●王廣軍等/文

信訪法治化的實踐探索[1]
——以律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件為視角

●王廣軍等[2]/文

信訪，作為獨具特色的民意表達和糾紛解決機制，在公民參與國家及社會事務的治理、反映相關意見建議、維護自身合法權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用。但隨著社會的發(fā)展，信訪所涉內(nèi)容的泛化、信訪亂象的凸顯、信訪與司法功能的模糊，要求信訪必須進行法治化轉(zhuǎn)型。涉法涉訴信訪作為信訪制度的重要組成部分，應回歸司法的糾紛解決機制。2015年6月，中央政法委印發(fā)了《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，此后，各地都在積極探索律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度，本文以河南檢察機關司法實踐為基礎，分析在信訪法治化背景下律師參與信訪接待、化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機制的作用、優(yōu)勢、制度構(gòu)建和實踐中出現(xiàn)的問題，提出進一步加強和改進的對策建議。

法治化 涉法涉訴 信訪律師 問題對策

法治化，是新的時期全面建成小康社會的必然要求，是黨中央提出的實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。信訪作為我國現(xiàn)行制度框架內(nèi)公民合法權(quán)益的訴求機制，是一項具有中國特色的權(quán)利救濟制度，隨著信訪在現(xiàn)實運作中問題迭出，進行法治化轉(zhuǎn)型是保證信訪制度健康發(fā)展的必然選擇，是信訪治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。涉法涉訴信訪作為信訪制度的一個重要組成部分，應弱化其權(quán)利救濟功能，回歸司法的糾紛解決機制，還原涉法涉訴信訪的民意表達功能，最終確立以法治為內(nèi)容的司法救濟作為人們權(quán)利救濟的主要方式，確立司法的權(quán)威，堅持法治的道路。［1］

一、河南省檢察機關開展律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作的實踐與探索

（一）基本情況

中央政法委 《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》印發(fā)后，河南省檢察院按照中央政法委、最高人民檢察院、河南省委政法委的工作部署，按照試點先行、創(chuàng)新方法、注重結(jié)合、完善機制的工作思路，穩(wěn)步推進全省檢察機關律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作。2015年12月，河南省檢察院印發(fā) 《河南省檢察機關開展律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件試點工作實施方案》，確定在河南省檢察院和鄭州、開封、洛陽、三門峽、南陽、濟源六個省轄市檢察院開展律師參與化解和代理涉檢信訪案件試點工作。在試點工作基礎上，2016年8月，河南省檢察院與省司法廳、省律師協(xié)會會簽了《關于開展律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作暫行辦法》，制定了《河南省人民檢察院律師參與化解和代理涉檢信訪案件實施辦法（試行）》，對全省此項工作進行規(guī)范，明確了律師參與化解和代理涉檢信訪案件的六種情形，為工作順利開展打下了堅實基礎。

1.基本職責明確。工作職責主要有五項：一是對信訪事項答復意見適用法律以及合法性、合理性進行評析；二是對信訪案件及時調(diào)查、分析、論證、審查、評判，形成律師意見；三是為信訪人提供法律咨詢并有針對性地做好法律、法規(guī)、政策及專業(yè)知識的宣傳教育工作；四是做好心理疏導和精神撫慰工作，引導信訪人依法信訪，促使信訪人合理訴求得到及時解決、停訪息訴；五是對檢察機關辦理涉檢信訪案件進行監(jiān)督，促進提升司法規(guī)范化水平。

2.工作形式明確。采取由律師協(xié)會派駐律師參與檢察機關信訪接待工作模式。自2016年起，全省檢察機關在控申接待場所設立律師服務室，并在顯著位置公示律師姓名、所屬律師事務所、值班時間和所屬律師協(xié)會的監(jiān)督電話。派駐接訪律師由律師協(xié)會確定并負責管理考評。截止2017年7月，河南省19個地市的檢察機關全部建立律師庫，選拔入庫律師1654人。其中，河南省檢察院與省司法廳協(xié)商，首批選定8個律師事務所，推薦32名律師到省檢察院來訪接待室值班接訪。

3.工作保障明確。一是強化律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障。切實尊重和保障律師的知情權(quán)、閱卷權(quán)、申請調(diào)取證據(jù)權(quán)、發(fā)表意見權(quán)和人身安全權(quán)。對辯護律師關于辦案機關及其工作人員阻礙其依法執(zhí)業(yè)的申訴、控告，認真受理、及時分流、依法辦理，對發(fā)現(xiàn)確有阻礙依法行使訴訟權(quán)利的情況，及時通知有關機關糾正，并向律師反饋辦理情況。二是強化律師意見的效力保障。對執(zhí)業(yè)律師提出的案件處理意見，認真研究，依法處理，及時反饋。對律師認為案件可能存在錯誤或者瑕疵的，認真審查，對符合受理條件的轄內(nèi)案件，及時依法導入法律程序解決。對律師提出給予當事人司法救助建議的，按照規(guī)定程序及時審查，符合條件的依法給予救助。三是強化律師參與化解工作的物質(zhì)保障。2016年，河南省檢察院向省財政廳申請專項經(jīng)費60余萬元，用以保障律師參與化解和代理工作。同時，要求各地加強與當?shù)攸h委政府的溝通，對參與值班接訪工作的律師給予經(jīng)費補貼；加強律師接待窗口建設，在來訪接待場所設立專門的律師服務室，為律師接待、閱卷、會見、查詢案件提供便利。駐馬店市檢察院還積極與駐馬店市委政法委溝通協(xié)調(diào)，對律師外出調(diào)查核實相關證據(jù)的出差費用予以報銷，并提供出差補貼，標準參照公務人員出差標準執(zhí)行，提高了律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作的積極性。

4.內(nèi)外部分工明確。一是規(guī)范內(nèi)部協(xié)作配合。對群眾訴求，由控申部門圍繞“訴求性質(zhì)、職能管轄和級別管轄”認真審查，準確甄別控告、申訴的性質(zhì)和類別。對導入法定程序辦理的案件，由檢察機關相關業(yè)務部門明確人員，認真辦理，確保群眾合理合法訴求通過法定途徑得到妥善解決，堅決防止出現(xiàn)推諉扯皮問題。二是強化外部溝通協(xié)調(diào)。加強向黨委政法委的請示報告，報請協(xié)調(diào)解決律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作中遇到的困難和問題。加強與司法行政機關、律師協(xié)會的溝通配合，建立聯(lián)席會議制度，推動律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作有序開展。三是積極加強宣傳引導。在全省檢察機關探索推行來訪告知制度，用群眾容易理解的語言、容易接受的方式，宣傳律師參與化解和代理涉檢信訪案件的好處，鼓勵引導信訪人通過律師理性反映訴求、依法解決問題、維護合法權(quán)益。

（二）初步成效

2016年1月至2017年8月，河南省檢察機關通過律師協(xié)會派駐律師為群眾提供法律咨詢6891人次，參與接待信訪案件1358件，代理刑事申訴和國家賠償案件103件，化解疑難復雜案件528件，依法維護了群眾合法權(quán)益，2017年1至8月份，河南省檢察機關受理的群眾重復信訪首次出現(xiàn)下降，同比下降14.1%。

1.引導群眾接受正確法律裁判。在涉檢信訪工作中，一些群眾法律意識淡薄，對檢察機關作出的決定不理解、不信任，長期在檢察機關纏訪鬧訪，這部分人在涉檢信訪案件中大約占到50%左右。律師作為法律職業(yè)共同體的成員，利用其自身的法律知識，為群眾詳細解答法律問題，引導群眾依法表達訴求，幫助群眾正確理解法律法規(guī)，接受正確的法律裁判，能夠大大節(jié)約司法資源。如洛陽李某某申請國家賠償案，在這起案件中，公安機關的撤案決定是1990年作出的，當時《國家賠償法》尚未出臺，李某某的賠償申請不符合受理條件。在檢察機關多次做工作無效的情況下，洛陽市檢察院邀請?zhí)煸ヂ蓭熓聞账鮼單穆蓭焻⑴c答復和釋法說理，對李某某賠償申請是否屬于國家賠償范圍、法律溯及力等爭議焦點作了詳盡說明，最終李某某認可了檢察機關的處理結(jié)論。

2.為弱勢群體提供法律援助。法律援助是根據(jù)法律規(guī)定，由律師依法為經(jīng)濟困難的群眾提供法定范圍內(nèi)的無償法律幫助和服務。現(xiàn)實中，一些上訪群眾由于經(jīng)濟困難，無力承擔訴訟費用，自身的合法權(quán)益得不到根本保障，通過法律援助的幫助，使他們的問題通過法律途徑得到有效解決。如朱某某申訴案，其子患結(jié)腸癌，但被洛陽市東方醫(yī)院誤診為闌尾炎并進行了手術，術后在天津腫瘤醫(yī)院檢查時發(fā)現(xiàn)癌細胞已經(jīng)大面積轉(zhuǎn)移，不久其子去世。朱某某以東方醫(yī)院醫(yī)療事故為由進行訴訟，經(jīng)洛陽市中級法院二審判決東方醫(yī)院賠償1萬元，朱某不服到檢察機關申訴。經(jīng)過洛神律師事務所宋秋律師接訪后，認為判決確有不公之處。遂對案件證據(jù)進行認真分析，并多次外調(diào)取證，委托鑒定機構(gòu)鑒定后認為東方醫(yī)院存在醫(yī)療過錯，應承擔朱某兒子死亡30%的責任。后經(jīng)洛陽市檢察院提請抗訴，河南省高級法院將此案發(fā)回重審，經(jīng)調(diào)解，東方醫(yī)院賠償朱某10萬元。朱某對該案的處理結(jié)果表示非常滿意。

3.有效發(fā)揮律師“第三方”作用。實踐中，河南省檢察機關將律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作與涉檢信訪工作深度融合，充分發(fā)揮律師“第三方”作用。一是與依法逐級走訪制度相結(jié)合。2017年7月，河南省檢察院印發(fā)了《關于在全省檢察機關推行“一單式”工作法的意見》，將律師作為信訪代理員的主要來源，全程代理群眾訴求，并負責督促辦理、反饋結(jié)果，引導群眾依法及時就地反映問題，幫助生活困難的信訪人申請司法救助。二是與案件評查制度相結(jié)合。對重大疑難信訪案件或者長期纏訪鬧訪案件，組織律師對案件進行評判分析；對案件辦理存在問題的，向辦案單位提出法律意見或工作建議；沒有問題的，向信訪人進行釋法析理。三是與公開審查制度相結(jié)合。邀請律師作為“第三方”參加公開聽證、公開示證、公開論證和公開答復，對原案處理決定、申訴人的申訴理由及案件處理情況提出評議意見，增強公開審查的客觀性。四是與信訪案件終結(jié)制度相結(jié)合。對擬終結(jié)的案件，經(jīng)信訪人申請或者檢察機關認為有必要的，可邀請律師參與涉檢信訪案件終結(jié)審查工作，確保終結(jié)結(jié)論依法公正。

二、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機制運行中存在的問題

（一）工作機制的推進存在重外延、輕內(nèi)涵的傾向

律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機制的內(nèi)涵是信訪法治化，外延則是在法治化理念下所實施的各類手段和方式。律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作啟動以來，各地檢察機關結(jié)合本地實際，積極探索完善本地區(qū)工作機制，拓展律師參與途徑，形成了一批有借鑒意義的工作經(jīng)驗。但是，從目前運行情況看，存在重外延、輕內(nèi)涵的問題，即在開展律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作中，將工作重心放在了運用各類手段和方式大力推廣這一工作機制上面，但是對該機制應有的法治化內(nèi)涵屬性有所忽視。

（二）缺乏系統(tǒng)的制度保障信訪人和律師的相關訴訟權(quán)利

從案件當事人角度看，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，大多是司法機關與律師協(xié)會共同建立律師人才庫，由信訪人在人才庫范圍內(nèi)進行選擇，一些信訪人把“尋找律師”這一過程看作政府行為，從心理上產(chǎn)生抵觸情緒，實踐中，已經(jīng)有部分案件當事人明確拒絕律師參與其中，影響了制度的運行。從律師角度看，由于涉法涉訴信訪案件的特殊性，多數(shù)案件既沒有經(jīng)濟效益和社會影響，而且還會占用律師大量的時間和精力，一些律師熱情不高，不愿意做息訴化解工作。從制度層面看，對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件過程中是否有調(diào)查權(quán)、取證權(quán)等訴訟權(quán)利、調(diào)查取證過程中的相關工作經(jīng)費如何保障，以及信訪人和律師的選擇權(quán)，都沒有明確規(guī)定。

（三）缺乏明確具體的操作細則

主要體現(xiàn)在：一是選任標準、程序不明確。目前尚未建成一套成熟的律師選任機制，難以體現(xiàn)公開、公平、公正的選拔原則，不利于吸收專業(yè)能力高、綜合素質(zhì)高、工作熱情高的律師來協(xié)助處理疑難復雜的涉法涉訴信訪案件。二是評價機制不健全。對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的效果，由誰評價、怎么評價以及評價結(jié)果的運用沒有明確具體的量化標準。

（四）缺乏必要的資金支持，難以調(diào)動律師參與化解和代理的積極性

根據(jù)中央政法委《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）的規(guī)定，“律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件是一項公益性法律服務工作。”“不以贏利為目的，向信訪人提供無償法律服務?！庇新蓭煼从常凑铡兑庖姟芬?guī)定，律師變成了政府的免費法律顧問，并且信訪案件反映的大部分都是疑難、復雜問題，律師的積極性很難得到調(diào)動。在前期開展工作時，檢察機關也給予了一定的費用，但只是象征性地支付200至500元不等的誤餐交通補助，沒有按照律師服務費的市場價格綜合考慮，與律師服務的價值不相適應。長此以往，會影響律師參與的積極性，也會影響政府所接受服務的質(zhì)量。

三、完善律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機制的對策

（一）準確把握法治化內(nèi)涵

律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，是推進信訪法治化的有效手段，最終目的是依法依規(guī)解決涉法涉訴信訪問題，在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。因此，在積極探索推進律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機制的過程中，必須更加重視律師參與的內(nèi)涵屬性，牢牢把握以法治化為中心，反思工作進程中存在的急躁情緒和一刀切、行政化傾向。

（二）加強立法保障

目前，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機制的依據(jù)主要是中央政法委下發(fā)的《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，雖然對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件進行了制度設計，但也僅限于在政法各部門之間提出要求，還沒有上升到全局的宏觀層面進行設計。從保障工作長遠發(fā)展的角度看，有必要對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件進行立法保障。一方面，通過修改《律師法》將律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的地位和權(quán)利義務等問題進行明確。另一方面，建議全國人大出臺具體立法，將律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件這一制度進一步固化。［2］

（三）完善工作機制

1.建立律師全程介入機制。一是建立健全群眾訴求表達辦理工作機制。認真落實訴訪分離原則，對群眾訴求認真審查、快速分流，對符合律師接談條件的，主動引導信訪人選擇律師接談處理，擴大律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的范圍。二是通過邀請律師介入涉法涉訴信訪案件集中評查、公開審查、信訪終結(jié)全過程，實現(xiàn)“第三方”對涉法涉訴信訪案件辦理的全程監(jiān)督，幫助辦案單位發(fā)現(xiàn)執(zhí)法錯誤、瑕疵，提高審查處理的精準度和公正性，解決糾錯難問題。

2.理順合作機制。一是建立疑難復雜案件會商機制。司法機關、司法行政部門和律師協(xié)會要建立疑難復雜信訪案件定期會商機制，研究信訪案件處理方案和化解措施。二是建立信息共享機制。加強辦案單位和律師、律師事務所、法律援助中心之間的聯(lián)系，完善工作流程，通過溝通協(xié)調(diào)、共享信息，形成工作合力。建立信息聯(lián)絡員制度，及時就律師參與涉法涉訴信訪案件工作或者個案進行溝通。

3.健全保障機制。一是經(jīng)費保障。在信訪案件的處理過程中，律師付出了大量的時間和精力，為穩(wěn)步深入推進這項工作，建議將相關經(jīng)費納入年度財政預算、建立專項資金或列入政府購買服務目錄。對參與接訪的律師要給予經(jīng)費補貼，對經(jīng)過努力使復雜案件息訴化解的律師給予獎勵。二是加強日常管理。通過考核、表彰、獎勵等政策引導，讓優(yōu)秀的律師進得來、留得住、干得好；采取崗前培訓、集中研討等方式不斷提高律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的業(yè)務能力。三是建立科學評價體系。對化解工作做得好的律師，除了對律師個人進行精神獎勵和物質(zhì)獎勵，還應對其所在的律師事務所進行積極評價，以吸引更多有社會責任感的律師投入到信訪矛盾化解工作中。

[1]本文系2016年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“信訪法治化研究——以律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件為視角”的研究成果。

[2]課題主持人為河南省人民檢察院黨組成員、副檢察長王廣軍，課題組成員還包括河南省人民檢察院控申處高保軍、劉潔、龐小穎、蔣亞偉、趙天麗［450004］

注釋：

［1］賴立明：《論司法之另類糾紛解決機制》，西南政法大學2011年碩士論文，第18頁。

［2］禹治洪：《律師參與涉法涉訴信訪案件的理論架構(gòu)和實踐探索》，載《中國司法》2016年第1期。