(常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇常州 213164)

環(huán)評(píng)審批的司法審查之困境與克服*

阮麗娟

(常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇常州 213164)

環(huán)評(píng)審批是環(huán)保部門(mén)依職權(quán)作出的具有高度科技專(zhuān)業(yè)性的行政行為，法院如何審查高度科技專(zhuān)業(yè)性行政行為值得關(guān)注。通過(guò)分析我國(guó)的62起環(huán)評(píng)行政訴訟案件可以發(fā)現(xiàn)：在實(shí)體審查方面，法院往往以欠缺相關(guān)的知識(shí)與技術(shù)為由，采取尊重行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性判斷的態(tài)度；在程序?qū)彶榉矫?，法院僅審查程序是否形式合法，而不過(guò)問(wèn)程序是否實(shí)質(zhì)合法或是否正當(dāng)。司法審查的退讓使得針對(duì)環(huán)評(píng)審批的司法監(jiān)督名存實(shí)亡，環(huán)評(píng)審批權(quán)在“科技專(zhuān)業(yè)性”的遮掩下不斷被濫用。為制約行政權(quán)，確保環(huán)評(píng)預(yù)防環(huán)境污染與生態(tài)破壞功能的發(fā)揮，法院應(yīng)將審查的重點(diǎn)放在程序上，在程序?qū)彶橹凶裱?dāng)行政程序標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，亦應(yīng)在實(shí)體審查中確立合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)評(píng)審批；司法審查；建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)；行政訴訟

環(huán)境損害一旦發(fā)生，往往難以消除和恢復(fù)或者雖能消除和恢復(fù)但耗資巨大。環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：環(huán)評(píng))作為從源頭預(yù)防和減輕環(huán)境污染的“閥門(mén)”，是環(huán)境保護(hù)法的重要制度。*我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第2條規(guī)定：“本法所稱(chēng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度?！痹?017年我國(guó)《行政訴訟法》被修訂之前，規(guī)劃環(huán)評(píng)被視為抽象行政行為，不屬于我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定的司法審查范圍。因此，筆者于本文中的研究對(duì)象為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，以下所稱(chēng)環(huán)評(píng)限定為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。在大部分國(guó)家和地區(qū)環(huán)評(píng)文件是由建設(shè)單位編制的情形下，勢(shì)必需要一道對(duì)環(huán)評(píng)文件進(jìn)行行政審批的控制程序。環(huán)評(píng)審批是環(huán)保部門(mén)根據(jù)有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)環(huán)評(píng)文件的編制、內(nèi)容、結(jié)論，環(huán)評(píng)文件可否作為該項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)期間環(huán)境管理依據(jù)，建設(shè)項(xiàng)目是否符合環(huán)境要求，以及在項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)期間應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題等方面進(jìn)行審查而作出的審批。環(huán)評(píng)審批是行政機(jī)關(guān)依法作出的區(qū)別于項(xiàng)目許可程序的獨(dú)立行政行為，其屬于司法審查的對(duì)象在理論界和實(shí)務(wù)界已無(wú)爭(zhēng)議。其中存在的問(wèn)題關(guān)鍵是法院如何審查環(huán)評(píng)審批這一高度科技專(zhuān)業(yè)性行政行為，方能既嚴(yán)守司法權(quán)與行政權(quán)的分工，又有效監(jiān)督行政權(quán)依法行使，從而確保環(huán)評(píng)不被架空，不淪為形式，充分發(fā)揮其預(yù)防環(huán)境污染與生態(tài)破壞的功能。

一、直面真相：環(huán)評(píng)案件裁判文書(shū)解讀

為客觀真實(shí)全面反映環(huán)評(píng)案件的審判現(xiàn)狀，筆者以“事實(shí)”與“理由”的關(guān)鍵詞皆為“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上搜索到自2007年1月1日至2016年11月10日所有的行政判決書(shū)共計(jì)242份。經(jīng)過(guò)篩選、剔除建設(shè)單位未評(píng)先建被行政處罰的案件、單純申請(qǐng)環(huán)評(píng)信息公開(kāi)的案件、起訴規(guī)劃部門(mén)的案件后，其中，公民個(gè)人或村民小組以利害關(guān)系人身份要求法院撤銷(xiāo)環(huán)保部門(mén)的違法環(huán)評(píng)批復(fù)的案件共62件，筆者于本文中即以這62件案例作為分析對(duì)象。

(一)裁判結(jié)果分析：原告屢屢敗訴

在公民個(gè)人或村民小組以利害關(guān)系人身份要求法院撤銷(xiāo)環(huán)保部門(mén)的違法環(huán)評(píng)批復(fù)的62起案件中，原告勝訴的案件僅3起，勝訴率4.8%。這62起案件中，2008年、2009年各1件，原告均敗訴；2013年13件，原告敗訴12件，僅1起案件原告勝訴；2014年26件，原告敗訴24件，僅2起案件原告勝訴；2015年14件，原告均敗訴；2016年7件，原告皆敗訴。

原告為何會(huì)屢屢敗訴？難道是環(huán)保部門(mén)依法作出的環(huán)評(píng)審批決定無(wú)可挑剔，對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的監(jiān)管無(wú)可置疑？據(jù)報(bào)道，環(huán)評(píng)亂象叢生，環(huán)評(píng)造假、未批先建現(xiàn)象普遍，本應(yīng)作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)過(guò)濾器、安全閥的環(huán)評(píng)制度，卻屢屢成為“大漏斗”。*王社坤：《堵住環(huán)評(píng)造假，方有環(huán)保公信》，《人民日?qǐng)?bào)》2013 年1月30日第 005 版。環(huán)評(píng)案件屬于典型的“民告官”，在我國(guó)，因各種利益的干擾、各種權(quán)力的介入，“民告官”的行政訴訟呈現(xiàn)原告的勝訴率低即被告的敗訴率低，10年前被告敗訴率占30%左右，至2014年我國(guó)《行政訴訟法》修訂(修訂后的我國(guó)《行政訴訟法》以下簡(jiǎn)稱(chēng)：新《行政訴訟法》)時(shí)下降到10%左右。*《中國(guó)民告官案原告勝訴率從10年前30%降至10%》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1105/c1001-25976290.html，2016年12月3日訪問(wèn)。然而，隨著新《行政訴訟法》試圖破解民告官案件的立案、審理、執(zhí)行“三難”的努力，各地“民告官”案件原告勝訴率有所提升，如廣州2016年1月至6月行政訴訟原告的勝訴率為17.54%。而環(huán)評(píng)案件同樣作為行政案件，不僅原告勝訴率遠(yuǎn)低于行政訴訟平均勝訴率，并且勝訴率在2015年、2016年均為零，并沒(méi)有隨著我國(guó)《行政訴訟法》和我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂有所提升，而是降低了。*我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》年修訂以后，以7個(gè)條文即第19條、第41條、第44條、第56條、第61條、第63條、第65條規(guī)范環(huán)評(píng)及其審批行為。到底是什么原因致使環(huán)評(píng)案件中的原告屢屢敗訴，只能從裁判文書(shū)尋找答案。

(二)法院裁判原告敗訴的理由歸納

通過(guò)閱讀裁判文書(shū)，筆者發(fā)現(xiàn)，原告訴請(qǐng)法院依法撤銷(xiāo)環(huán)保部門(mén)的違法環(huán)評(píng)批復(fù)的理由主要有以下幾個(gè)方面：一是作為環(huán)評(píng)審批部門(mén)的被告沒(méi)有審批權(quán)限；*存在這種情況的案件包括劉立娥訴房山區(qū)環(huán)境保護(hù)局案，(2013)房行初字第95號(hào)；邢淑芳訴房山區(qū)環(huán)境保護(hù)局案，(2013)房行初字第97號(hào)；龍?zhí)舵?zhèn)馬家坪村第六村民小組訴嘉禾縣環(huán)境保護(hù)局案，(2015)郴環(huán)行終字第7號(hào)；伍權(quán)等訴湛江市環(huán)境保護(hù)局案，(2015)湛開(kāi)法行初字第31號(hào)；谷萬(wàn)寶等十二人訴盤(pán)錦市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)盤(pán)中行終字第00023號(hào)。二是環(huán)評(píng)文件的編制弄虛作假，如捏造環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)、公眾參與造假等，而審批部門(mén)審查不嚴(yán)；*存在這種情況的案件包括劉衛(wèi)東訴青島市環(huán)境保護(hù)局案，(2013)南行初字第29號(hào)；深圳市龍崗平湖街道山廈社區(qū)居民委員會(huì)訴深圳市人居環(huán)境委員會(huì)案，(2013)深中法行終字第382號(hào)；楊本先訴青島市環(huán)境保護(hù)局案，(2013)南行初字第30號(hào)；何從武等訴陜西省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)西中行終字第00115號(hào)；金建萍等訴河南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)中行初字第169號(hào)；彭澤友、田偉斌訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)雨行初字第00006號(hào)。三是環(huán)評(píng)審批違反相關(guān)程序規(guī)定，如未告知利害關(guān)系人；*存在這種情況的案件包括程保芳訴信陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)信中法行終字第64號(hào)；盧紅等204人訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)保局案，(2013)杭蕭行初字第6號(hào)；王坤杰訴昆山市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)蘇中環(huán)行終字第0001號(hào)；夏春官等訴東臺(tái)市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)鹽環(huán)行終字第0002號(hào)；張家軍訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)長(zhǎng)中行終字第00038號(hào)；耿宏旭訴洛陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)洛行終字第121號(hào)；郭成亮等訴寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳案，(2015)銀行終字第25號(hào)；沈靜訴湖北省環(huán)境保護(hù)廳案，(2015)鄂江漢行初字第00178號(hào)。四是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)無(wú)相關(guān)資質(zhì)或與建設(shè)單位有利益關(guān)聯(lián)；*存在這種情況的案件包括深圳市龍崗平湖街道山廈社區(qū)居民委員會(huì)訴深圳市人居環(huán)境委員會(huì)案，(2013)深中法行終字第382號(hào)；彭澤友、田偉斌訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)雨行初字第00006號(hào)。五是參加評(píng)審的專(zhuān)家不符合法律規(guī)定；*深圳市龍崗平湖街道山廈社區(qū)居民委員會(huì)訴深圳市人居環(huán)境委員會(huì)案，(2013)深中法行終字第382號(hào)。六是應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，而僅編制環(huán)境影響報(bào)告表或僅填寫(xiě)環(huán)境影響登記表。*存在這種情況的案件包括林靜訴蘇州國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局案，(2015)姑蘇環(huán)行初字第00002號(hào)；羅某某等訴湘潭縣環(huán)境保護(hù)局案，(2015)潭中行終字第87號(hào)。

針對(duì)原告認(rèn)為“作為環(huán)評(píng)審批部門(mén)的被告沒(méi)有審批權(quán)限”，法院往往依據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》及相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章認(rèn)定被告具有審批權(quán)限。*例如，在(2013)房行初字第95號(hào)劉立娥訴房山區(qū)環(huán)境保護(hù)局案中，法院通過(guò)解釋《北京市環(huán)保局關(guān)于調(diào)整下放環(huán)保審批權(quán)限的通知》認(rèn)定被告擁有審批權(quán)。僅在谷萬(wàn)寶等十二人訴盤(pán)錦市環(huán)境保護(hù)局一案中，法院認(rèn)為被上訴人作為被委托人只能以委托人的名義實(shí)施具體行政行為，以自己的名義作出的批復(fù)行為非其法定職權(quán)，應(yīng)判決撤銷(xiāo)其批復(fù)行為，但該項(xiàng)目早已建成通車(chē)，撤銷(xiāo)該具體行政行為將給公共利益造成重大損失，因此不宜撤銷(xiāo)該批復(fù)行為。*參見(jiàn)遼寧省盤(pán)錦市中級(jí)人民法院(2014)盤(pán)中行終字第00023號(hào)行政判決書(shū)。

針對(duì)原告主張被告審批環(huán)評(píng)文件時(shí)未征求公眾意見(jiàn)違反法定程序要求撤銷(xiāo)該批復(fù)行為，法院如何裁判取決于其對(duì)我國(guó)《行政許可法》第47條第1款中“重大利益關(guān)系”的理解。有的法院直接認(rèn)為環(huán)評(píng)批復(fù)沒(méi)有直接涉及他人重大利害關(guān)系，因而被告未告知原告有關(guān)聽(tīng)證的權(quán)利，并未違反我國(guó)《行政許可法》有關(guān)聽(tīng)證的規(guī)定，而判決原告敗訴。*參見(jiàn)湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院(2014)長(zhǎng)中行終字第00038號(hào)行政判決書(shū)。有的法院則認(rèn)為：“關(guān)于原告訴稱(chēng)被告在作出行政批復(fù)過(guò)程中未保障陳述、申辯和要求聽(tīng)證的權(quán)利，由于原告未提供具體的法律規(guī)定，該主張亦不成立。”*參見(jiàn)河南省信陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2014)信中法行終字第64號(hào)行政判決書(shū)。有的法院認(rèn)為：“《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第16條第2款第(一)項(xiàng)的規(guī)定可視為在環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行行政許可時(shí)對(duì)于‘重大利益關(guān)系’這一法律概念的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而進(jìn)一步判斷是否屬于可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，標(biāo)準(zhǔn)在于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》是否將該建設(shè)項(xiàng)目列入編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的范圍。本案中的行政許可授益對(duì)象并不需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，而僅應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表，對(duì)其進(jìn)行行政許可不必適用《行政許可法》第47條之規(guī)定。故對(duì)原告提出昆山市環(huán)保局未依法履行行政許可聽(tīng)證權(quán)利告知程序的主張不予支持。”*參見(jiàn)江蘇省蘇州市中級(jí)人民法院(2014)蘇中環(huán)行終字第0001號(hào)行政判決書(shū)。有的法院認(rèn)為：“雖然現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)《行政許可法》第47條規(guī)定的‘重大利益關(guān)系’未作明確界定，但根據(jù)通常理解，對(duì)相鄰利害關(guān)系人的生產(chǎn)、生活造成嚴(yán)重?fù)p害、妨礙，且違反法律禁止性規(guī)定或超過(guò)利害關(guān)系人必要的容忍限度的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為具有重大利益關(guān)系。環(huán)保部門(mén)在審查和作出這類(lèi)事關(guān)重大民生權(quán)益的行政許可時(shí)，未告知原告陳述、申辯和聽(tīng)證的權(quán)利違反法律規(guī)定?！?夏春官等訴東臺(tái)市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)鹽環(huán)行終字第0002號(hào)。

有些法院對(duì)于環(huán)評(píng)審批存在程序違法的事實(shí)雖予以確認(rèn)，但往往以“公告環(huán)節(jié)中的瑕疵問(wèn)題，并不足以影響本案被訴具體行政行為的合法性”，*何從武等訴陜西省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)西中行終字第00115號(hào)?！氨辉V具體行政行為程序上存在的瑕疵不足以導(dǎo)致上訴人環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與權(quán)和知情權(quán)的喪失，上訴人也未能證明本案被訴具體行政行為及建設(shè)項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)其居住環(huán)境造成危害”，*耿宏旭訴洛陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)洛行終字第121號(hào)?！?不予聽(tīng)證的行為不符合程序正當(dāng)?shù)脑瓌t，屬行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”，*沈靜訴湖北省環(huán)境保護(hù)廳案，(2015)鄂江漢行初字第00178號(hào)?！碍h(huán)評(píng)審批雖然在程序上存在瑕疵，但并不構(gòu)成嚴(yán)重程序違法”等為由，*張家軍訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)長(zhǎng)中行終字第00038號(hào)。判決不支持原告的訴訟請(qǐng)求。僅在盧紅等204人訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)保局案中，法院審理后在判決書(shū)中明確：“蕭山區(qū)環(huán)保局于收到審批申請(qǐng)的同日即作出被訴《審查意見(jiàn)函》，對(duì)案涉環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)予以批準(zhǔn)，其行為明顯違反《浙江省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》第22條關(guān)于環(huán)評(píng)審批行政機(jī)關(guān)在審批環(huán)節(jié)應(yīng)進(jìn)行公示和公眾調(diào)查的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成嚴(yán)重違反法定程序，判決撤銷(xiāo)被告作出的環(huán)評(píng)審批具體行政行為?！?/p>

針對(duì)原告以環(huán)評(píng)文件的編制弄虛作假、審批部門(mén)對(duì)于文件內(nèi)容的真實(shí)性和合法性未予以審查為由訴請(qǐng)撤銷(xiāo)環(huán)評(píng)批復(fù)，法院往往以“虛假信息的出現(xiàn)，反映了公眾意見(jiàn)調(diào)查過(guò)程中的真實(shí)情況，不能據(jù)此否認(rèn)公眾意見(jiàn)調(diào)查全部真實(shí)性”，*劉衛(wèi)東訴青島市環(huán)境保護(hù)局案，(2013)南行初字第29號(hào)?！皟H僅是筆誤，更正即可”而判決不支持原告訴訟請(qǐng)求；*彭澤友、田偉斌訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳：(2014)雨行初字第00006號(hào)。或?qū)υ尜|(zhì)疑環(huán)評(píng)文件不真實(shí)、有缺漏的主張不予審查，簡(jiǎn)單地以“該審批意見(jiàn)認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法”為由判決不支持原告訴訟請(qǐng)求。*金建萍等訴河南省環(huán)境保護(hù)廳案，(2014)中行初字第169號(hào)。有的法院甚至認(rèn)為環(huán)評(píng)文件的真實(shí)性并非法院審查的對(duì)象，法院審查客體僅是環(huán)保部門(mén)的批復(fù)行為。*谷萬(wàn)寶等十二人訴盤(pán)錦市環(huán)境保護(hù)局案，(2014)盤(pán)中行終字第00023號(hào)。

對(duì)于原告“環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)無(wú)相關(guān)資質(zhì)或與建設(shè)單位有利益關(guān)聯(lián)”的主張，法院主要審查環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是否具有評(píng)價(jià)權(quán)限，評(píng)價(jià)資質(zhì)證書(shū)是否有效等，并認(rèn)為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位是否有利益關(guān)聯(lián)，是否因利益關(guān)聯(lián)影響環(huán)評(píng)文件的公正性、客觀性和合理性等事實(shí)問(wèn)題應(yīng)由原告舉證證明，原告舉證不能即敗訴。*在彭澤友、田偉斌訴湖南省環(huán)境保護(hù)廳案[(2014)雨行初字第00006號(hào)]中，對(duì)二原告認(rèn)為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目建設(shè)單位屬關(guān)聯(lián)企業(yè)，編制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表缺乏公正性、客觀性和合理性的問(wèn)題，法院以環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)擁有中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)證書(shū)為由認(rèn)定其具有環(huán)評(píng)資格，并認(rèn)為在二原告沒(méi)有舉出事實(shí)依據(jù)證實(shí)前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其環(huán)評(píng)報(bào)告的公正性、客觀性和合理性。

盡管環(huán)評(píng)審批爭(zhēng)議進(jìn)入訴訟階段已障礙不大，但法院如何審查該類(lèi)案件卻至關(guān)重要，目前來(lái)看，法院在審理此類(lèi)案件時(shí)，不僅審查標(biāo)準(zhǔn)各異，而且出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象。絕大多數(shù)法院基本上無(wú)條件遵循行政機(jī)關(guān)的判斷，使得原告屢屢敗訴。

二、真相背后：“法律理性”與“專(zhuān)業(yè)理性”在環(huán)評(píng)案件中的對(duì)抗

環(huán)評(píng)的科技專(zhuān)業(yè)性不僅使環(huán)評(píng)審批面臨挑戰(zhàn)，亦使立法者難以為審批部門(mén)如何行動(dòng)提供詳盡的規(guī)范依據(jù)，法律對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)制活動(dòng)的約束減弱，依法行政在一定程度上被裁量行政所替代。從依法治國(guó)的角度看，法院依法審查行政權(quán)是憲法賦予的職權(quán)，亦是憲法所課予的責(zé)任?？v使行政權(quán)的行使涉及高科技性的專(zhuān)業(yè)判斷，亦應(yīng)遵守依法行政原則。若法院面對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)只能尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，則顯然有悖于法治社會(huì)的精神，致使公民的權(quán)利得不到有效保障。法院審查環(huán)評(píng)審批面臨的困境來(lái)源于此種決策的科技專(zhuān)業(yè)性。

(一)環(huán)評(píng)審批具有科技專(zhuān)業(yè)性

在環(huán)境法上，環(huán)境問(wèn)題的成因和應(yīng)對(duì)無(wú)不牽涉科學(xué)的影子，在規(guī)范與制度層面也往往涉及高度復(fù)雜性的科技專(zhuān)業(yè)知識(shí)。環(huán)境破壞后的修復(fù)、避免環(huán)境過(guò)度負(fù)擔(dān)的預(yù)防以及控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等環(huán)境保護(hù)措施，皆必須對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀與未來(lái)、人類(lèi)特定活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響的程度等進(jìn)行自然科學(xué)上的分析與預(yù)測(cè)，由此，環(huán)境問(wèn)題具有濃厚的科技性。*葉俊榮：《憲法位階的環(huán)境權(quán)》，載葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第139頁(yè)?？萍缄P(guān)聯(lián)性是環(huán)境法的首要特征，已是環(huán)境法學(xué)界的共識(shí)。與其它部門(mén)法相比，環(huán)境法是一般法律規(guī)范和法律化的科學(xué)技術(shù)規(guī)范的綜合體，是社會(huì)性與科學(xué)性高度統(tǒng)一的法律規(guī)范，是法律作為調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的工具與運(yùn)用生態(tài)規(guī)律調(diào)控環(huán)境的有機(jī)結(jié)合。*呂忠梅：《環(huán)境法學(xué)》，法律出版社2004年版，第66頁(yè)。而環(huán)境法的這一特征在環(huán)評(píng)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出，環(huán)評(píng)審批中所要處理的環(huán)境問(wèn)題亦往往具有濃厚的科技知識(shí)。比如，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否會(huì)造成環(huán)境影響，造成多大環(huán)境影響，應(yīng)采取何種預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，使用何種跟蹤監(jiān)測(cè)方法等等判斷均涉及極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和科學(xué)技術(shù)。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第4條和第6條中有關(guān)“為決策提供科學(xué)依據(jù)”、“鼓勵(lì)和支持對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行科學(xué)研究”、“提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科學(xué)性”的規(guī)定亦顯示了環(huán)評(píng)審批的高度科技性，環(huán)評(píng)審批決定的作出必須運(yùn)用科技專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

目前，盡管我國(guó)行政官員的專(zhuān)業(yè)化程度不斷提高，但面對(duì)高度專(zhuān)業(yè)性的環(huán)評(píng)領(lǐng)域亦可能仍是“霧里看花”。專(zhuān)家對(duì)那些與環(huán)境影響相關(guān)的特定領(lǐng)域的自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和法規(guī)政策運(yùn)行規(guī)律有較深的研究和了解，這使得專(zhuān)家在環(huán)評(píng)中必然發(fā)揮重要的作用。因此，面對(duì)建設(shè)單位報(bào)送的委托環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評(píng)文件，環(huán)保部門(mén)可以選擇先委托評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，評(píng)估機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是提供科學(xué)、客觀的評(píng)估報(bào)告及環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量的說(shuō)明，并對(duì)評(píng)估結(jié)論負(fù)責(zé)。*《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批程序規(guī)定》第11條規(guī)定：“環(huán)?？偩质芾斫ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)后，認(rèn)為需要進(jìn)行技術(shù)評(píng)估的，由環(huán)境影響評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，組織專(zhuān)家評(píng)審。評(píng)估機(jī)構(gòu)一般應(yīng)在30日內(nèi)提交評(píng)估報(bào)告，并對(duì)評(píng)估結(jié)論負(fù)責(zé)?！蓖瑫r(shí)，為建立和完善項(xiàng)目審批集體把關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)評(píng)審批的公正性和準(zhǔn)確性，各環(huán)保部門(mén)往往成立環(huán)評(píng)審查委員會(huì)，審查可能對(duì)環(huán)境造成重大影響的建設(shè)項(xiàng)目，即對(duì)環(huán)境影響評(píng)估機(jī)構(gòu)的技術(shù)評(píng)估報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響、環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量等進(jìn)行審查，最后做出“予以批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)”的環(huán)評(píng)批復(fù)，并函復(fù)建設(shè)單位。不管是環(huán)境影響評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估報(bào)告的作出，還是審批部門(mén)環(huán)評(píng)批復(fù)的出爐，往往需要組織專(zhuān)家對(duì)專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)科學(xué)問(wèn)題加以判斷。為充分發(fā)揮專(zhuān)家在環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查工作中的技術(shù)支持作用，環(huán)保部(原環(huán)?？偩?于2003年發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法》，對(duì)入選專(zhuān)家?guī)斓膶?zhuān)家條件予以限定：必須是在本專(zhuān)業(yè)或者本行業(yè)有較深造詣，熟悉本專(zhuān)業(yè)或者本行業(yè)的國(guó)內(nèi)外情況和動(dòng)態(tài)；熟悉國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，掌握環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查技術(shù)規(guī)范和要求；具有高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)，從事相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域工作五年以上。

(二)科技專(zhuān)業(yè)性帷幕下審批權(quán)的異化

理論上，環(huán)保行政管理部門(mén)是環(huán)境公共利益的代言人，法律賦予其環(huán)評(píng)審批權(quán)，通過(guò)否定不合理甚至不合法的環(huán)評(píng)文件，防止或減輕建設(shè)項(xiàng)目可能給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的不利影響。然而，作為理性經(jīng)濟(jì)人的個(gè)人，會(huì)“據(jù)理力爭(zhēng)”能給自己帶來(lái)利益的事。行政權(quán)力好比一柄雙刃劍，在進(jìn)行環(huán)境管制發(fā)揮環(huán)境保護(hù)功能的同時(shí)，亦可能因權(quán)力異化成為環(huán)境污染的制造者或?yàn)槲廴菊摺氨ｑ{護(hù)航”。環(huán)評(píng)審批決定因具有科技專(zhuān)業(yè)性，其是否正確很大程度上取決于專(zhuān)家意見(jiàn)是否科學(xué)、客觀、公正。因此，專(zhuān)家意見(jiàn)在環(huán)評(píng)審批中具有舉足輕重的地位，而行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)“俘獲” 專(zhuān)家，使專(zhuān)家出具其需要的“專(zhuān)家意見(jiàn)”，為自身權(quán)力異化提供“遮羞布”?！靶姓賳T傾向于將自己扮演成專(zhuān)家，或選擇左右專(zhuān)家意見(jiàn)的產(chǎn)生，因?yàn)樾姓Q策若被認(rèn)定是依據(jù)科學(xué)結(jié)論作出的，即使決策有誤，他們可以利用所謂的專(zhuān)業(yè)知識(shí)為自己的決定辯護(hù)，即使決定是出于非科學(xué)的考慮，而不承擔(dān)決策選擇失誤的責(zé)任?！?Dale Jamieson, Uncertainty and Risk Assessment： Scientific Uncertainty and the Political Process, 545 The Annals of The American Academy of Political and Social Science 35. (1996).而且，“科學(xué)權(quán)威有可能并且確實(shí)被盜用于獲利目的，這主要是因?yàn)橥庑谐３２荒馨烟摷賹W(xué)說(shuō)與這種權(quán)威性的真正主張區(qū)別開(kāi)來(lái)”。*任定成：《科學(xué)人文讀本(大學(xué)卷)》，北京大學(xué)出版社2004年版，第149頁(yè)。專(zhuān)家評(píng)審程序理論上是對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告中的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的把關(guān)，而環(huán)評(píng)實(shí)踐顯示，科學(xué)評(píng)價(jià)在決策時(shí)間、資金贊助、范疇界定以及信息不充足等限制下，只能生產(chǎn)出有限的知識(shí)供決策參考，但更多的“不確定”與“未知”反而成為企業(yè)、行政機(jī)關(guān)消極面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，拒絕改善污染的理由與不同利益行動(dòng)者據(jù)以各自表述的爭(zhēng)辯工具，而掌握論述權(quán)的一方，主導(dǎo)了科學(xué)知識(shí)的生產(chǎn)、詮釋與解讀，也影響了管制政策的走向。

近年來(lái)，環(huán)評(píng)領(lǐng)域已成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是由于制度執(zhí)行不到位，審批部門(mén)利用環(huán)評(píng)審批權(quán)進(jìn)行權(quán)力尋租；二是審批部門(mén)直屬單位直接參與環(huán)評(píng)中介服務(wù)，政社沒(méi)有分開(kāi)。環(huán)評(píng)腐敗還包括環(huán)保系統(tǒng)個(gè)人向企業(yè)介紹環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，違規(guī)收取中介費(fèi)；*陳澤偉：《環(huán)保部門(mén)權(quán)力凸顯成腐敗易發(fā)多發(fā)“高危地帶”》， http://news.ifeng.com/mainland/200904/0427_17_1127322.shtml，2016年11月28日訪問(wèn)。在建設(shè)項(xiàng)目審批等業(yè)務(wù)中收取咨詢(xún)費(fèi)、評(píng)審費(fèi)、專(zhuān)家費(fèi)等。這些利益關(guān)系會(huì)影響環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)和審批部門(mén)工作人員的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和原則，使環(huán)評(píng)的科學(xué)性、客觀性和公正性落空。在科技專(zhuān)業(yè)性的帷幕之下，審批權(quán)異化的原因主要是地方政府行政干預(yù)及審批部門(mén)與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的利益關(guān)聯(lián)。

在現(xiàn)實(shí)生活中，保護(hù)環(huán)境這一目標(biāo)被湮沒(méi)于地方政府多元化的目標(biāo)追求中。在短時(shí)期內(nèi)，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在難以協(xié)調(diào)的矛盾，在兩種利益出現(xiàn)沖突時(shí)，地方政府往往選擇追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境甚至犧牲環(huán)境的做法屢見(jiàn)不鮮。受政績(jī)考核指標(biāo)的影響，行政干預(yù)環(huán)評(píng)審批現(xiàn)象比較普遍，行政干預(yù)環(huán)評(píng)審批是影響環(huán)評(píng)有效性和公正性的重要因素。作為環(huán)評(píng)審批部門(mén)的地方環(huán)保行政管理部門(mén)與地方政府合謀，隨意對(duì)項(xiàng)目審批“開(kāi)綠燈”，對(duì)環(huán)評(píng)違法行為“睜一只眼閉一只眼”，環(huán)評(píng)“淪為”項(xiàng)目建設(shè)前的一道手續(xù)，環(huán)評(píng)批復(fù)變成項(xiàng)目建設(shè)的“通行證”。*任景明：《從頭越—國(guó)家環(huán)境保護(hù)管理體制頂層設(shè)計(jì)探索》，中國(guó)環(huán)境出版社2013年版，第104頁(yè)。某些地方環(huán)保行政管理部門(mén)甚至成為政府的“說(shuō)客”，到上級(jí)環(huán)評(píng)審批部門(mén)及其委托的技術(shù)評(píng)估中心為其項(xiàng)目游說(shuō)。*同上注，任景明書(shū)，第105頁(yè)。

目前，很多審批部門(mén)與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，許多取得環(huán)評(píng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)原本就是隸屬于審批部門(mén)的事業(yè)單位，或者是政府其他行業(yè)主管部門(mén)的下屬事業(yè)單位。審批部門(mén)在面對(duì)如此親密關(guān)系的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評(píng)文件時(shí)，自然會(huì)手下留情，出現(xiàn)“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢(qián)”的現(xiàn)象也就不足為怪了。中央第三巡視組專(zhuān)項(xiàng)巡視反饋意見(jiàn)提出：“環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)‘紅頂中介’現(xiàn)象突出，容易產(chǎn)生利益沖突和不當(dāng)利益輸送。全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)所屬環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，以其部門(mén)背景在環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，有的業(yè)務(wù)可能導(dǎo)致公共利益與部門(mén)利益沖突，違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》?！蓖瑫r(shí)，該巡視組明確要求：“限期完成環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤改制，規(guī)范環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)?！?《全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》規(guī)定：“部直屬單位的8家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)率先在2015年12月31日前脫鉤，省級(jí)及以下環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)分兩批分別在2016年6 月30日、12月31日前全部脫鉤。”

審批部門(mén)和評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系也存在問(wèn)題。政府的行政支持是保證環(huán)境影響評(píng)估機(jī)構(gòu)客觀公正性的關(guān)鍵，作為代理人，評(píng)估機(jī)構(gòu)一般會(huì)站在審批部門(mén)的立場(chǎng)，為其提供科學(xué)、客觀的技術(shù)評(píng)估報(bào)告。*同前注，任景明書(shū)，第104頁(yè)?，F(xiàn)實(shí)中，作為代理人的評(píng)估機(jī)構(gòu)卻是委托人環(huán)保部門(mén)的下屬單位。環(huán)境評(píng)估因此成了下級(jí)受上級(jí)“委托”的工作，這樣就難免被審批部門(mén)的意志左右。因此，這樣做無(wú)法克服審批部門(mén)權(quán)力異化的問(wèn)題，評(píng)估機(jī)構(gòu)往往會(huì)根據(jù)上級(jí)的意圖得出“理想”的評(píng)估報(bào)告。評(píng)估機(jī)構(gòu)是受審批部門(mén)委托做技術(shù)評(píng)估的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該獨(dú)立于審批部門(mén)，才能客觀評(píng)價(jià)一份環(huán)評(píng)報(bào)告是否有效。*王山山：《媒體揭環(huán)評(píng)造假亂象：審批部門(mén)因個(gè)人私利開(kāi)綠燈》，http://env.people.com.cn/n/2014/0401/c1010-24788386.html，2016年11月20日訪問(wèn)。沒(méi)有公開(kāi)、公平、公正的評(píng)估程序?yàn)閷?zhuān)家獨(dú)立客觀表達(dá)意見(jiàn)提供保障，行政機(jī)關(guān)“俘獲”專(zhuān)家似乎輕而易舉。“專(zhuān)業(yè)”的見(jiàn)解有可能淪為專(zhuān)斷，行政機(jī)關(guān)也可能以“專(zhuān)業(yè)”名義，利用專(zhuān)家為自己的偏好服務(wù)，回避公眾的批評(píng)。

(三)司法權(quán)制約行政權(quán)：“法律理性”與“專(zhuān)業(yè)理性”的對(duì)抗

既然環(huán)評(píng)審批這一行政行為是基于環(huán)保部門(mén)的專(zhuān)業(yè)判斷而作出的，并且還存在行政機(jī)關(guān)“俘獲”專(zhuān)家以致異化審批權(quán)的現(xiàn)象，那么，法院作為“法律”的代言人能否或如何對(duì)抗行政機(jī)關(guān)基于“專(zhuān)業(yè)”作出的行政決策呢？傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為涉及政治或高度科技或管理專(zhuān)業(yè)性，司法審查應(yīng)盡量克制不予干涉，因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力的譜系中屬于民主正當(dāng)性最薄弱的一環(huán)，因此不適宜從事政治爭(zhēng)議性高的判斷，且法官雖然受過(guò)法律專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，但不可能全知全能，對(duì)高度技術(shù)性或管理專(zhuān)業(yè)性的決策，其審查權(quán)限受到了限制。換言之，隨著科技的高速發(fā)展和應(yīng)用，認(rèn)定法律規(guī)范所規(guī)定的要件往往需要進(jìn)行高度的專(zhuān)門(mén)技術(shù)性判斷，“作為外行的法院若以自己的判斷優(yōu)先于擁有專(zhuān)家的行政機(jī)關(guān)的判斷，則是非常不適當(dāng)?shù)?，甚至是非常危險(xiǎn)的。因此，對(duì)專(zhuān)門(mén)技術(shù)性問(wèn)題，應(yīng)該尊重?fù)碛杏嘘P(guān)方面專(zhuān)家的行政機(jī)關(guān)的判斷，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)具有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)”。*楊建順：《論行政裁量與司法審查——兼及行政自我拘束原則的理論根據(jù)》，《法商研究》2003年第1期。

然而，司法是正義的最后一道防線，也是守護(hù)權(quán)利最堅(jiān)固的堡壘。客觀上，現(xiàn)代行政活動(dòng)已基本離不開(kāi)科學(xué)知識(shí)的支持，如果法院一遇到專(zhuān)業(yè)問(wèn)題便無(wú)原則地尊重行政機(jī)關(guān)的決定，那么，依法行政將只能停留于“紙面”之上，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。因?yàn)椋痉▽彶槭欠ㄔ罕O(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具。正如黑爾(Hare)所說(shuō)：“司法審查的主要理由之一是，所有國(guó)民都關(guān)心行政機(jī)關(guān)的依法行政問(wèn)題；如果對(duì)違法行為持聽(tīng)之任之的態(tài)度，法治原則將會(huì)遭到破壞。”*The Law of Standing in Public Interest Adjudication in Judicial Review in International Perspective(Andenas ed,2000),P.312.轉(zhuǎn)引自[荷]湯姆·茲瓦：《從分權(quán)角度對(duì)訴訟資格制度的比較研究》，余凌云、郎小鳳譯，載浙江大學(xué)公法與比較法研究所編：《公法研究(第二輯)》，商務(wù)館2004年版，第398頁(yè)?！八痉▽彶椴粌H在其實(shí)際應(yīng)用時(shí)可以保障個(gè)人的權(quán)益，而且由于司法審查的存在對(duì)行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力?！?王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第556頁(yè)。如今，各國(guó)法院對(duì)專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題的審查態(tài)度已有變化，尤其在環(huán)評(píng)案件中，并非完全尊重行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)判斷而絕對(duì)不予審查。行政行為即使專(zhuān)業(yè)也必須受到法治的監(jiān)督，即使專(zhuān)業(yè)也不能免于法院的審查，如果法院只要碰到專(zhuān)業(yè)問(wèn)題就必須尊重和退讓?zhuān)敲丛诋?dāng)今管制事務(wù)日益專(zhuān)業(yè)化與復(fù)雜化的趨勢(shì)下，法院面臨越來(lái)越多的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，勢(shì)必只能束手無(wú)策，而這顯然不符合法治社會(huì)的要求。

法院在審查環(huán)評(píng)審批時(shí)，面臨著兩難困境：如果進(jìn)行完全的實(shí)質(zhì)審查，法院畢竟是審判機(jī)構(gòu)，而環(huán)評(píng)審批的合理與否涉及眾多科技專(zhuān)業(yè)因素，這不僅對(duì)法院的審查能力是個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且有違分權(quán)制衡的精神，進(jìn)而使司法審查的正當(dāng)性基礎(chǔ)發(fā)生動(dòng)搖；若進(jìn)行純粹的程序?qū)彶椋瑒t追求形式上的合法性對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言并非難事，司法將無(wú)法起到阻止環(huán)評(píng)成為純粹文書(shū)作用的功能。如何化解這一難題，各國(guó)學(xué)界及司法實(shí)踐進(jìn)行了有益的探索。在一些行政訴訟和環(huán)評(píng)法制均較為先進(jìn)的國(guó)家和地區(qū)，法院開(kāi)始進(jìn)行更深的介入，即對(duì)環(huán)評(píng)程序?qū)嵤┚哂袑?shí)質(zhì)性?xún)?nèi)涵的司法審查，這相對(duì)集中地體現(xiàn)為對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)避較高密度程序裝置的司法審查控制和環(huán)評(píng)審查程序?qū)嵸|(zhì)合法性的矯正。*參見(jiàn)唐明良：《環(huán)評(píng)行政程序的法理與技術(shù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第259頁(yè)。

我國(guó)環(huán)評(píng)審批司法審查的實(shí)踐正好反映了上述困境：一方面，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)毫無(wú)疑問(wèn)比法院具有更多的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在認(rèn)定涉案環(huán)境影響評(píng)價(jià)是否符合環(huán)保要求及專(zhuān)業(yè)技術(shù)規(guī)范時(shí)，法院若詳盡就環(huán)評(píng)審批所涉及的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行審查，不僅在技術(shù)上難以完成，也有違行政權(quán)與司法權(quán)的分工；*李君明訴環(huán)保局環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)撤銷(xiāo)案，(2011)深龍法行初字第100號(hào)。另一方面，法院對(duì)環(huán)評(píng)審批中的程序問(wèn)題，僅進(jìn)行形式審查，且往往判定“程序不違反法律規(guī)定”、“程序輕微違法不影響實(shí)體決定”、“ 程序輕微違法不足以影響被訴行政行為的合法性”、“程序輕微違法不足以影響原告的權(quán)利”。 然而，目前的環(huán)評(píng)審批因欠缺充分有效的公眾參與程序，其決定的正當(dāng)性受到較多的質(zhì)疑。同時(shí)，環(huán)評(píng)文件由建設(shè)單位作出，是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響所做的調(diào)查說(shuō)明，其調(diào)查方式及數(shù)據(jù)結(jié)論的真實(shí)性、可靠性、完整性有待環(huán)評(píng)審批部門(mén)審查，但是審批部門(mén)所作出的環(huán)評(píng)審批決定普遍缺乏綜合評(píng)述，未充分履行說(shuō)明理由義務(wù)。法院對(duì)于環(huán)評(píng)審批部門(mén)未搜集甚至有意忽略建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)地相關(guān)環(huán)境信息，未充分考量全部風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)衡相關(guān)權(quán)益作出的環(huán)評(píng)審批決定，也以涉及專(zhuān)業(yè)知識(shí)應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷為由不予審查的做法是站不住腳的；就其本質(zhì)而言，是司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)行使某種程度的讓步，然而這種做法并無(wú)憲法明文授權(quán)。同時(shí)，因?qū)τ诃h(huán)評(píng)程序權(quán)的法律保障較為缺乏，無(wú)法保障與環(huán)評(píng)關(guān)系密切的民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

法院對(duì)環(huán)評(píng)案件采取以上審查標(biāo)準(zhǔn)，使得作為被告的行政機(jī)關(guān)幾乎在所有的案件中都能勝訴。環(huán)評(píng)案件中，司法權(quán)的退讓使得司法權(quán)制約行政權(quán)的功能幾乎不復(fù)存在。司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)在環(huán)境保護(hù)等高度復(fù)雜的科學(xué)與技術(shù)事務(wù)中的監(jiān)督流于形式，無(wú)法有效制約行政權(quán)，司法未對(duì)環(huán)評(píng)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行積極應(yīng)對(duì)。行政權(quán)恣意、濫用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使得環(huán)評(píng)制度的功能難以得到發(fā)揮。

三、走出困境：環(huán)評(píng)審批司法審查標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)

司法要在有限度的范圍內(nèi)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行審查，既要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有力制衡，又要避免對(duì)行政權(quán)的過(guò)度干預(yù)，因此司法審查的“標(biāo)準(zhǔn)”至關(guān)重要。在行政訴訟的審判實(shí)踐中，法官應(yīng)當(dāng)本著有限審查的原則，依據(jù)案件的具體類(lèi)型選擇恰當(dāng)?shù)膶彶榉绞?，妥善解決行政爭(zhēng)議，避免“過(guò)”和“不及”的雙重危險(xiǎn)。*江必新：《司法審查強(qiáng)度問(wèn)題研究》，《法治研究》2012 年第10期。在環(huán)評(píng)審批司法審查案件中，應(yīng)以審查標(biāo)準(zhǔn)作為行政權(quán)與司法權(quán)之間關(guān)系的“調(diào)節(jié)閥”，審查標(biāo)準(zhǔn)既不能過(guò)于寬松，致使司法權(quán)抑制行政權(quán)濫用功能流于形式，也不能過(guò)于嚴(yán)格，導(dǎo)致司法權(quán)過(guò)度侵入行政權(quán)，動(dòng)搖司法審查的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

(一)審查標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)的前提：厘清環(huán)評(píng)審批司法審查的功能

因?yàn)榄h(huán)評(píng)審批的科技專(zhuān)業(yè)性，環(huán)評(píng)審批決定是否正確更多地依賴(lài)于專(zhuān)家和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)地附近居民知識(shí)、信息的有效輸入，而這主要通過(guò)公正的程序在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)，使得立法事先監(jiān)督的功能大大減弱，由此引發(fā)的是行政活動(dòng)的范圍實(shí)際上大大擴(kuò)張。*[德]埃貝哈特·施密特-阿斯曼、烏爾海?！ぐ偷纤咕庍x：《德國(guó)行政法讀本》，于安等譯，高等教育出版社2006年版，第54頁(yè)。環(huán)評(píng)審批有效性、正當(dāng)性的獲取過(guò)程對(duì)“行政程序”有著嚴(yán)重的依賴(lài)。環(huán)評(píng)所考慮的環(huán)境影響涉及科學(xué)問(wèn)題，而科學(xué)上的“唯一正確答案”難以獲得，只有通過(guò)程序機(jī)制構(gòu)建才能使環(huán)境審批決定獲得正當(dāng)性，并且環(huán)評(píng)涉及多種利益主體之間多種利益關(guān)系的調(diào)整和衡量，這種既深且廣的利益處理過(guò)程，唯有借助于程序設(shè)計(jì)來(lái)獲得廣泛的認(rèn)同。環(huán)保行政管理部門(mén)必須在有限的知識(shí)下考慮決策及開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可能涉及的損害與利益，決定是否批準(zhǔn)。這使環(huán)境決策充滿(mǎn)預(yù)測(cè)與價(jià)值判斷的色彩，對(duì)于追求“正確性”的行政決策是一種新的挑戰(zhàn)。因此，對(duì)各種不同的意見(jiàn)加以溝通、討論，從中選擇兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的最佳方案，并在個(gè)案中決定應(yīng)承受多大程度的風(fēng)險(xiǎn)，才是環(huán)評(píng)的規(guī)范重點(diǎn)。根據(jù)環(huán)保部的部署，在項(xiàng)目環(huán)評(píng)的受理和審批中，未來(lái)要將建設(shè)單位開(kāi)展公眾參與的合法性、有效性、代表性、真實(shí)性及公眾意見(jiàn)采納情況作為審查重點(diǎn)。*王爾德：《環(huán)評(píng)制度改革再起步：2015 年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)全脫鉤》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2012 年9 月11 日第 017 版。

正因?yàn)榄h(huán)評(píng)審批決定的正當(dāng)性依賴(lài)程序機(jī)制，法院對(duì)于環(huán)評(píng)審批權(quán)行使的監(jiān)督應(yīng)集中于行政決策作出的過(guò)程。正如葉俊榮教授所言：“在當(dāng)代行政國(guó)家下，行政行為的程序要求才是立法及司法真正可以控制行政專(zhuān)家的重要手段?！?參見(jiàn)葉俊榮：《環(huán)境行政的正當(dāng)法律程序》，三民書(shū)局(臺(tái)北)1993 年版，第196-198頁(yè)。應(yīng)通過(guò)司法審查對(duì)于法規(guī)范的解釋與適用，賦予法院更為積極的角色，調(diào)整環(huán)評(píng)審批決策過(guò)程中公權(quán)力機(jī)關(guān)、專(zhuān)家學(xué)者以及民眾三方之間的互動(dòng)關(guān)系，促使科學(xué)理性與社會(huì)理性展開(kāi)交流。法院通過(guò)審查環(huán)評(píng)審批決定以實(shí)現(xiàn)制衡行政權(quán)防止其異化的目的，其具體功能有三種：一是確保專(zhuān)家不受審批機(jī)關(guān)的“俘獲”，不受物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)，而是站在客觀、中立的態(tài)度為科學(xué)“代言”；二是環(huán)評(píng)審批決定要在充分衡量各種利益后作出；三是確保項(xiàng)目開(kāi)發(fā)利益相關(guān)者的廣泛有效參與。公眾廣泛參與環(huán)評(píng)及審批程序，不僅有助于環(huán)評(píng)審批決定的有效性、正當(dāng)性，監(jiān)督行政權(quán)不至于以“專(zhuān)業(yè)知識(shí)”之名被濫用，而且有利于其自身權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。目前公眾參與環(huán)評(píng)，特別是通過(guò)鼓勵(lì)公眾提起訴訟來(lái)推動(dòng)和發(fā)展環(huán)評(píng)，已經(jīng)成為美國(guó)公眾參與環(huán)境監(jiān)督管理的重要途徑。法院通過(guò)司法審查監(jiān)督行政權(quán)，亦有助于強(qiáng)化公眾有效參與環(huán)評(píng)。

(二)環(huán)評(píng)審批司法審查標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)

在法條用語(yǔ)模糊、不確定的情形下，行政機(jī)關(guān)如何解釋和執(zhí)行法律，法院如何審查行政機(jī)關(guān)的法律適用，尤其是適用何種審查標(biāo)準(zhǔn)，是各國(guó)行政法日趨關(guān)心的問(wèn)題。*于洋：《高度專(zhuān)業(yè)性行政行為的司法審查路徑——源于李君明訴環(huán)保局環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)撤銷(xiāo)案的思考》，載章劍生主編：《公法研究》(第15卷)，浙江大學(xué)出版社2016年版。我國(guó)法院對(duì)環(huán)評(píng)審批決定的審查為避免“過(guò)”和“不及”的雙重危險(xiǎn)，充分發(fā)揮制約行政權(quán)的功能，又不招致過(guò)度侵入行政權(quán)的批判，必須重新確立審查標(biāo)準(zhǔn)。

1.在實(shí)體審查中確立合理性審查標(biāo)準(zhǔn)

司法權(quán)是一種判斷權(quán)，司法判斷是針對(duì)真與假、是與非、曲與直等問(wèn)題,根據(jù)特定的證據(jù)(事實(shí))與既定的規(guī)則(法律)，通過(guò)一定的程序進(jìn)行認(rèn)識(shí)。*孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，《法學(xué)》1998年第8期。其對(duì)于積極運(yùn)行的行政權(quán)的合法性和合理性進(jìn)行判斷是法治的題中之義。然而，我國(guó)的行政訴訟一直關(guān)注行政行為的合法性審查，忽略了合理性審查。法治實(shí)踐表明，通過(guò)合法性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制政府權(quán)力雖然仍有必要，但其效用已遞減至極低限值，故應(yīng)突破傳統(tǒng)法治主義預(yù)設(shè)的合法性窠臼，輔以合理性(或正當(dāng)性)標(biāo)準(zhǔn)，塑造合法性審查和合理性審查并用的二元審查標(biāo)準(zhǔn)體系。*參見(jiàn)江必新：《行政程序正當(dāng)性的司法審查》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012 年第 7 期。如今，現(xiàn)代法治已由“形式法治”向“實(shí)質(zhì)法治”轉(zhuǎn)變，司法審查必須重視行政行為的合理性審查，方能契合法治國(guó)家的本質(zhì)。

法院對(duì)環(huán)評(píng)審批決定進(jìn)行實(shí)體審查時(shí)，特別注重合法性審查，而對(duì)于該環(huán)評(píng)審批決定是否合理，法院則以欠缺相關(guān)的知識(shí)與技術(shù)，難以進(jìn)行有效的調(diào)查取證，而且如何進(jìn)行合理性審查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不明確為理由，往往采取尊重行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)性判斷的態(tài)度，不評(píng)判環(huán)評(píng)審批決定的合理性。盡管環(huán)評(píng)審批屬于高度專(zhuān)業(yè)性的行政行為，但審批機(jī)關(guān)必須是在擁有完整充分且正確的信息，以及盡可能充分了解并考量全部風(fēng)險(xiǎn)后作出決策，如此才認(rèn)為其享有專(zhuān)業(yè)判斷的裁量，法院對(duì)此判斷應(yīng)予以尊重，而并非不加審查的全盤(pán)接受。行政機(jī)關(guān)雖然對(duì)“是否有重大環(huán)境影響”有優(yōu)先解釋權(quán)，但是如果其決策的基礎(chǔ)過(guò)于薄弱，欠缺分析性資料支持，那么法院還是可以介入審查，甚至推翻行政機(jī)關(guān)的決定。*National Parks & Conservation Association v.Babbit,241 F.3d722(9th Cir.2001).

為了防止環(huán)評(píng)審批部門(mén)權(quán)力異化，法院應(yīng)審查環(huán)評(píng)審批決定作出的合理性。判斷是否合理的方法有兩種：一是判斷是否將與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的相關(guān)因素納入考量或考量了不該考量的因素；二是判斷是否有明顯錯(cuò)誤。換言之，法院在審查時(shí)，既要進(jìn)行合法性審查，又要進(jìn)行合理性審查，可要求環(huán)評(píng)審批部門(mén)提供充分的法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，證明其是依據(jù)法律，并在充分考慮各種因素，衡量各種利益的基礎(chǔ)上作出環(huán)評(píng)審批決定的。正如美國(guó)Stevens大法官所強(qiáng)調(diào)的：“法院必須先仔細(xì)審查過(guò)相關(guān)案卷證據(jù)，確信行政機(jī)關(guān)對(duì)于‘是否有重大環(huán)境影響’的決定是基于對(duì)相關(guān)因素的合理評(píng)估，才能夠尊重行政機(jī)關(guān)的決定，否則司法審查將喪失意義?！?參見(jiàn)黃丞儀：《環(huán)境決策、司法審查與行政合理性》，載黃丞儀主編：《2010行政管制與行政爭(zhēng)訟》，“中央研究院”法律學(xué)研究所(臺(tái)北)專(zhuān)書(shū)(14)，第388頁(yè)。當(dāng)然，為避免法院以自己的價(jià)值判斷代替行政機(jī)關(guān)的價(jià)值判斷，導(dǎo)致司法過(guò)度干預(yù)行政，除非是明顯的錯(cuò)誤或者明顯未充分考慮環(huán)境價(jià)值，否則，法院不能因?yàn)閮r(jià)值選擇不同就改變行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定。

對(duì)于法院如何確定環(huán)評(píng)審批部門(mén)“是否將與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的相關(guān)因素納入考量或考量了不該考量的因素”或“是否有明顯錯(cuò)誤”，法院應(yīng)強(qiáng)調(diào)環(huán)評(píng)審批部門(mén)對(duì)其作出的審批決定是否充分履行了說(shuō)明理由義務(wù)，盡量以原告及被告提出的事實(shí)、證據(jù)、資料為范圍，避免積極行使職權(quán)進(jìn)行調(diào)查，從原告、被告提交的證據(jù)進(jìn)行判斷。在具體的案件審判中，法院應(yīng)許可原告和被告各自引入專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行辯論，以澄清隱藏于“科技”背后的真相。涉及高度科技專(zhuān)業(yè)的訴訟并非只有環(huán)評(píng)案件，法院基本上只要處理好舉證責(zé)任分配及證明度標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，當(dāng)事人自然會(huì)想盡辦法，以使法官明了的方式出示證據(jù)與論理。既然行政機(jī)關(guān)配備了專(zhuān)業(yè)人才，自然可以要求其以簡(jiǎn)單易懂的方式在法庭中進(jìn)行舉證說(shuō)理，不應(yīng)容許行政機(jī)關(guān)以法院不懂專(zhuān)業(yè)知識(shí)為借口而規(guī)避舉證責(zé)任。面對(duì)行政機(jī)關(guān)片面的證據(jù)出示與說(shuō)理，法院可能欠缺抗衡的知識(shí)基礎(chǔ)，難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。對(duì)此，可以通過(guò)允許原告和被告各自引入專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行辯論，協(xié)助法院審查環(huán)評(píng)文件或行政機(jī)關(guān)所宣稱(chēng)的專(zhuān)業(yè)陳述是否真的站得住腳。事實(shí)上，原告和被告各自引入的專(zhuān)家之間對(duì)于環(huán)評(píng)文件的專(zhuān)業(yè)攻防是無(wú)法避免的。在美國(guó)的司法運(yùn)作中，科學(xué)知識(shí)之提供，是必須靠原、被告自行提供專(zhuān)家陳述的，在法庭上其科學(xué)知識(shí)之證言需要經(jīng)過(guò)交互詰問(wèn)的程序，判斷其可靠性的依據(jù)在于是否經(jīng)過(guò)同僚的檢驗(yàn)與認(rèn)可。*參見(jiàn)張英磊：《多元移植與民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中“我國(guó)”環(huán)評(píng)司法審查之發(fā)展》，臺(tái)灣大學(xué)法律學(xué)院法律學(xué)研究所(臺(tái)北)2009年博士論文，第322頁(yè)。

2.在程序?qū)彶橹凶裱?dāng)行政程序標(biāo)準(zhǔn)

正如德國(guó)聯(lián)邦憲法法院法官Simon所說(shuō)的,“也許只有經(jīng)由程序法，才能防止法與技術(shù)之間，成為司法之無(wú)人之境”。*宋華琳：《制度能力與司法節(jié)制——論對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的司法審查》，《當(dāng)代法學(xué)》2008年第1期。環(huán)評(píng)是“程序型管制措施”，環(huán)評(píng)審批是否正確取決于正當(dāng)程序中多元價(jià)值的溝通與互動(dòng)，正確的決定基本上取決于只有正確的程序才能產(chǎn)生正確的決定這一前提性判斷。因此，我國(guó)法院對(duì)于環(huán)評(píng)審批不能完全尊重環(huán)保部門(mén)的決定，而是應(yīng)將審查的重點(diǎn)放在程序上，即法院對(duì)于環(huán)評(píng)審批的控制，對(duì)行政行為的程序?qū)彶閺?qiáng)度應(yīng)該高于實(shí)體審查。在美國(guó)，在環(huán)境領(lǐng)域因涉及科學(xué)與專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，法院實(shí)際所采取的審查方式，并非真正介入科學(xué)的議題，而是從程序面向盡到其監(jiān)督、制衡的職責(zé)。這又促使行政機(jī)關(guān)為避免其決定被法院推翻，積極進(jìn)行信息的搜集、分析、尋求公眾的評(píng)論以及詳細(xì)地進(jìn)行解釋與說(shuō)明。*康文尚：《試析美國(guó)環(huán)境影響評(píng)估制度的行政監(jiān)督》，《“中研院”法學(xué)期刊》第11期(2012年9月)。

我國(guó)環(huán)評(píng)審批司法審查實(shí)踐中，在程序?qū)彶榉矫?，關(guān)于程序是否合法，法院僅審查程序是否形式合法，至于程序是否實(shí)質(zhì)合法或是否正當(dāng)并不過(guò)問(wèn)；對(duì)于程序瑕疵，不論大小，皆以不影響實(shí)體決定為由判決維持原行政行為。盡管環(huán)評(píng)以程序?yàn)楹诵?，但我?guó)法院在審查時(shí)依然延續(xù)“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)做法。比如，法院在對(duì)公眾參與進(jìn)行審查時(shí)，往往對(duì)有關(guān)公眾參與(尤其是要求告知和聽(tīng)證的權(quán)利)的法律條款特別是其中的不確定法律概念(比如“重大利益”)的解釋完全尊重行政機(jī)關(guān)的理解，使得公眾參與成為一個(gè)可有可無(wú)、若隱若現(xiàn)的“畫(huà)餅”。在形式合法性的層面，這些判決并無(wú)大的問(wèn)題，但從司法促進(jìn)環(huán)評(píng)審批決定的科學(xué)正確性和調(diào)整多種利益的功能發(fā)揮的角度看，除了立法本身的剛性提高可以為司法提供武器外，司法機(jī)關(guān)本身也可在公眾參與方式的選擇裁量、公眾評(píng)論機(jī)會(huì)的賦予、公眾意見(jiàn)處理反饋情況等問(wèn)題上有更深的介入。*參見(jiàn)前注，唐明良書(shū)，第258頁(yè)。

綜上所述，在對(duì)環(huán)評(píng)審批進(jìn)行司法審查時(shí)，法院應(yīng)在恪守權(quán)力分立界限的基礎(chǔ)上，在不介入行政機(jī)關(guān)決策裁量的固有權(quán)限下，以正當(dāng)行政程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，主要通過(guò)程序控制，確保司法權(quán)與行政權(quán)之間應(yīng)有的平衡，同時(shí)，使行政機(jī)關(guān)的決策更具正當(dāng)性、專(zhuān)業(yè)合理性以及為公眾所信賴(lài)。盡管我國(guó)《憲法》并沒(méi)有正當(dāng)程序條款，但我國(guó)法院已經(jīng)在許多案件中，在法律對(duì)正當(dāng)程序未作明確規(guī)定的情況下，要求行政機(jī)關(guān)按照正當(dāng)程序的原則辦事。*沈巋：《行政自我規(guī)制與行政法治：一個(gè)初步考察》，《行政法學(xué)研究》2011年第3期。法院對(duì)環(huán)評(píng)審批的程序?qū)彶椋饕獜娜齻€(gè)層面切入。一是審查環(huán)評(píng)信息是否充分公開(kāi)，以提供公眾有效監(jiān)督行政行為與維護(hù)自身權(quán)益的前提條件。盡管相關(guān)法律已規(guī)定了環(huán)境信息公開(kāi)的內(nèi)容和方式，但因?yàn)檫^(guò)于粗略，所以應(yīng)由法院在具體個(gè)案中對(duì)于環(huán)評(píng)信息是否充分公開(kāi)進(jìn)行審查，有必要對(duì)信息公開(kāi)的相關(guān)法律條文作出符合正當(dāng)行政程序的解釋?zhuān)沟眯畔⒊浞止_(kāi)，必須足以為公眾(尤其是利害關(guān)系人)所知悉。*參見(jiàn)田開(kāi)友、阮麗娟：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查的正當(dāng)性闡釋》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期。二是審查公眾是否有效參與。對(duì)于公眾是否有效參與的判斷，法院應(yīng)重點(diǎn)審查公眾范圍的確定是否合理、公眾參與的方式是否恰當(dāng)以及公眾意見(jiàn)是否被有效回應(yīng)和吸納。三是審批機(jī)關(guān)的組織是否正當(dāng)，即行政機(jī)關(guān)是否為適當(dāng)?shù)膶徟鷻C(jī)關(guān)，評(píng)估專(zhuān)家的產(chǎn)生及構(gòu)成是否適當(dāng)。

四、結(jié) 語(yǔ)

環(huán)評(píng)審批的科技專(zhuān)業(yè)性要求決策者借助專(zhuān)家意見(jiàn)以提升決策的正確性，為控制行政權(quán)被濫用，解決環(huán)評(píng)審批公正性受損和偏離的問(wèn)題，僅依靠完善環(huán)評(píng)制度是不夠的，必須由司法機(jī)關(guān)審查環(huán)評(píng)審批決定的作出是否合法合理，方能制約行政決策權(quán)的異化，從而提高環(huán)評(píng)的實(shí)效。環(huán)評(píng)審批有效性、正當(dāng)性的獲取過(guò)程對(duì)“行政程序”有著嚴(yán)重的依賴(lài)。環(huán)評(píng)所考慮的環(huán)境影響涉及科學(xué)問(wèn)題，而科學(xué)上的“唯一正確答案”難以獲得，并且環(huán)評(píng)涉及多種利益主體之間多種利益關(guān)系的調(diào)整和衡量,只有通過(guò)程序機(jī)制構(gòu)建才能使環(huán)境審批決定獲得正當(dāng)性。正因?yàn)榄h(huán)評(píng)審批決定的正當(dāng)性依賴(lài)程序機(jī)制，法院對(duì)于環(huán)評(píng)審批權(quán)行使的監(jiān)督應(yīng)集中于行政決策作出的過(guò)程。從程序建制的功能來(lái)看，環(huán)境行政上的程序建制，本應(yīng)有相應(yīng)的司法審查制度與之相配合，否則將使程序建制的功能大打折扣?？v使環(huán)境行政上正當(dāng)程序的規(guī)定，有助于權(quán)利保障、人性尊嚴(yán)的維護(hù)及行政效能的提高，但若法院整體功能并沒(méi)有提升，或?qū)Τ绦蛉跃S持相當(dāng)有限的審查，甚至毫無(wú)介入的余地，那么整個(gè)程序機(jī)制的運(yùn)行，即無(wú)法真正發(fā)揮功能。*同前注，葉俊榮書(shū)，第196-197頁(yè)。因此，對(duì)涉及科技專(zhuān)業(yè)性的環(huán)評(píng)審批，法院不僅應(yīng)審查其決定作出的合理性，而且更重要的是，應(yīng)從環(huán)評(píng)審批的程序正當(dāng)性切入加以審查，如此，方能保障人民的權(quán)利、提升行政效率、促進(jìn)環(huán)評(píng)預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞功能的發(fā)揮。

(責(zé)任編輯：江 鍇)

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1005-9512-(2017)10-0150-11

阮麗娟，常州大學(xué)史良法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境影響評(píng)價(jià)的司法審查研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13XFX010)的研究成果之一。