(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

爭(zhēng)鳴園地

中國(guó)出租車(chē)行業(yè)的行政法分類(lèi)規(guī)制—— 以“行政特許”和“普通許可”的區(qū)分為視角*

翟翌

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

我國(guó)相關(guān)規(guī)范中對(duì)于出租車(chē)性質(zhì)的定位及分類(lèi)規(guī)制存在問(wèn)題：巡游出租車(chē)被去除原本的公共交通性質(zhì)，以及由于網(wǎng)約出租車(chē)和巡游出租車(chē)均可用網(wǎng)絡(luò)攬客，以是否使用網(wǎng)絡(luò)作為二者區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)值得商榷。出租車(chē)性質(zhì)定位應(yīng)與出租車(chē)分類(lèi)規(guī)制聯(lián)系起來(lái)討論。可以從行政許可種類(lèi)角度研究出租車(chē)性質(zhì)的定位及分類(lèi)規(guī)制，將巡游出租車(chē)定為行政特許性質(zhì)并回歸公共交通定位；將網(wǎng)約出租車(chē)定為普通許可性質(zhì)。兩者的分類(lèi)規(guī)制思路是：在行為性質(zhì)上，巡游出租車(chē)完成公交運(yùn)輸特許任務(wù)；網(wǎng)約出租車(chē)的活動(dòng)則是對(duì)出租車(chē)平臺(tái)公司經(jīng)濟(jì)自由、司機(jī)勞動(dòng)自由限制的解禁。在義務(wù)上，為完成公共交通特許任務(wù)，巡游出租車(chē)應(yīng)承擔(dān)系列公共性義務(wù)；普通許可性質(zhì)的網(wǎng)約出租車(chē)并不承擔(dān)類(lèi)似義務(wù)。在權(quán)利上，巡游出租車(chē)可享有一定特殊權(quán)利以確保完成特許任務(wù)；普通許可的網(wǎng)約出租車(chē)并不享有類(lèi)似權(quán)利。應(yīng)構(gòu)建由公交巴士和地鐵等常見(jiàn)公共交通方式、行政特許性質(zhì)出租車(chē)、普通許可性質(zhì)出租車(chē)組成的城市綜合交通系統(tǒng)。

出租車(chē)；行政特許；普通許可；巡游出租車(chē)；網(wǎng)約出租車(chē)

自2016年7月《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》出臺(tái)并明確網(wǎng)約車(chē)合法地位，至今已滿一年。目前有必要對(duì)相關(guān)的系列規(guī)范及其在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行反思，以進(jìn)一步調(diào)整完善相關(guān)制度。一方面，將這些系列規(guī)范與此前的相關(guān)規(guī)范對(duì)比即可發(fā)現(xiàn)，在網(wǎng)約出租車(chē)沖擊下，中國(guó)政府對(duì)傳統(tǒng)巡游出租車(chē)的定位有了重大改變，即傳統(tǒng)出租車(chē)的“公共交通”性質(zhì)被廢除，這種轉(zhuǎn)變不僅影響對(duì)出租車(chē)的分類(lèi)及規(guī)制思路，也影響著公眾切身利益；另一方面，在不少民眾和學(xué)者對(duì)網(wǎng)約出租車(chē)鼓與呼的同時(shí)，人們也看到網(wǎng)約出租車(chē)運(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題，如價(jià)格的逐漸高企、“快車(chē)”和“專(zhuān)車(chē)”收取調(diào)度費(fèi)等額外費(fèi)用及加價(jià)等，亦有部分民眾反映“打車(chē)變得更難了”。*《網(wǎng)約車(chē)新政滿周年：打車(chē)族抱怨比新政實(shí)施前更難了》，http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/2017-07-24/doc-ifyihrwk2005247.shtml，2017年8月6日訪問(wèn)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，原因之一在于新的系列規(guī)范對(duì)出租車(chē)性質(zhì)定位及分類(lèi)的認(rèn)識(shí)還不清晰，以及規(guī)制策略不當(dāng)。因此，選取適當(dāng)角度，反思現(xiàn)有規(guī)范對(duì)傳統(tǒng)出租車(chē)及網(wǎng)約出租車(chē)性質(zhì)及區(qū)分，對(duì)完善我國(guó)出租車(chē)的管理規(guī)范和實(shí)現(xiàn)出租車(chē)行業(yè)的分類(lèi)規(guī)制，維護(hù)公眾正當(dāng)權(quán)益有重要意義。

一、新背景下出租車(chē)的性質(zhì)定位及分類(lèi)規(guī)制存在的問(wèn)題

(一)系列新規(guī)范中出租車(chē)的性質(zhì)轉(zhuǎn)向及分類(lèi)規(guī)制

1．性質(zhì)轉(zhuǎn)向：被排除出“公共交通”的出租車(chē)

民營(yíng)化具有多種方式，*See Akritas Kaidatzis, A Typology of the Constitutional Limitations on Privatization，Paper submitted to the VII World Congress of Constitutional Law “Rethinking the Boundaries of Constitutional Law”, Athens, June 11th-15th 2007.pp.3-6.不論實(shí)際執(zhí)行情況如何，長(zhǎng)期以來(lái)出租車(chē)在規(guī)范上被視為利用民營(yíng)力量完成公共交通運(yùn)輸任務(wù)的方式之一，被定位為城市公共交通組成部分。如1997年的《城市出租汽車(chē)管理辦法》第四條明確規(guī)定：“出租汽車(chē)是城市公共交通的重要組成部分。出租汽車(chē)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)與城市建設(shè)和城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并與其他公共交通客運(yùn)方式相協(xié)調(diào)?！辈贿^(guò)，該辦法已于2016年3月被廢止。

在新近的相關(guān)管理辦法中，出租車(chē)不再被認(rèn)為有“公共交通”屬性，如2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》第二條第三項(xiàng)和《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第三條均指出：“出租汽車(chē)是城市綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分，是城市公共交通的補(bǔ)充，為社會(huì)公眾提供個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)。”2016年《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第三條也提出：“堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、適度發(fā)展出租汽車(chē)，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車(chē)。”一些地方出租車(chē)管理方案亦將出租車(chē)和公共交通分開(kāi)。*如2016年發(fā)布的《北京推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)》第二條第三項(xiàng)。

在政策層面，出租車(chē)整體性質(zhì)已悄然調(diào)整：從長(zhǎng)期以來(lái)作為城市公共交通重要組成部分的定位，轉(zhuǎn)為被排除出“公共交通”范疇，只是“城市綜合交通”體系組成部分，僅作為“城市公共交通”補(bǔ)充的定位。這是相關(guān)研究中易被忽視的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變。

2．分類(lèi)規(guī)制：“巡游出租車(chē)”和“網(wǎng)約出租車(chē)”

傳統(tǒng)意義的出租車(chē)是巡游出租車(chē)，即在公路上以巡游方式攬客的出租汽車(chē)。在新形勢(shì)下，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)出租車(chē)做出進(jìn)一步分類(lèi)，其第二條第三項(xiàng)指出：“出租汽車(chē)服務(wù)主要包括巡游、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約等方式。……要統(tǒng)籌發(fā)展巡游出租汽車(chē)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)巡游車(chē))和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)網(wǎng)約車(chē))，實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展和差異化經(jīng)營(yíng)，為社會(huì)公眾提供品質(zhì)化、多樣化的運(yùn)輸服務(wù)。”《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第二條則明確：“本辦法所稱(chēng)網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車(chē)輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車(chē)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！?/p>

在網(wǎng)約車(chē)興起的背景下，政府將出租車(chē)細(xì)分為傳統(tǒng)的“巡游出租車(chē)”及新興的“網(wǎng)約出租車(chē)”，并分別出臺(tái)《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》(系2014年發(fā)布的《出租車(chē)汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》于2016年8月修改而成)和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》予以規(guī)制。

(二)出租車(chē)新定位及分類(lèi)規(guī)制的不足之處

筆者認(rèn)為，以上規(guī)范在新背景下對(duì)出租車(chē)整體定位的調(diào)整，及其對(duì)巡游出租車(chē)及網(wǎng)約出租車(chē)的分類(lèi)規(guī)制存在較大問(wèn)題。

1．將出租車(chē)整體排除出“公共交通”有失偏頗

2016年新出臺(tái)的系列出租車(chē)管理規(guī)范改變了1997年《城市出租汽車(chē)管理辦法》的定位，出租車(chē)不再被認(rèn)為具有“公共交通”性質(zhì)，而只是“城市綜合交通”運(yùn)輸體系組成部分。筆者認(rèn)為，雖然網(wǎng)約車(chē)被納入出租車(chē)范圍之內(nèi)以后可能影響出租車(chē)的整體性質(zhì)定位，但不應(yīng)忽視巡游出租車(chē)的公共交通屬性。

雖然各地實(shí)施情況不同，但在《城市出租汽車(chē)管理辦法》所規(guī)定“公共交通”定位下，結(jié)合政府監(jiān)管，傳統(tǒng)出租車(chē)在運(yùn)營(yíng)時(shí)間、空間、信息、運(yùn)力覆蓋性等方面不同程度地體現(xiàn)了公共交通屬性。傳統(tǒng)出租車(chē)要承擔(dān)多種具有一定公共性的特殊義務(wù)，如價(jià)格不得隨成本變動(dòng)而任意改變，必須執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)，保證持續(xù)運(yùn)營(yíng)，又如該辦法第十九條規(guī)定的“經(jīng)營(yíng)者及其從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)……對(duì)病人、產(chǎn)婦、殘疾人以及急需搶救的人員優(yōu)先供車(chē)。遇有搶險(xiǎn)救災(zāi)，主要客運(yùn)集散點(diǎn)供車(chē)嚴(yán)重不足、重大活動(dòng)等特殊情況時(shí)，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)服從客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)調(diào)集車(chē)輛的統(tǒng)一指揮”等。因此，在政府特殊監(jiān)管及其承擔(dān)的公共義務(wù)下，將出租車(chē)排除出“公共交通”有失偏頗。

2．網(wǎng)約出租車(chē)、巡游出租車(chē)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)值得商榷

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車(chē)輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車(chē)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”而在《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第五十二條第一項(xiàng)中，“‘巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)’是指可在道路上巡游攬客、站點(diǎn)候客，噴涂、安裝出租汽車(chē)標(biāo)識(shí)，以七座及以下乘用車(chē)和駕駛勞務(wù)為乘客提供出行服務(wù)，并按照乘客意愿行駛，根據(jù)行駛里程和時(shí)間計(jì)費(fèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”?？梢?jiàn)，在規(guī)范上，“網(wǎng)約出租車(chē)”與“巡游出租車(chē)”的主要區(qū)別在于：以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)抑或巡游方式攬客。然而，《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第五十二條第四項(xiàng)又指出：“‘巡游出租汽車(chē)電召服務(wù)’，是指根據(jù)乘客通過(guò)電信、互聯(lián)網(wǎng)等方式提出的服務(wù)需求，按照約定時(shí)間和地點(diǎn)提供巡游出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)服務(wù)。”現(xiàn)實(shí)中巡游出租車(chē)常通過(guò)“滴滴”等網(wǎng)絡(luò)方式攬客?？梢?jiàn)巡游出租車(chē)實(shí)際上也使用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)招攬顧客?？梢?jiàn)，網(wǎng)約出租車(chē)與巡游出租車(chē)均使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)攬客，故以是否使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為出租車(chē)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，將“出租車(chē)”簡(jiǎn)單命名并區(qū)分為“網(wǎng)約出租車(chē)”和“巡游出租車(chē)”進(jìn)行分類(lèi)規(guī)制的做法值得商榷。

3.對(duì)出租車(chē)性質(zhì)定位與分類(lèi)規(guī)制這兩個(gè)問(wèn)題未能整體研究

上述出租車(chē)整體性質(zhì)定位及兩種出租車(chē)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)之所以都存在不足，關(guān)鍵原因在于將相關(guān)問(wèn)題分開(kāi)討論并解決。實(shí)際上，由于出租車(chē)的種類(lèi)不同，其性質(zhì)和規(guī)制方法應(yīng)根據(jù)種類(lèi)的不同予以區(qū)分，而不應(yīng)一概而論。

正是未能將出租車(chē)性質(zhì)定位與分類(lèi)規(guī)制這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行整體研究，才不僅導(dǎo)致了未能準(zhǔn)確認(rèn)知不同出租車(chē)種類(lèi)的性質(zhì)，更導(dǎo)致了對(duì)出租車(chē)規(guī)制思路的混亂和規(guī)制手段的失靈，亦導(dǎo)致了網(wǎng)約出租車(chē)與傳統(tǒng)出租車(chē)之間由于定位不明確而引發(fā)的沖突、巡游出租車(chē)的某些公益性有不斷衰減的趨勢(shì)。

(三)出租車(chē)的性質(zhì)定位和分類(lèi)規(guī)制應(yīng)聯(lián)系起來(lái)討論

在新時(shí)代背景下，應(yīng)將并出租車(chē)行業(yè)發(fā)生了重大變革：一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，出租車(chē)突破了以往業(yè)態(tài)，新舊從業(yè)者在各方面存在重要不同，故要對(duì)出租車(chē)進(jìn)行整體籠統(tǒng)的性質(zhì)定位，恐怕難以得出準(zhǔn)確結(jié)論；另一方面，雖然互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)是出租車(chē)業(yè)態(tài)革新的起因，但“巡游出租車(chē)”與“網(wǎng)約出租車(chē)”均可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)攬客，故亦不應(yīng)基于此種表面的技術(shù)因素對(duì)出租車(chē)進(jìn)行分類(lèi)，唯有從出租車(chē)的性質(zhì)層面入手對(duì)出租車(chē)進(jìn)行區(qū)分，方可能實(shí)現(xiàn)對(duì)出租車(chē)的恰當(dāng)分類(lèi)和性質(zhì)定位，并合理地進(jìn)行分類(lèi)規(guī)制。

因此，筆者認(rèn)為，既不應(yīng)籠統(tǒng)地對(duì)出租車(chē)進(jìn)行整體定性，亦不應(yīng)單純以并非本質(zhì)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)出租車(chē)進(jìn)行分類(lèi)，并此基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)將出租車(chē)的性質(zhì)與出租車(chē)的分類(lèi)聯(lián)系起來(lái)討論，方可能得出相關(guān)問(wèn)題的準(zhǔn)確結(jié)論。

二、從行政許可種類(lèi)角度研究出租車(chē)分類(lèi)規(guī)制的思路

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從行政許可理論出發(fā)，基于“行政特許”與“普通許可”區(qū)分的視角對(duì)出租車(chē)進(jìn)行性質(zhì)定位和分類(lèi)規(guī)制。

(一)從行政許可角度研究出租車(chē)性質(zhì)及分類(lèi)規(guī)制的理由

筆者之所以從行政許可視角對(duì)出租車(chē)性質(zhì)及分類(lèi)規(guī)制進(jìn)行研究，具體理由在于以下三個(gè)方面。

第一，基于現(xiàn)有管理規(guī)范的內(nèi)容。不論是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，還是《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(后兩者系巡游出租車(chē)、網(wǎng)約出租車(chē)的基本管理規(guī)范)，均以行政許可作為主體內(nèi)容之一，故從許可角度對(duì)出租車(chē)進(jìn)行分類(lèi)規(guī)制的研究有切實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)。

第二，通過(guò)行政許可有利于實(shí)現(xiàn)政府治理出租車(chē)行業(yè)的不同政策目標(biāo)?！靶姓S可是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的一種重要手段?！?應(yīng)松年主編：《行政許可法教程》，法律出版社2012年版，第1頁(yè)?；谔岣咭?guī)制效率的考慮，*See Eileen Brettler Berenyi and Barbara J. Stevens, Does Privatization Work? A Study of the Delivery of Eight Local Services, State & Local Government Review, Vol. 20, No. 1 (Winter, 1988), pp. 12-17.可分別采用不同的許可制度，在某種意義上，行政許可大體分為行政特許與普通許可。*參見(jiàn)王克穩(wěn)：《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》，《南京社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。一方面，“特許是指直接為相對(duì)人設(shè)定權(quán)利能力、行為能力、特定的權(quán)利或者總括性法律關(guān)系的行為，又稱(chēng)為設(shè)權(quán)行為。也就是說(shuō)，特許是基于行政、社會(huì)或者經(jīng)濟(jì)上的需要，將本來(lái)屬于國(guó)家或者某行政主體的某種權(quán)利(力)賦予私人的行政行為”。*姜明安主編：《行政法與行政訴訟法(第五版)》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第229頁(yè)。申請(qǐng)人獲得該特殊資格的對(duì)價(jià)是履行相應(yīng)的特殊義務(wù)，故政府可通過(guò)特許義務(wù)的設(shè)置達(dá)致調(diào)控某類(lèi)出租車(chē)的政策目標(biāo)。另一方面， “普通許可是解除法律禁止、恢復(fù)行為自由的許可”，*參見(jiàn)前注⑥，王克穩(wěn)文。政府通過(guò)普通許可明確某類(lèi)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)或駕駛是相關(guān)主體營(yíng)業(yè)自由或勞動(dòng)自由之恢復(fù)，對(duì)新技術(shù)運(yùn)用持開(kāi)放態(tài)度，可充分激發(fā)社會(huì)主體活力。

第三，通過(guò)行政許可制度能有效保障出租車(chē)從業(yè)者及相關(guān)公民的權(quán)利。作為授益行政行為，行政許可的授益性體現(xiàn)在為“一旦取得行政許可，就可以從事法定的活動(dòng)，并因此可以取得相關(guān)利益，并且其利益受法律保護(hù)”。*張興祥：《中國(guó)行政許可法的理論和實(shí)務(wù)》，北京大學(xué)出版社2003年版，第17頁(yè)。因此，通過(guò)行政許可取得相關(guān)資格后，無(wú)論是從事出租車(chē)經(jīng)營(yíng)的公司還是司機(jī)，其合法許可利益均可獲法律保障，政府不得隨意撤銷(xiāo)許可。另外，我國(guó)《行政許可法》第八條還規(guī)定了信賴保護(hù)原則，可為需要較大前期投入以形成“用戶黏性”的部分出租車(chē)類(lèi)型如網(wǎng)約出租車(chē)的運(yùn)營(yíng)提供穩(wěn)定的預(yù)期。故行政許可制度是保障出租車(chē)運(yùn)營(yíng)商及相關(guān)公民權(quán)利的適當(dāng)制度工具。

(二)行政特許與普通許可之區(qū)分

我國(guó)《行政許可法》寬泛列舉了行政許可的五種類(lèi)型。該法第十二條第一項(xiàng)至第五項(xiàng)分別對(duì)應(yīng)“普通許可”、“行政特許”、“認(rèn)可”、“核準(zhǔn)”、“登記”的具體名稱(chēng)；*參見(jiàn)楊景宇：《關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政許可法(草案)>的說(shuō)明——2002年8月23日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2003年第5期；喬曉陽(yáng)：《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政許可法(草案)>審議結(jié)果的報(bào)告——2003年8月22日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2003年第5期。該條第二項(xiàng)的行政特許被表述為“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”。而對(duì)于其余四項(xiàng)，王克穩(wěn)教授指出：“該四類(lèi)許可之間的區(qū)別僅是形式上的, 實(shí)質(zhì)上它們都屬于一個(gè)類(lèi)型的許可, 我們?yōu)榇藢⑸鲜鏊念?lèi)許可統(tǒng)稱(chēng)為普通許可?！?同前注⑧，王克穩(wěn)文。故筆者將基于“行政特許”與“普通許可”的行政許可兩大基本分類(lèi)對(duì)出租車(chē)的規(guī)制進(jìn)行研究。

1．行政特許的含義

與規(guī)范上的模糊相對(duì)應(yīng)，理論上行政法學(xué)界對(duì)行政特許(Concession、Franchise)的含義及行政特許與普通許可的區(qū)分亦存在較大分歧。*See Christopher H. Bovis, Public Service Partnership as Instruments of Public Sector Management in the European Union,Columbia Journal of European Law,Vol.18,2012.pp.8-9. See James T. O'Reilly, Confidential Submissions to Utility Regulators: Reconciling Secrets with Service,Ohio Northern University Law Review, Vol.18,1991.p.1.筆者曾結(jié)合公共交通行政特許中公交公司以受許人(亦稱(chēng)為“被特許人”)身份替代政府運(yùn)營(yíng)公共交通，負(fù)有和行政主體自為該活動(dòng)時(shí)類(lèi)似的義務(wù)(如票價(jià)不能隨油價(jià)等成本變動(dòng)而隨意變更，需為學(xué)生、殘疾人、老年人等提供票價(jià)上的優(yōu)惠等)，并可享有和行政主體自為時(shí)某些類(lèi)似的權(quán)利(如可擁有基于公權(quán)力設(shè)置的壟斷經(jīng)營(yíng)資格、獲得財(cái)政資助)等相關(guān)實(shí)例，從法律關(guān)系的視角，將行政特許定義為：行政主體在某些非干涉行政的職權(quán)領(lǐng)域，依法準(zhǔn)許受許人從事與行政主體相似的活動(dòng)以完成行政任務(wù)，受許人因而在其中享有與行政主體相似的權(quán)利、負(fù)有與行政主體相似的義務(wù)，行政主體對(duì)接受特許服務(wù)的公民仍負(fù)有間接潛在義務(wù)的一種行政許可，行政特許的本質(zhì)在于受許人與特許人在活動(dòng)、權(quán)利、義務(wù)上的“相似性”。*參見(jiàn)翟翌：《基于“相似性”本質(zhì)的行政特許界定及其應(yīng)用》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。該界定方式具有開(kāi)放性，可統(tǒng)合與甄別行政特許界定的多種不同觀點(diǎn)，因此筆者采用此界定作為以下論述展開(kāi)的基礎(chǔ)，以確保本文研究結(jié)論適用的廣泛性。

2．普通許可之含義

普通許可是對(duì)公民某種原先被限制的“權(quán)利或自由”作出恢復(fù)的一種許可類(lèi)型，相應(yīng)地也體現(xiàn)其“義務(wù)”上的特征。筆者曾撰文認(rèn)為：“與行政許可相關(guān)的權(quán)利，在歸屬上可分為三種，一是行政特許中被特許人享有的權(quán)利，原本屬于政府，行政主體通過(guò)特許將其轉(zhuǎn)移給被特許人。二是本屬于被許可人自己的權(quán)利，在普通許可中被恢復(fù)。三是歸屬未明的權(quán)利，一些法律未明確歸屬或新出現(xiàn)的‘無(wú)主’權(quán)利，根據(jù)‘未列舉權(quán)利視為公民保留’的公法原理，這類(lèi)權(quán)利不屬于政府，并非行政特許‘與行政主體相似的權(quán)利’之所指，應(yīng)推定屬于公民，類(lèi)似于普通許可中的權(quán)利，應(yīng)以普通許可方式授予?！胀ㄔS可是對(duì)公民原有權(quán)利之恢復(fù)，一般并不附加義務(wù)，即使需附加某些義務(wù)，其內(nèi)容與范圍也較狹窄，與行政任務(wù)無(wú)關(guān)，且這些義務(wù)與權(quán)利相比，是次要的，權(quán)利是占主導(dǎo)地位的?！?同上注，翟翌文。

3．行政特許與普通許可的區(qū)別

筆者認(rèn)為，基于兩種許可的不同含義，法律關(guān)系視角下行政特許與普通許可的區(qū)別在于以下幾個(gè)方面。首先，本質(zhì)不同。行政特許之“特”在于其“相似性”的本質(zhì)，即作為“特許人”的行政主體將原本自己完成的行政任務(wù)交由“受許人”完成，使得“受許人”與“特許人(行政主體)”在從事活動(dòng)、權(quán)利、義務(wù)上具有“相似性”；普通許可則是被許可人自身權(quán)利的恢復(fù)，無(wú)比照對(duì)象，是“恢復(fù)性”的。其次，從事活動(dòng)的內(nèi)容不同。行政特許之受許人從事的是原本行政主體從事的活動(dòng)或以行政權(quán)干預(yù)而形成的活動(dòng)，普通許可的被許可人則是從事自身被解禁自由之活動(dòng)。再次，負(fù)擔(dān)的義務(wù)不同。為保證行政任務(wù)的完成，行政特許的受許人負(fù)有與行政主體自為該活動(dòng)時(shí)相似的義務(wù)；普通許可的被許可人并不需附帶承擔(dān)這類(lèi)義務(wù)，即使要負(fù)擔(dān)其他義務(wù)，也與行政任務(wù)的完成無(wú)直接關(guān)系。最后，享有的權(quán)利不同。為吸引社會(huì)主體加入行政特許以完成行政任務(wù)，受許人在特許中享有與行政主體自為該活動(dòng)時(shí)相似的權(quán)利，權(quán)利的來(lái)源是作為特許人的行政主體；普通許可的被許可人一般只是恢復(fù)自身原先被限制的權(quán)利，是一種解禁。

(三)以行政許可理論對(duì)出租車(chē)性質(zhì)及分類(lèi)規(guī)制的研究路徑

基于以上對(duì)行政特許與普通許可的比較，結(jié)合我國(guó)歷史上對(duì)出租車(chē)的管理傳統(tǒng)及新出現(xiàn)的出租車(chē)業(yè)態(tài)的影響，筆者認(rèn)為，巡游出租車(chē)與網(wǎng)約出租車(chē)的區(qū)別并不在于是否使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，而在于行政許可性質(zhì)的不同。可將出租車(chē)的性質(zhì)與分類(lèi)規(guī)制結(jié)合起來(lái)討論，將出租車(chē)分為行政特許性質(zhì)的出租車(chē)和普通許可性質(zhì)的出租車(chē)，二者具有不同的特質(zhì)。

三、基于行政許可視角的出租車(chē)行政法分類(lèi)規(guī)制

(一)重回公共交通——作為“行政特許”的巡游出租車(chē)

正如前文所提到的，在已廢除的《城市出租車(chē)管理辦法》中，出租車(chē)的既往定位是公共交通的重要組成部分，但在新的系列出租車(chē)管理規(guī)范中，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》第二條第三項(xiàng)、《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第三條，它不再被認(rèn)為是“公共交通”的一部分，而是僅被定位為屬于城市“綜合交通運(yùn)輸體系”的組成部分，是公共交通的補(bǔ)充。

筆者認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)影響下，雖然出租車(chē)行業(yè)呈現(xiàn)新特征，但不應(yīng)將出租車(chē)的公共交通性質(zhì)廢除，而應(yīng)在將傳統(tǒng)巡游出租車(chē)與新出現(xiàn)的網(wǎng)約出租車(chē)區(qū)分的基礎(chǔ)上，使巡游出租車(chē)回歸“公共交通”定位，實(shí)現(xiàn)“巡游出租車(chē)”、“網(wǎng)約出租車(chē)”、“常見(jiàn)公交車(chē)輛”的合理分工。

1．公交巴士、地鐵等常見(jiàn)公交形式的不足

由于公共交通與公共服務(wù)密切相關(guān)，有研究者指出，公共交通的特性體現(xiàn)在公交服務(wù)的覆蓋性上，這種覆蓋性又具體體現(xiàn)在時(shí)間、空間、信息、運(yùn)力四個(gè)方面：時(shí)間覆蓋性是指車(chē)輛發(fā)車(chē)頻率及車(chē)輛運(yùn)營(yíng)時(shí)間的長(zhǎng)短；空間覆蓋性指公共交通線路及站點(diǎn)是否四通八達(dá)及服務(wù)半徑是否合理；信息覆蓋性是指公共交通車(chē)輛的價(jià)格、時(shí)間等運(yùn)行信息能被乘客較方便的獲得；運(yùn)力覆蓋性是指公共交通車(chē)輛運(yùn)力能適當(dāng)滿足公眾的出行需求。*參見(jiàn)徐以群、陳茜：《城市公共交通服務(wù)水平的指標(biāo)體系》，《城市交通》2006年第6期。

公交巴士、地鐵是典型的行政特許，雖然作為最常見(jiàn)的公共交通形式，它們?yōu)楣娞峁┝嘶镜墓策\(yùn)輸服務(wù)，但是，公交巴士及地鐵提供的公共服務(wù)程度和范圍是不足的，這體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，服務(wù)時(shí)間有限。特定線路的公交巴士和地鐵均設(shè)定了服務(wù)時(shí)間，并非全天候運(yùn)營(yíng)。大部分公交巴士或地鐵運(yùn)營(yíng)時(shí)間為早上6點(diǎn)至晚上22點(diǎn)，其他時(shí)間則或者無(wú)公交巴士、地鐵運(yùn)營(yíng)，或者僅極少數(shù)線路有公交巴士，且發(fā)車(chē)頻率低?？墒?，在晚上22點(diǎn)至次日6點(diǎn)這段常見(jiàn)公交形式服務(wù)的“空窗時(shí)間”，也有不少因特殊工作或其他原因出行的群體有接受公共交通服務(wù)的需要，而常見(jiàn)公交形式難以滿足。

其次，服務(wù)對(duì)象有限。公交巴士、地鐵等常見(jiàn)公交形式，設(shè)置時(shí)主要針對(duì)一定年齡、身體條件正常的普通市民，而“老幼病殘?jiān)小钡忍厥馊后w對(duì)它們的使用則存在障礙：一方面，由于公交巴士、地鐵等常見(jiàn)公交形式為達(dá)到讓更多人乘車(chē)的目的，座位的設(shè)置數(shù)量有限，雖然提倡乘客對(duì)“老幼病殘?jiān)小钡忍厥馊后w禮讓?zhuān)@僅基于個(gè)人道德水準(zhǔn)，政府或公交公司不能強(qiáng)制其他乘客讓座；另一方面，在上下班等公交高峰期，不論是否有人讓座，嚴(yán)重的擁擠程度使“老幼病殘?jiān)小钡忍厥馊后w很難像普通乘客那樣平等而便利地使用這類(lèi)形式公交。

再次，服務(wù)空間范圍有限。受制于公共交通統(tǒng)一規(guī)劃的限制，一方面，公交巴士及地鐵等常見(jiàn)公交形式僅設(shè)置有限的公交線路，在地理范圍上不能全面滿足市民的公交需求；另一方面，由于?？空军c(diǎn)的限制，公交巴士或地鐵的?？空就x市民出行目的地有不同程度距離?？梢?jiàn)，常見(jiàn)公交形式的服務(wù)空間范圍是有限的。

最后，運(yùn)力有限。常見(jiàn)的公交巴士、地鐵等公交形式的線路均事先規(guī)劃設(shè)定，因而其運(yùn)力也在一定限度之內(nèi)。并且，由于運(yùn)力有限，如公交巴士，民眾往往需花費(fèi)不同長(zhǎng)度的時(shí)間在站點(diǎn)等候來(lái)車(chē)。

2．作為“行政特許”的巡游出租車(chē)對(duì)常見(jiàn)公交形式的補(bǔ)充

雖然在已廢除的《城市出租汽車(chē)管理辦法》中，出租車(chē)被定位為公共交通組成部分，但一方面，公共交通需要財(cái)政投入；另一方面，實(shí)踐中，出租車(chē)不僅常常未得到公交巴士、地鐵那樣力度的財(cái)政支持，反而淪為一些地方政府及利益集團(tuán)通過(guò)拍賣(mài)、收取經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)獲取巨額利益的工具，出租車(chē)的公共交通性質(zhì)體現(xiàn)不明顯。

筆者認(rèn)為，以網(wǎng)約出租車(chē)興起并分擔(dān)部分傳統(tǒng)出租車(chē)客流的新背景為契機(jī)，作為行政特許的傳統(tǒng)巡游出租車(chē)應(yīng)切實(shí)回歸既往《城市出租汽車(chē)管理辦法》的“公共交通”定位，實(shí)現(xiàn)對(duì)公交巴士、地鐵等常見(jiàn)公交形式不足的補(bǔ)充，發(fā)揮公私合作中民營(yíng)力量完成行政任務(wù)之效率方面的優(yōu)勢(shì)。*See Jeffrey D. Greene, How Much Privatization? A Research Note Examining the Use of Privatization by Cities in 1982 and 1992, Policy Studies Journal, Vol. 24, No. 4,1996.p.633.

第一，在服務(wù)時(shí)間上對(duì)常見(jiàn)公交形式的補(bǔ)充。如前所述，在公交巴士和地鐵等常見(jiàn)公共交通形式晚上22點(diǎn)至次日6點(diǎn)左右的服務(wù)“空窗時(shí)間”，因特殊工作或其他原因需出行的民眾，難以享受公共交通服務(wù)。作為行政特許的巡游出租車(chē)，在這段“空窗時(shí)間”應(yīng)派出一定數(shù)量車(chē)輛運(yùn)營(yíng)，為這些群體提供適當(dāng)?shù)墓步煌ǚ?wù)，實(shí)現(xiàn)在服務(wù)時(shí)間上對(duì)公交巴士和地鐵等常見(jiàn)公交形式的補(bǔ)充。

第二，在服務(wù)對(duì)象上對(duì)常見(jiàn)公交形式的補(bǔ)充。“老幼病殘?jiān)小钡忍厥馊后w作為市民一員，亦有與其他民眾一樣享受公共交通服務(wù)的權(quán)利，但公交巴士、地鐵等常見(jiàn)公交形式主要針對(duì)正常情況下的普通民眾，對(duì)“老幼病殘?jiān)小碧厥馊后w的公交需求難以充分滿足。作為行政特許的巡游出租車(chē)可為這些特殊群體提供適合他們的個(gè)性化公交服務(wù)，在這方面與公交巴士和地鐵等常見(jiàn)公交形式形成區(qū)別和分工。

第三，在服務(wù)空間及運(yùn)力上對(duì)常見(jiàn)公交形式的補(bǔ)充。通過(guò)道路上的巡游，在許可的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)，巡游出租車(chē)可突破公交巴士、地鐵等常見(jiàn)公交形式在停靠站點(diǎn)上的限定，根據(jù)乘客選擇的適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)停車(chē)，也無(wú)常見(jiàn)公交形式那樣在線路上的特別限制，因而巡游出租車(chē)能克服公交巴士和地鐵等常見(jiàn)公交形式在服務(wù)空間和運(yùn)力上局限性，更大限度地滿足民眾的公共交通需求，體現(xiàn)自身完成公交服務(wù)的特殊優(yōu)勢(shì)。

(二)作為“普通許可”的網(wǎng)約出租車(chē)

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第二章“網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司”和第三章“網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛和駕駛員”設(shè)置了兩個(gè)層面的行政許可，一是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)出租車(chē)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的許可；二是針對(duì)作為出租車(chē)駕駛員個(gè)人的許可?！霸S可與特許最大的區(qū)別在于：許可，在性質(zhì)上屬于‘解禁’，對(duì)于公民而言，他只是恢復(fù)了自己原本所擁有權(quán)利的行使自由，在事實(shí)上并未增加其權(quán)利?！?曾哲：《行政許可執(zhí)法制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2016年版，第16頁(yè)。筆者認(rèn)為，與具有“行政特許”性質(zhì)的巡游出租車(chē)不同，網(wǎng)約出租車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)、司機(jī)兩個(gè)層面的許可是企業(yè)或駕駛員相關(guān)權(quán)利限制的解禁，具有“普通許可”性質(zhì)。

1．網(wǎng)約出租車(chē)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)許可是對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)自由限制的解禁

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者(以下稱(chēng)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司)，是指構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的企業(yè)法人。”這一規(guī)定和其他相關(guān)規(guī)定涉及的是對(duì)作為商事主體的平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)自由的解禁。作為現(xiàn)代社會(huì)最重要的自由之一，經(jīng)濟(jì)自由對(duì)市場(chǎng)主體有極重要的價(jià)值。“經(jīng)濟(jì)主體能夠按照自己的意志去從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就是經(jīng)濟(jì)自由。因此，經(jīng)濟(jì)自由也可以稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)權(quán)的自由?！?jīng)濟(jì)自由不僅包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由，還包括財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?龔天平：《論經(jīng)濟(jì)自由》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司作為市場(chǎng)主體，有從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)自由，可通過(guò)許可制度對(duì)符合條件的網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)者的該項(xiàng)自由予以解禁。

2．網(wǎng)約車(chē)駕駛員許可是對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)限制的解禁

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第三章“網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛和駕駛員”的許可涉及對(duì)作為個(gè)人的出租車(chē)司機(jī)勞動(dòng)權(quán)限制的解禁。《世界人權(quán)宣言》是二十三條指出：“人人有權(quán)工作、自由選擇職業(yè)、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業(yè)的保障。”中國(guó)加入的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第六條規(guī)定：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)工作權(quán)，包括人人應(yīng)有機(jī)會(huì)憑其自由選擇和接受的工作來(lái)謀生的權(quán)利，并將采取適當(dāng)步驟來(lái)保障這一權(quán)利。”這兩個(gè)文件所涉及的是公民的勞動(dòng)權(quán)。“勞動(dòng)權(quán)是指公民為了維持個(gè)人生產(chǎn)、社會(huì)發(fā)展等目的，在國(guó)家和社會(huì)提供一定條件的前提下，通過(guò)合法勞動(dòng)獲取一定保持的權(quán)利。”*文正邦主編：《憲法學(xué)教程》，法律出版社2005年版，第201頁(yè)。在網(wǎng)約出租車(chē)許可中，司機(jī)本來(lái)具有通過(guò)自身勞動(dòng)維持生計(jì)的勞動(dòng)權(quán)，由于社會(huì)管理的需要先予以限制，當(dāng)達(dá)到設(shè)定條件時(shí)，再將對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)的這種限制予以解禁。

四、“巡游出租車(chē)”與“網(wǎng)約出租車(chē)”的行政法分類(lèi)規(guī)制之比較

如前所述，巡游出租車(chē)與網(wǎng)約出租車(chē)的根本不同之處在于行政許可性質(zhì)的不同，巡游出租車(chē)是行政特許，而網(wǎng)約出租車(chē)是普通許可?；诖?，筆者認(rèn)為，對(duì)于具有行政特許性質(zhì)的巡游出租車(chē)與普通許可性質(zhì)的網(wǎng)約出租車(chē)，應(yīng)遵循不同的規(guī)制思路。

(一)從事活動(dòng)性質(zhì)之不同

巡游出租車(chē)被定位為行政特許，目的是代替政府以私法方式完成行政任務(wù)，其運(yùn)輸行為是公共交通組成部分，為公眾提供特定的公交服務(wù)。網(wǎng)約出租車(chē)則被定位為普通許可性質(zhì)，是對(duì)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)公司、司機(jī)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由或勞動(dòng)權(quán)限制的解禁。雖然客觀上可能有增進(jìn)城市綜合交通的效果，但網(wǎng)約出租車(chē)的運(yùn)營(yíng)目的在于私人營(yíng)利而非完成特定行政任務(wù)。

(二)被許可人及車(chē)輛負(fù)擔(dān)的義務(wù)或限制之不同

作為行政特許的巡游出租車(chē)與作為普通許可的網(wǎng)約出租車(chē)的不同，尤其體現(xiàn)在相關(guān)的義務(wù)或限制上。行政特許的受許人負(fù)有某些特殊的義務(wù)，*Mark A. Jamison, Should Google Be Regulated as a Public Utility? Journal of Law, Economics & Policy, Vol.9, 2013.p.4.行政特許的本質(zhì)特征之一是受許人與特許人在義務(wù)上的“相似性”，為完成行政任務(wù)，行政特許的受許人負(fù)有與作為特許人的政府自為該活動(dòng)時(shí)相似的義務(wù)；而普通許可的被許可人并不負(fù)擔(dān)這類(lèi)義務(wù)。兩種許可的被許可人及車(chē)輛負(fù)擔(dān)的義務(wù)或限制之不同具體包括以下幾個(gè)方面。

1．使用網(wǎng)絡(luò)、電信電召攬客的限制不同

巡游出租車(chē)和網(wǎng)約出租車(chē)均可使用互聯(lián)網(wǎng)、電信等電召方式攬客，然而，筆者認(rèn)為，由于許可性質(zhì)的不同，兩種出租車(chē)在使用電召方式攬客的限制上存在差異。一方面，就巡游出租車(chē)而言，為保障老年人、農(nóng)民等特殊群體能平等接受巡游出租車(chē)的公共交通服務(wù)，巡游出租車(chē)電召攬客應(yīng)受必要限制。雖然巡游出租車(chē)亦可使用網(wǎng)絡(luò)等電召方式攬客，但作為行政特許，巡游出租車(chē)有義務(wù)履行特許的“普遍服務(wù)”義務(wù)，其對(duì)應(yīng)于平等接入權(quán)。“平等接入權(quán)，又可稱(chēng)為非歧視條款，是指在特許的市場(chǎng)范圍內(nèi)，供應(yīng)企業(yè)應(yīng)在其能力限度內(nèi)，向‘希望得到服務(wù)’、‘合理付費(fèi)’的所有消費(fèi)者提供產(chǎn)品和服務(wù)?！?駱梅英：《通過(guò)合同的治理——論公用事業(yè)特許契約中的普遍服務(wù)條款》，《浙江學(xué)刊》2010年第2期。某些群體因知識(shí)、年齡、經(jīng)濟(jì)條件、受教育程度等因素不能夠、不擅長(zhǎng)使用或未購(gòu)買(mǎi)智能手機(jī)，使得他們難以通過(guò)電召方式預(yù)約巡游出租車(chē)，而僅能以路邊招手方式打車(chē)。為保障這類(lèi)群體平等享受巡游出租車(chē)提供的公交服務(wù)，巡游出租車(chē)使用網(wǎng)絡(luò)電召攬客應(yīng)受必要約束，如規(guī)定一輛巡游出租車(chē)每天電召攬客的次數(shù)受限制，超出限定次數(shù)后僅能以巡游方式在路面攬客。另一方面，就網(wǎng)約出租車(chē)而言，其性質(zhì)為普通許可，并無(wú)提供公交服務(wù)的義務(wù)，故網(wǎng)約出租車(chē)使用網(wǎng)絡(luò)電召攬客的行為、次數(shù)不受巡游出租車(chē)那樣類(lèi)似的限制。

2．運(yùn)營(yíng)時(shí)間義務(wù)不同

就巡游出租車(chē)而言，行政特許往往與公共服務(wù)相關(guān)，與水、電、氣等特許類(lèi)似，作為行政特許的巡游出租車(chē)亦負(fù)有持續(xù)運(yùn)營(yíng)不中斷的義務(wù)。如前所述，由于成本和人流量的考慮，夜間22點(diǎn)到次日早上6點(diǎn)左右是公交服務(wù)的“空窗期”。巡游出租車(chē)具有提供公交服務(wù)的行政特許性質(zhì)，故除白天運(yùn)營(yíng)外，巡游出租車(chē)公司亦有義務(wù)在深夜時(shí)段派出足夠數(shù)量的出租車(chē)上路巡游，以補(bǔ)充常見(jiàn)公交形式的不足，滿足某些民眾對(duì)公共交通的特殊需求，這種全天候的服務(wù)時(shí)間安排體現(xiàn)了巡游出租車(chē)的公共交通屬性。就網(wǎng)約出租車(chē)而言，作為普通許可對(duì)象，它是對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司經(jīng)濟(jì)自由及駕駛員勞動(dòng)權(quán)限制的解禁，網(wǎng)約車(chē)并不承擔(dān)巡游出租車(chē)那樣的公共交通任務(wù)，因此網(wǎng)約車(chē)司機(jī)可根據(jù)自身便利自由地安排工作時(shí)間，平臺(tái)也無(wú)義務(wù)在半夜等特定時(shí)間保證投入一定運(yùn)力，這是其普通許可性質(zhì)的體現(xiàn)。

3．價(jià)格義務(wù)不同

就巡游出租車(chē)而言，其經(jīng)營(yíng)者負(fù)有特殊的價(jià)格義務(wù)。有學(xué)者指出：“實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)后提供的產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)于社會(huì)公眾具有不可選擇性。如果全部放任私營(yíng)部門(mén)按照市場(chǎng)法則經(jīng)營(yíng)，……即使不是因?yàn)槌杀具^(guò)高或利潤(rùn)不足，他們也可能提高價(jià)格?！?李亢：《PPP的法律規(guī)制：以基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)為中心》，法律出版社2017年版，第185頁(yè)。與公共交通服務(wù)有關(guān)，為保障公眾能合理享有該服務(wù)，巡游出租車(chē)價(jià)格應(yīng)實(shí)行政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)，因此《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》第三條第六項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)巡游車(chē)運(yùn)價(jià)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，并依法納入政府定價(jià)目錄?！本途W(wǎng)約出租車(chē)而言，由于是普通許可而非行政特許，網(wǎng)約出租車(chē)可實(shí)行市場(chǎng)化價(jià)格，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“網(wǎng)約車(chē)運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外?！边@與承擔(dān)著公共交通任務(wù)的巡游出租車(chē)迥然不同。

4．運(yùn)營(yíng)車(chē)輛是否被設(shè)置為“公物”及其所負(fù)義務(wù)不同

運(yùn)營(yíng)車(chē)輛是出租車(chē)行政許可法律關(guān)系中權(quán)利、義務(wù)共同指向的對(duì)象，因而該物的屬性及負(fù)擔(dān)義務(wù)的差異對(duì)認(rèn)識(shí)出租車(chē)的不同性質(zhì)和實(shí)現(xiàn)出租車(chē)的分類(lèi)規(guī)制有重要意義。

(1)巡游出租車(chē)輛被設(shè)置為“公物”

“公物系指直接供公的目的使用之物”，*吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第135頁(yè)。最常見(jiàn)的是供公眾使用的“共用公物”(如橋梁、公路、公共運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所等)。某物是否具有公物屬性，“主要決定于以下兩個(gè)關(guān)鍵性的因素：……實(shí)體要件是共同利益功能和適用公法規(guī)則；程序要件則是行政主體從形式上作出供公用的意思表示以及該財(cái)產(chǎn)實(shí)際被投入使用”。*肖澤晟：《公物法研究》，法律出版社2009年版，第24-25頁(yè)。

一方面，具有行政特許性質(zhì)的巡游出租車(chē)承擔(dān)持續(xù)運(yùn)營(yíng)、價(jià)格限制、不得拒載、為老幼病殘?jiān)械热鮿?shì)群體提供公交服務(wù)的義務(wù)，因而作為巡游出租車(chē)特許權(quán)利義務(wù)共同指向的對(duì)象，巡游出租車(chē)輛符合成為公物的實(shí)體要件。另一方面，“公物的命名還可以通過(guò)契約(包括行政契約與民事契約)等其他法律行為作出”。*同上注，肖澤晟書(shū)，第55頁(yè)。作為雙方合意的特許經(jīng)營(yíng)合同約定了巡游出租車(chē)的多種公交服務(wù)義務(wù)，故巡游出租車(chē)亦符合成為公物的程序要件。因此，基于實(shí)體與程序要件，巡游出租車(chē)輛具有公物屬性。“公物的目的性越來(lái)越直接指向保障和增進(jìn)公眾的公共福利”，*張杰：《公共用公物權(quán)研究》，法律出版社2012年版，第27頁(yè)。為代替政府完成公共交通的給付行政任務(wù)，在行政特許中作為公物的巡游出租車(chē)輛含以下效力或公法性的義務(wù)。

首先，“公共役權(quán)”對(duì)“私權(quán)”的優(yōu)先性。根據(jù)公物法理論，作為公物的巡游出租車(chē)輛上同時(shí)存在“公法上的公共役權(quán)”和“私法上的權(quán)利”，公物上的公共役權(quán)是指因公物服務(wù)于公共利益，故政府或民眾可使用公物的一種特殊權(quán)利；公物上的私法權(quán)利則是指公物的私法物主為滿足私人利益而對(duì)公物使用的權(quán)利；公物的“公共役權(quán)”對(duì)同為公物上的“私法權(quán)利”的優(yōu)先性是指當(dāng)公物的私法權(quán)利與公物公共目的不一致時(shí)，公共役權(quán)優(yōu)先并排擠私法權(quán)利，私法物主只能對(duì)公物行使剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)。*參見(jiàn)前注，肖澤晟書(shū)，第129頁(yè)。具體就行政特許性質(zhì)的巡游出租車(chē)輛而言，即使被私人所有，但其性質(zhì)仍屬于公物即“私有公物”(私有公物是，雖然私法上的所有權(quán)屬于私人但仍須供公用之物)，*侯宇：《行政法視野里的公物利用研究》，清華大學(xué)出版社2012年版，第65頁(yè)。因此巡游出租車(chē)輛只有在完成行政特許的公共交通任務(wù)外，才能被私法物主私用。

其次，受許人及政府對(duì)巡游出租車(chē)輛的特殊維護(hù)義務(wù)。與電信特許經(jīng)營(yíng)的基站等通信設(shè)備、電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)的電網(wǎng)等公物一樣，巡游出租車(chē)行政特許中的出租車(chē)輛亦是完成行政任務(wù)的基礎(chǔ)。為確保公共交通行政任務(wù)的完成，一方面，作為受許人的出租車(chē)公司和車(chē)主對(duì)巡游出租車(chē)輛有特殊的維護(hù)義務(wù)，須采取比普通許可下的網(wǎng)約車(chē)更嚴(yán)格的維護(hù)與檢修標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，“管理公用事業(yè)，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的職責(zé)”。*陳靜忠：《論市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的政府職責(zé)》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。與之類(lèi)似，雖然政府一般情況下不對(duì)巡游出租車(chē)輛承擔(dān)維護(hù)義務(wù)，但由于事關(guān)重大公共利益，在受許人因運(yùn)營(yíng)困難等特殊情況被政府接管后，政府應(yīng)承擔(dān)對(duì)作為公物的巡游出租車(chē)輛的一定補(bǔ)充維護(hù)義務(wù)。

最后，融通性受到限制?！肮镌瓌t上為不融通物：不融通物之特性在于不得為交易之標(biāo)的。”*同前注，吳庚書(shū)，第136頁(yè)。行政特許下的巡游出租車(chē)輛具公物屬性，即使其是私有公物，但因?yàn)槠渖县?fù)有公共役權(quán)，所以與公用事業(yè)特許的“特許經(jīng)營(yíng)期間，乙方未經(jīng)甲方批準(zhǔn)，……不得放棄、變換、擴(kuò)大、縮小、分包、承包、委托、出租、抵押供熱主業(yè)”類(lèi)似，*王守清、柯永建編著：《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(BOT、PFI和PPP)》，清華大學(xué)出版社2008年版，第273-274頁(yè)。為確保行政任務(wù)的完成，除非政府同意，巡游出租車(chē)輛在完成公共交通行政任務(wù)期間不得隨意流轉(zhuǎn)。

(2)網(wǎng)約出租車(chē)輛僅是一般“私物”

與巡游出租車(chē)輛的公物屬性不同，具有普通許可性質(zhì)的網(wǎng)約出租車(chē)并不承擔(dān)完成公共交通的行政任務(wù)，其中的相關(guān)合同僅是私法性質(zhì)的合同，亦不符合公物命名的程序要件，因而網(wǎng)約出租車(chē)輛是純粹的私物。與作為公物的巡游出租車(chē)輛相比，作為一般私物的網(wǎng)約出租車(chē)輛有以下特征。第一，由于網(wǎng)約出租車(chē)相關(guān)許可是普通許可，網(wǎng)約車(chē)輛上并無(wú)公共役權(quán)，故不存在“公共役權(quán)”對(duì)“私權(quán)”優(yōu)先的問(wèn)題。第二，一方面，作為普通許可，網(wǎng)約出租車(chē)可自由投入時(shí)間參與城市綜合交通運(yùn)營(yíng)，并不承擔(dān)公共交通任務(wù)，且其參與城市交通的強(qiáng)度也弱于巡游出租車(chē)，故根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第十二條及《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第二十二條，網(wǎng)約車(chē)物主維護(hù)網(wǎng)約車(chē)輛的義務(wù)弱于巡游車(chē)物主維護(hù)巡游車(chē)輛的義務(wù)；另一方面，網(wǎng)約車(chē)輛僅是普通許可下的一般私人財(cái)產(chǎn)，故當(dāng)網(wǎng)約車(chē)無(wú)法參與運(yùn)營(yíng)時(shí)，政府并不對(duì)網(wǎng)約車(chē)輛有補(bǔ)充的維護(hù)義務(wù)。第三，與行政特許下的巡游出租車(chē)不同，網(wǎng)約出租車(chē)輛并非公物，僅是一般私人財(cái)物，因此車(chē)主可自由處分網(wǎng)約出租車(chē)輛，其融通性不受限制。

5．其他義務(wù)上的差異

基于分類(lèi)規(guī)制的思路，除以上不同外，作為行政特許的巡游出租車(chē)和作為普通許可的網(wǎng)約出租車(chē)還有其他方面義務(wù)的差別。例如，《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第二十條、第二十三條、第三十八條明確規(guī)定“鼓勵(lì)巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者使用節(jié)能環(huán)保車(chē)輛和為殘疾人提供服務(wù)的無(wú)障礙車(chē)輛”；巡游出租車(chē)駕駛員應(yīng)“主動(dòng)協(xié)助老、幼、病、殘、孕等乘客上下車(chē)”；“巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照縣級(jí)以上地方人民政府出租汽車(chē)行政主管部門(mén)要求，及時(shí)完成搶險(xiǎn)救災(zāi)等指令性運(yùn)輸任務(wù)”；“不得拒載”。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了巡游出租車(chē)作為公共交通提供者的行政特許義務(wù)?！毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》中對(duì)經(jīng)營(yíng)平臺(tái)及駕駛員其他義務(wù)的規(guī)定則主要涉及經(jīng)營(yíng)資格及經(jīng)營(yíng)條件等內(nèi)容，即對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者及司機(jī)相關(guān)權(quán)利限制解禁所須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，并無(wú)前述巡游出租車(chē)那樣的義務(wù)，這體現(xiàn)了網(wǎng)約出租車(chē)普通許可的性質(zhì)。

(三)被許可人享有的權(quán)利之不同

除負(fù)擔(dān)的義務(wù)不同外，對(duì)巡游出租車(chē)與網(wǎng)約出租車(chē)分類(lèi)規(guī)制的不同內(nèi)容還體現(xiàn)在被許可人享有的權(quán)利上。

行政特許的本質(zhì)特征亦體現(xiàn)在受許人與特許人在權(quán)利上的“相似性”，規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以獨(dú)占性經(jīng)營(yíng)資格誘使競(jìng)標(biāo)者提出合理的報(bào)價(jià)，同時(shí)達(dá)致提供公共產(chǎn)品之目的，*See Robert B. Ekelund Jr. and Richard P. Saba, A Note on Politics and Franchise Bidding, Public Choice ,Vol. 37, No. 2,1981. p. 343.作為完成行政任務(wù)的方式之一，受許人享有與作為特許人的政府自為該行政任務(wù)時(shí)相似的特殊權(quán)利，以吸引社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品?！叭缯赞k醫(yī)院、學(xué)校使用土地不需支付出讓金。而公益醫(yī)院、學(xué)校行政特許中，被特許人常可通過(guò)劃撥獲得土地使用權(quán)；又如政府直接提供公共服務(wù)，常用財(cái)政資金填補(bǔ)虧損，以保證公益性。而相關(guān)行政特許中，為維持公交、軌道交通特許低票價(jià)及公益性，政府常給被特許人財(cái)政補(bǔ)貼等?！?同前注，翟翌文。

筆者認(rèn)為，與之類(lèi)似，巡游出租車(chē)承擔(dān)著行政特許性質(zhì)的電召攬客次數(shù)受限、持續(xù)運(yùn)營(yíng)、負(fù)有公物的特殊義務(wù)及其他公共義務(wù)，其運(yùn)營(yíng)成本要高于普通許可性質(zhì)的網(wǎng)約出租車(chē)，因此作為對(duì)價(jià)，巡游出租車(chē)特許的受許人亦應(yīng)享有與公交車(chē)、地鐵特許經(jīng)營(yíng)者類(lèi)似的特殊權(quán)利。如賦予巡游出租車(chē)受許人基于公權(quán)力而形成的有一定獨(dú)占性的經(jīng)營(yíng)資格及防止網(wǎng)約車(chē)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、在油價(jià)暴漲時(shí)給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼等，以確保巡游出租車(chē)順利完成公共交通行政任務(wù)。受許人的這些特殊權(quán)利意味著政府的政策支持與幫助，“有些地方政府只顧眼前利益，僅僅把市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)做融資和收回政府投入的便捷方式，忽視政府自身的職責(zé)”，*同前注，陳靜忠文。這種觀念在各種行政特許中均是應(yīng)糾正的。

然而，網(wǎng)約出租車(chē)屬于普通許可，其經(jīng)營(yíng)是一般的營(yíng)利行為，并不負(fù)擔(dān)巡游出租車(chē)那樣的特殊義務(wù)，因此其亦不享有作為行政特許的巡游出租車(chē)所享有的、與政府自為同樣任務(wù)時(shí)相似的特殊權(quán)利。

五、結(jié) 語(yǔ)

基于筆者在本文中的研究結(jié)論，監(jiān)管者可以考慮對(duì)現(xiàn)有規(guī)范管理思路做系統(tǒng)的完善，以達(dá)到不同的規(guī)制目標(biāo)。

首先，應(yīng)將原有的傳統(tǒng)出租車(chē)定位為行政特許性質(zhì)的出租車(chē)，使這類(lèi)出租車(chē)重返原《城市出租汽車(chē)管理辦法》對(duì)其公共交通的定位，代替政府完成提供個(gè)性化公共交通服務(wù)的行政任務(wù)。政府應(yīng)對(duì)巡游出租車(chē)施加電召次數(shù)限制、巡游時(shí)間限制、車(chē)輛基于公物的系列義務(wù)、價(jià)格義務(wù)、不得拒載和照顧老幼病殘?jiān)谐丝偷忍厥饬x務(wù)。同時(shí)也可賦予其在油價(jià)上漲時(shí)補(bǔ)貼、具有一定獨(dú)占性的經(jīng)營(yíng)資格等特殊權(quán)利，以確保該行政任務(wù)的完成。

其次，應(yīng)將新出現(xiàn)的網(wǎng)約出租車(chē)定位為“普通許可”性質(zhì)的出租車(chē)，其雖是“城市綜合交通”的組成部分，但并非“公共交通”的組成部分。這類(lèi)許可是對(duì)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)公司經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由和司機(jī)勞動(dòng)權(quán)限制的解禁，雖然政府亦需對(duì)這類(lèi)出租車(chē)進(jìn)行管理，但監(jiān)管目標(biāo)與行政特許性質(zhì)的巡游出租車(chē)不同，對(duì)其主要規(guī)制目標(biāo)是防止被許可人權(quán)利濫用導(dǎo)致他人利益及公共利益受損。之所以有民眾認(rèn)為新政后“打車(chē)更難了”，一個(gè)重要原因在于管理規(guī)范未清晰意識(shí)到網(wǎng)約出租車(chē)的“普通許可”性質(zhì)，對(duì)其采取了近似于“行政特許”的嚴(yán)格規(guī)制方式，使網(wǎng)約出租車(chē)及司機(jī)數(shù)量由此被過(guò)度限制，降低了出租車(chē)市場(chǎng)的整體供給水平，也間接影響了網(wǎng)約出租車(chē)相關(guān)價(jià)格的提高即可能收取額外費(fèi)用(如調(diào)度費(fèi)等)。因此，政府一方面可視對(duì)巡游出租車(chē)的市場(chǎng)需求和自身財(cái)政能力適量控制或壓縮現(xiàn)有巡游出租車(chē)數(shù)量，另一方面則可以“普通許可”思路適度降低網(wǎng)約出租車(chē)及司機(jī)的準(zhǔn)入門(mén)檻，在可控的前提下，加大力度發(fā)展“網(wǎng)約出租車(chē)”，切實(shí)消除部分群眾“打車(chē)更難了”的感覺(jué)。這種安排也可明確不同定位，避免巡游出租車(chē)與網(wǎng)約出租車(chē)既往的矛盾和同層次競(jìng)爭(zhēng)，以形成錯(cuò)位協(xié)調(diào)發(fā)展?？傊?，應(yīng)當(dāng)在維持公交巴士、地鐵等常見(jiàn)公交形式的基礎(chǔ)上，通過(guò)特許性質(zhì)的巡游出租車(chē)補(bǔ)充公交巴士、地鐵等常見(jiàn)公共交通形式的不足，另外發(fā)展普通許可性質(zhì)的網(wǎng)約出租車(chē)以滿足其他群體的個(gè)性化需求，最終形成常見(jiàn)公共交通方式、行政特許性質(zhì)出租車(chē)、普通許可性質(zhì)出租車(chē)組成的完善城市綜合交通系統(tǒng)，滿足民眾不同層次的交通需求。

最后，由于兩種出租車(chē)均使用網(wǎng)絡(luò)攬客，是否使用網(wǎng)絡(luò)并不能成為兩者的實(shí)質(zhì)區(qū)別，相關(guān)規(guī)范中使用的“巡游出租車(chē)”、“網(wǎng)約出租車(chē)”的稱(chēng)謂存在問(wèn)題，可用“行政特許性質(zhì)出租車(chē)”和“普通許可性質(zhì)出租車(chē)”分別予以代替。當(dāng)然，基于約定俗成的叫法，筆者在本文中依然使用“巡游出租車(chē)”、“網(wǎng)約出租車(chē)”的稱(chēng)謂，以便開(kāi)展論述。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

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1005-9512-(2017)10-0126-12

翟翌，重慶大學(xué)法學(xué)院研究員、博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

*本文系重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“比例原則的中國(guó)化及其應(yīng)用研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2015QNFX32)與重慶大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：106112016 CDJSK 08 XK 21、106112017CDJXY080005)的階段性成果。