文◎崔曉暉** 羅旭強***

農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪情況研究*
——以崆峒區(qū)人民檢察院的辦案為樣本

文◎崔曉暉** 羅旭強***

近年來，國家對民生領(lǐng)域，特別是“三農(nóng)”問題更加重視，國家每年下?lián)艿母黜椈蒉r(nóng)資金達30多項，而“三農(nóng)”資金兌付過程中發(fā)生的腐敗案件也是居高不下。越來越多的職務(wù)犯罪案件不斷滋生，并且呈現(xiàn)出新的形態(tài)，嚴重危害了國家各項惠農(nóng)政策的實現(xiàn)，以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定。本文以崆峒區(qū)人民檢察院開展“保民生促三農(nóng)”工作以來查處的農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件為樣本，總結(jié)新變化，找出新原因，以期對如何預(yù)防農(nóng)村基層組織的職務(wù)犯罪有所裨益。

農(nóng)村基層組織 涉農(nóng)職務(wù)犯罪 罪因剖析

一、涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件基本情況

近年來，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院將查辦和預(yù)防農(nóng)村基層組織領(lǐng)域內(nèi)的職務(wù)犯罪作為檢察干警開展“聯(lián)村聯(lián)戶為民富民”，“保民生促三農(nóng)”專項行動，維護社會和諧的重要抓手。2012年到2016年，崆峒區(qū)人民檢察院共立案偵查農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件44件96人，其中2012年9件18人，2013年9件21人，2014年8件22人，2015年9件16人，2016年9件19人。農(nóng)村基層組織人員的犯罪情況主要集中在以下幾個方面。

（一）在農(nóng)村土地征用中的職務(wù)犯罪

我國《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償，土地征用是國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要的一項重要措施，由于土地資源的不可再生性，土地征收補償費用的低廉性，以及土地征用補償?shù)牟灰?guī)范性，造成政府和土地管理部門、村級基層組織人員在土地征用過程中利用職權(quán)受賄、貪污的案件時有發(fā)生。反映農(nóng)村基層組織人員貪污、侵吞、私分、挪用土地征收補償費的案件也逐年增多。

例如，李某貪污一案，李身為四十鋪鎮(zhèn)二十鋪村黨支部書記，在職期間，利用職務(wù)便利，采用將征用土地款及青苗補償費不入賬，違反財務(wù)制度支出的手段，非法侵占國家財務(wù)31361.57元。

又如，原平?jīng)鍪兴氖佹?zhèn)二十鋪村出納衛(wèi)某貪污一案，其將征地款兩筆共計111000元中的88005元，計入該村賬戶，將剩余的22995元未入村帳，私自侵吞據(jù)為己有，造成惡劣影響。

（二）農(nóng)村基層組織人員在退耕還林工程中的職務(wù)犯罪

退耕還林是黨中央、國務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護國家生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共進而實施的一項重大戰(zhàn)略工程。近年來，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)把退耕還林還草作為當?shù)剞r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機和農(nóng)民增收的經(jīng)濟點。實施退耕還林還草以來，已初步取得良好的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益。

退耕還林指的是土地承包經(jīng)營權(quán)人依據(jù)林業(yè)部門的規(guī)劃設(shè)計栽植苗木，經(jīng)林業(yè)部門檢查驗收確定合格面積后，按照標準領(lǐng)取相關(guān)補助。由于林業(yè)干部有規(guī)劃、驗收的職權(quán)，村、組干部有機會提供尚未承包到戶和休耕的坡耕地，所以在整個退耕還林過程中，由于利益驅(qū)動，雙方互相利用、弄虛作假，違反退耕還林政策，騙取錢糧補助款。

2012年以來，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院按照最高人民檢察院關(guān)于重點關(guān)注涉農(nóng)專項資金檢查的指導(dǎo)精神，對區(qū)域所有涉及退耕還林項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組進行了走訪排查。查處了退耕還林過程中多起農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件。

例如，崆峒區(qū)大寨回族自治鄉(xiāng)土谷堆村干部白某某挪用公款一案，其利用管理經(jīng)手國家發(fā)放的退耕還林款、糧食補助款、農(nóng)資綜合補助款等惠農(nóng)資金，并將屬于該村集體土地面積上的退耕還林款7萬元存入個人賬戶。

又如，崆峒區(qū)大秦回族鄉(xiāng)大張村實施退耕還林工程中，時任該村委會主任的溫某某、計劃生育專職副主任的李某某，在規(guī)劃退耕還林土地面積過程中，從2004年至2008年，二罪犯私自侵吞國家撥付的退耕還林糧食補助金37120元。

（三）農(nóng)村基層組織人員在工程建設(shè)領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪

“建起一批工程，倒下一批干部”，這是多年來工程建設(shè)領(lǐng)域一個痛心疾首的老問題。近年來，隨著國家對“三農(nóng)”問題的大力投資，城鎮(zhèn)化進程的加快和建設(shè)“熱度”的持續(xù)上升，農(nóng)村房地產(chǎn)開發(fā)、工程建設(shè)項目中利潤相當可觀。盡管政府采取透明化的制度措施，大大減少了工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪的機會，但在農(nóng)村工程建設(shè)過程中，仍然存在很多問題，賄賂之風惡性蔓延。商業(yè)賄賂作為一種不正當競爭手段，漸漸演變成了工程建設(shè)領(lǐng)域通行的潛規(guī)則，嚴重擾亂了工程建設(shè)市場，腐蝕了一些農(nóng)村基層干部，敗壞了社會風氣。

崆峒區(qū)人民檢察院近年來查辦的農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件中，工程建設(shè)領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪普遍增多，從項目審批立項到土地的出讓、征用，從工程預(yù)算到規(guī)劃設(shè)計，從工程施工招投標到辦理工程簽證，從材料設(shè)備選購到質(zhì)量監(jiān)督，從工程竣工驗收到工程款結(jié)算、竣工財務(wù)決算的諸多環(huán)節(jié)，都客觀的存在著產(chǎn)生職務(wù)犯罪的土壤和條件，稍有不慎，就容易滋生腐敗。

例如，崆峒區(qū)柳湖鄉(xiāng)涇灘村原黨總支書記賈某某、總支委員卯某某、村委會委員武某某受賄、職務(wù)侵占一案中，三人在任職期間，利用職務(wù)和工作的便利條件，從2006年11月至2010年12月間，在該村一社修建的單家川小區(qū)商品樓、安置樓工程中，違反規(guī)定，分別收受5名建筑開發(fā)商賄賂款368000元。造成極為惡劣的影響。

二、農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪新變化

（一）農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪領(lǐng)域更加廣泛

隨著國家惠農(nóng)政策的落實完善，對農(nóng)村改造建設(shè)的大力投資，農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，2008年以來，平?jīng)鍪袡z察機關(guān)立案查辦的農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件，不但多發(fā)于土地征用，退耕還林等領(lǐng)域，并且逐漸向各領(lǐng)域如工程建設(shè)、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、災(zāi)后重建等新領(lǐng)域發(fā)展延伸。尤其是工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪尤為突出。近年來，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了迫切要求，農(nóng)村基層組織人員手中掌握著權(quán)力，對本轄區(qū)工程建設(shè)項目招投標、項目承包、資金撥付、工程款結(jié)算、施工現(xiàn)場管理、工程質(zhì)量檢查、驗收等環(huán)節(jié)擁有決定權(quán)，但監(jiān)督管理制約機制缺失或不健全，為違法違紀現(xiàn)象的滋生提供了溫床。如崆峒區(qū)人民檢察院2012年查辦的賈某某等三人受賄、職務(wù)侵占一案，三名犯罪分子就是在該村修建的商品樓、安置樓工程中利用手中權(quán)力謀取私利。

（二）農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪涉及的金錢數(shù)額更越來越大

農(nóng)村基層組織人員手中都掌握著一定的權(quán)力，權(quán)力在某些人眼中就意味著財富和利益，有權(quán)就用、能貪就貪、能占就占，涉案罪犯多采用虛報冒領(lǐng)、打白條、用虛假發(fā)票沖賬、直接挪用截留大量項目資金的手段，貪污、挪用、侵占國家財產(chǎn)，一些村干部對經(jīng)手的所有資金都要“雁過拔毛”，十分猖獗。這些犯罪直接危害人民群眾特別是廣大農(nóng)民的切身利益，嚴重影響農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，嚴重損害黨和政府的形象。2012年以來，平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)檢察機關(guān)立案偵查的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件44件96人，為國家挽回了386.55萬元的經(jīng)濟損失。通過分析發(fā)現(xiàn)，案件涉案金額呈逐年上升趨勢。

（三）農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪造成的危害后果日趨嚴重

當前，農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪從個案來看，其涉案金額相對集中，雖然其與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟犯罪案件相比案值小得多，但是它們點多面廣，大多數(shù)案件與“三農(nóng)”問題和農(nóng)民群眾的切身利益密切相關(guān)，一旦處理不當和不及時，極易引起群眾上訪。

其危害性有四：一是損害了黨和政府在人民群眾中的形象，妨礙了黨和國家政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行，嚴重影響了農(nóng)村各項工作的正常開展。二是損害了農(nóng)民群眾的利益。少數(shù)農(nóng)村基層干部利用職務(wù)之便，在征地、農(nóng)村基本建設(shè)等過程中貪污賄賂、挪用公款、坑農(nóng)害農(nóng)，使農(nóng)民群眾蒙受了重大經(jīng)濟損失。三是嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。由于少數(shù)農(nóng)村基層干部利用手中的權(quán)力，自己撈錢，中飽私囊，缺乏帶領(lǐng)農(nóng)民走上共同致富道路的事業(yè)心和責任感，致使一些農(nóng)村經(jīng)濟長期處于低迷狀態(tài)，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。四是嚴重影響了農(nóng)村的社會安定和政治穩(wěn)定。近年來，隨著農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件的不斷增多，反映農(nóng)村基層干部職務(wù)違法犯罪問題的農(nóng)民集體和越級上訪事件也日趨嚴重，有些地方甚至發(fā)生了農(nóng)民圍堵地方黨政機關(guān)的現(xiàn)象，造成了很壞的社會影響。

（四）農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪中的合伙作案更加突出

“查出一案，帶出一串”，是當前職務(wù)犯罪中一個突出的特點，尤其是在土地征用，工程建設(shè)領(lǐng)域中，涉農(nóng)土地征用工作程序比較復(fù)雜，涉及補償物的種類、性質(zhì)各有不同，需要各環(huán)節(jié)相互配合。因此，罪犯往往采用聯(lián)手作案，集體合謀的方式，相互勾結(jié)，侵吞國家征地補償款。又如在工程建設(shè)領(lǐng)域中，項目工程牽扯到審批、預(yù)算、采購、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，只要有環(huán)節(jié)，就有人鉆空子，行賄受賄，請客送禮等許多違規(guī)行為出現(xiàn)意味著更多窩案，串案的滋生。以平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)檢察機關(guān)近年來查辦的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件44件96人為例，其中窩案，串案占總案件的44%之多，且呈現(xiàn)越來越嚴重的態(tài)勢。如2012年查辦的3件農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件就均為窩案、串案。其中大秦回族鄉(xiāng)大張村實施退耕還林中，1案牽扯2人、大秦回族鄉(xiāng)大秦村退耕還林工程，1案3人、索羅鄉(xiāng)張樹村在開展“5·12”汶川地震災(zāi)后農(nóng)房重建補助工程中1案4人。如，大秦回族鄉(xiāng)大秦村退耕還林工程一案，犯罪分子秦某某三人共同商議，利用擔任村干部的職務(wù)之便，將多出的本應(yīng)屬于集體的退耕還林地79.5畝，分別虛列在秦某智名下26畝、秦某亮名下28畝、秦某祥名下25.5畝。從2004年至2010年，三人共套取國家專項資金退耕還林補助款8.66萬元。這些窩案、串案的發(fā)生為國家及社會造成較大的經(jīng)濟損失，社會影響惡劣。

三、農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪的罪因剖析

（一）相關(guān)立法存在缺陷

雖然修訂后的《刑法》及有關(guān)司法解釋采取了列舉式規(guī)定，將村干部在從事某些行為時可界定為“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。但在司法實踐中，由于村級組織職能繁多，“公務(wù)”與“村務(wù)”、“黨務(wù)”錯綜混雜，難以區(qū)分，因而造成主體難分、罪名難定、管轄權(quán)無法明確的窘境。當一部分農(nóng)村基層組織人員利用職權(quán)涉嫌犯罪時，對其管轄權(quán)的不明確，是造成打擊此類人員職務(wù)犯罪不力的一個重要因素。

（二）權(quán)力過分集中，監(jiān)督不到位

農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪人員職位不高，權(quán)力卻不小，在重大事項上一人說了算。在處理具體事務(wù)中，村委會主要負責人擁有較大的決定權(quán)，有關(guān)的決策人員，經(jīng)辦人員也具有自主權(quán)，出現(xiàn)了村級權(quán)力個人化、個人權(quán)力私有化的現(xiàn)象。權(quán)利失去監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗，農(nóng)村基層更是如此，從目前的體制來看，政府部門還沒有建立起對村委會日常工作進行監(jiān)督檢查的機制，也未開展對村委會財務(wù)管理進行定期或不定期審核監(jiān)督工作，導(dǎo)致對村委會權(quán)力行使的制約及監(jiān)督不到位。

（三）法律意識淡薄，個人素質(zhì)較低

從近年來所查處的農(nóng)村經(jīng)常組織案件中，初中以下文化程度人員占1/2，有些農(nóng)村干部缺乏應(yīng)有的從政道德修養(yǎng)，法律意識淡薄，自律意識薄弱，“有權(quán)不用，過期作廢”的錯誤思想嚴重，將權(quán)力作為以權(quán)謀私的工具。例如在土地征用中，有的罪犯認為自己從事土地管理工作很辛苦，用“土地補償款”給自己購買通訊工具，交通工具，報銷個人費用等行為是理所應(yīng)當?shù)?。在被查處的村干部中，絕大部分僅有初中文化程度，他們將當官作為牟利發(fā)財?shù)慕輳?，加之法律觀念淡薄，存在僥幸的冒險心理，認為即使被發(fā)現(xiàn)查處，也可以拒不承認或者大事化小，小事化了，從而導(dǎo)致其敢于借工作之便，采用各種手段，達到貪占公款的目的。

（四）警示宣傳教育不到位

近年來，我們一直在搞普法教育和宣傳，并取得了一定成效，公民的法制觀念和各級黨政組織依法行政的水平有所增強。但是，全面的普法活動還沒有貫穿到廣大農(nóng)村和基層組織人員中去，使得一些農(nóng)村基層組織人員法律意識淡薄、責任意識弱化，致使貪污受賄職務(wù)犯罪案件屢屢發(fā)生。

*本文系甘肅省人民檢察院2017年課題“涉農(nóng)職務(wù)犯罪法律適用問題研究”之主要成果。

**甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院檢察長［744000］

***甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院法律政策研究室主任［744000］