiáng)調(diào)公證機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的的要求是否合乎時(shí)宜，不無(wú)可商榷之處。營(yíng)利與否，是法律依據(jù)獲得的利潤(rùn)能否由出資人分配而對(duì)法人所做的分類。機(jī)構(gòu)性質(zhì)營(yíng)利與否，與能否保證公證質(zhì)量、與公證機(jī)構(gòu)是否亂收費(fèi)、亂出證沒(méi)有必然聯(lián)系。在改革過(guò)程中尤其是改革目標(biāo)設(shè)定中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)公證機(jī)構(gòu)“不以營(yíng)利為目的”是沒(méi)有必要的。相反，承認(rèn)公證服務(wù)收費(fèi)的正當(dāng)性、合理性，反而有利于激發(fā)公證機(jī)構(gòu)和公證人的工作熱情，也有利于公證人珍惜執(zhí)業(yè)資格，自覺(jué)約束自身行為。

二、關(guān)于公證機(jī)構(gòu)體制

我國(guó)目前公證機(jī)構(gòu)采多元化模式，行政機(jī)關(guān)性質(zhì)、事業(yè)單位性質(zhì)和合作制性質(zhì)三種體制的公證機(jī)構(gòu)并存。其中，行政機(jī)關(guān)性質(zhì)顯然有悖公證制度的本旨，將社會(huì)權(quán)力與國(guó)家權(quán)力混同，公證人員仍然繼續(xù)保留公務(wù)員身份，欠缺提供更好更多公證服務(wù)的壓力和動(dòng)力，顯然不符合未來(lái)發(fā)展的方向。

事業(yè)單位性質(zhì)之下，公證機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行國(guó)家公證職能、具有公益性、非營(yíng)利的事業(yè)單位法人，擺脫了行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的限制；績(jī)效考評(píng)等制度的引入，有利于激發(fā)公證人員的活力和積極性。尤其是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這一定位能夠有效保證縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)至少有一家公證機(jī)構(gòu)，從而滿足基本的公共服務(wù)要求。在現(xiàn)階段，以這一性質(zhì)作為各地公證體制改革的主流方向是必要的，也是最切合現(xiàn)行《公證法》要求的。但值得注意的是，在事業(yè)單位制度改革大背景之下，事業(yè)單位本身就面臨進(jìn)一步改革。實(shí)踐中相當(dāng)公證機(jī)構(gòu)采自收自支的事業(yè)單位模式，這種事業(yè)單位恐怕本質(zhì)上是企業(yè)而非事業(yè)單位，如何避免其“兩頭沾光”，既占盡了市場(chǎng)化收費(fèi)的好處，又享受體制內(nèi)的各項(xiàng)優(yōu)惠，需要進(jìn)一步研究。尤其是要在編制、分配制度等方面切實(shí)落實(shí)公證機(jī)構(gòu)自主管理權(quán)，真正有效激勵(lì)其積極主動(dòng)開(kāi)展業(yè)務(wù)、提升公證質(zhì)量，是未來(lái)需要進(jìn)一步深入完善的課題。

從激發(fā)活力、提高公證文書(shū)質(zhì)量、強(qiáng)化公證人自我約束來(lái)看，合作或者說(shuō)合伙制更加符合未來(lái)發(fā)展的方向。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，公證服務(wù)需求旺盛，具有法律執(zhí)業(yè)資格的人才比較豐沛，法律執(zhí)業(yè)水平也相對(duì)較高。在這些區(qū)域，建議加大試點(diǎn)力度，實(shí)現(xiàn)公證服務(wù)的充分競(jìng)爭(zhēng)，從而充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公證體制改革的目標(biāo)。在合作、合伙制試點(diǎn)過(guò)程中，一方面可能面臨《公證法》“不以營(yíng)利為目的”的制約，需要通過(guò)修法預(yù)留一定空間；另一方面，則要充分吸收國(guó)內(nèi)外相關(guān)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，把牢入口關(guān)。建議在試點(diǎn)初期，充分吸收我們?cè)谙愀邸拈T(mén)特別行政區(qū)委托公證人制度的經(jīng)驗(yàn)，從從事法律執(zhí)業(yè)達(dá)到較長(zhǎng)年限、執(zhí)業(yè)道德良好、無(wú)不良記錄的法律執(zhí)業(yè)人員中選聘公證人開(kāi)展合伙、合作制試點(diǎn)。

三、關(guān)于公證的監(jiān)管

目前公證領(lǐng)域出現(xiàn)的一些問(wèn)題表明我們的相關(guān)制度仍然存在漏洞。我認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高公證人的準(zhǔn)入門(mén)檻，確保公證人的專業(yè)水平。其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)公證人的法律約束和紀(jì)律約束，建立司法行政主管部門(mén)、法院、住建、國(guó)土、公安、民政等相關(guān)行政部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)反映問(wèn)題線索，充分發(fā)揮主管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督作用；建立退出機(jī)制和終審禁入機(jī)制。第三，可以考慮針對(duì)公證人的特殊身份，即便是合伙制、合作制公證機(jī)構(gòu)的公證人，在相關(guān)職務(wù)犯罪上也要明確比照國(guó)家工作人員追究刑事責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮懲戒機(jī)制的作用。第四，進(jìn)一步放開(kāi)公證機(jī)構(gòu)的審批限制，在各行政區(qū)域尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免事實(shí)上的壟斷。第五，充分承認(rèn)公證服務(wù)的價(jià)值，在謹(jǐn)慎研判的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大強(qiáng)制公證范圍，引導(dǎo)公證機(jī)構(gòu)積極拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，規(guī)范公證收費(fèi)，合理調(diào)整分配機(jī)制，進(jìn)一步提高公證人的收入水平，提升其職業(yè)尊榮感，促使其自覺(jué)規(guī)范執(zhí)業(yè)行為。

隨著公證體制改革的深入推進(jìn)，我相信，我國(guó)公證行業(yè)必將迎來(lái)新的輝煌。