●李存海 任 靜/文

關(guān)于提升檢察公信力的幾點思考

●李存海*任 靜*/文

檢察機關(guān)內(nèi)部已就提升檢察公信力形成了較為完備的機制。對公訴、批捕、職務(wù)犯罪偵查、民行、控告申訴、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等檢察業(yè)務(wù)工作，能夠以量化指標方式來考核；針對人情、金錢、外部干預等干擾辦案的因素，已經(jīng)制定了權(quán)責清單、黨員紀律等多種規(guī)范來約束，保障案件的公正辦理。但外部評價尚未達到預期的效果。所以，提升檢察公信力的主攻方向應(yīng)為在消除認識差異的基礎(chǔ)之上，主動回應(yīng)人民群眾對司法的要求，提高人民群眾的滿意度。

檢察機關(guān) 公信力 監(jiān)督能力

一、檢察公信力的內(nèi)涵

（一）檢察公信力的提出

司法公信力這一概念是在黨的十八大報告中首次出現(xiàn)，是隨著司法體制改革進入到頂層設(shè)計、全面深化的進程中被提出的。十八大報告明確要在2020年實現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”。2013年9月最高人民法院頒布了《關(guān)于切實踐行司法為民大力加強公正司法 不斷提高司法公信力的若干意見》，進一步提出了9大類45小項措施。十八屆三中全會后，習近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中強調(diào)：“司法體制是政治體制的重要組成部分。這些年來，群眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機制不合理有關(guān)?！笔藢盟闹腥珪稕Q定》特別強調(diào)了公正司法、提高司法公信力的重要性，將“保證公正司法，提高司法公信力”列入全面推進依法治國的重大任務(wù)。這一系列方向、目標和措施的提出，為司法公信力建設(shè)工作的開展奠定了基礎(chǔ)。

檢察系統(tǒng)對這一工作高度重視，并著手開展了相關(guān)調(diào)研工作，力求通過量化指標的方式促進這一要求在工作中取得實效。十八大之后，曹建明檢察長在全國檢察長會議上強調(diào)：“檢察機關(guān)要以提高執(zhí)法公信力為核心，加強自身建設(shè)。”2016年北京檢察長會議上，敬大力檢察長明確將檢察公信力作為北京全年工作的兩個主基調(diào)之一。2014年年初，最高人民檢察院檢察理論研究所與河北省、浙江省寧波市檢察院等試點單位開展合作，制定了檢察公信力測評指標體系和工作機制，出臺了《檢察公信力測評辦法 （試點適用）》、《社會公眾評價指標問卷（電話問卷）》、《特定主體評價指標問卷（面訪問卷）》和《客觀指標數(shù)據(jù)和計分方法》4個檢察公信力測評工作規(guī)范性文件。［1］

（二）檢察公信力的內(nèi)涵

司法公信力是一個具有雙重維度的概念。從權(quán)力運行角度，司法公信力是司法權(quán)在其自在運行的過程中以其主體、制度、組織、結(jié)構(gòu)、功能、程序、公正結(jié)果承載的獲得公眾信任的資格和能力；從受眾心理角度，司法公信力是社會組織、民眾對司法行為的一種主觀評價或價值判斷，它是司法行為所產(chǎn)生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。司法公信力的主體包括立法者和執(zhí)法者，其影響涵蓋了從立法到執(zhí)法的整個流程。從法條的制定到執(zhí)法者的理解和適用，每一個主體、整個司法程序的設(shè)置是否科學合理、是否有相應(yīng)齊備的機制約束主體自覺執(zhí)行規(guī)定等都會成為影響司法公信力的因素。

檢察公信力是司法公信力的一個下位概念，是司法公信力的重要組成部分。對檢察公信力的研究既可借鑒司法公信力的研究成果，又應(yīng)關(guān)注檢察權(quán)特有的屬性?；谒痉ü帕x的分析，檢察公信力的內(nèi)涵應(yīng)為檢察機關(guān)獲取公眾信任的能力，同時反映的是社會公眾對于檢察機關(guān)的服從程度。這種能力和服從一方面靠檢察機關(guān)的自我約束實現(xiàn)，一方面要通過與群眾的良性互動達成。對檢察機關(guān)而言，要完成法律賦予的監(jiān)督和打擊犯罪的職責，也要在追求自身價值的同時獲得群眾的認可，而獲得認可的核心就是保障人民群眾的根本利益。

二、評價檢察公信力的途徑

（一）內(nèi)部視角

內(nèi)部視角即站在檢察機關(guān)的立場上，從檢察權(quán)運行的內(nèi)部狀況入手分析，通過機關(guān)內(nèi)部統(tǒng)計的客觀數(shù)據(jù)和檢察人員的感知來評價檢察公信力的高低。檢察機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督管理部門通過對案件質(zhì)量、辦案程序、辦案效果等數(shù)據(jù)進行內(nèi)部統(tǒng)計與評查，在一定程度上反映出案件是否依法公正辦理；通過對追訴漏犯、追加事實、向偵查機關(guān)發(fā)出糾正違法通知、發(fā)出檢察建議等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，可以反映出檢察職能發(fā)揮的程度。有時辦案人員受到人情、輿論等外界因素干擾，會感覺到司法權(quán)運行不夠順暢，司法環(huán)境需要凈化，這些也都可以成為衡量檢察公信力的依據(jù)。

（二）外部視角

司法公信力的外部評價來源于兩個群體。一個是案件當事人，他們通過司法參與來判斷司法公信力。這部分群體包括犯罪嫌疑人、被害人、律師、訴訟代理人，也包括與案件有關(guān)聯(lián)的嫌疑人家屬、被害人家屬等。他們的判斷直接來源于參與司法過程的切身感受，無論是針對司法程序、司法結(jié)果還是執(zhí)法人員的素質(zhì)都會形成某種認知，這就構(gòu)成了檢察公信力外部評價的一部分重要內(nèi)容。另外一個群體是普通群眾，他們通過社會觀察來評價司法公信力。近年來，老百姓對于個人權(quán)益的重視程度越來越高，對獲得司法救濟的需求也越來越大。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，司法透明度日益提升，普通群眾借助網(wǎng)絡(luò)平臺密切關(guān)注司法案件的處理情況，并通過自媒體形式表達個人訴求和觀點。比如近年來對一些列冤假錯案的關(guān)注，對擺氣球射擊攤的大媽是否構(gòu)成非法持有槍支罪、雨夜抓小偷致小偷死亡應(yīng)該如何處理等熱點案件的爭論，都反映出老百姓對司法運行的強烈參與感。

雖然內(nèi)部評價較為客觀、準確，外部評價更多是個人主觀感受，但在當前環(huán)境下，我們對于外部主體的評價更應(yīng)提高重視程度。之所以提出公信力建設(shè)，主要由于部分群眾認為司法不公。而且個別不客觀、不準確的外部評價在互聯(lián)網(wǎng)時代更容易產(chǎn)生不利的惡劣影響，動搖群眾對檢察機關(guān)乃至司法機關(guān)的信心。

三、檢察公信力缺失的原因

（一）群眾訴求沒有得到滿足

從案件參與者角度看，案件沒有及時辦理、司法人員辦案不公、犯罪嫌疑人認為刑罰過重、被害人認為刑罰太輕賠償不夠等問題都屬于利益沒有獲得充分保障的表現(xiàn)形式。從普通群眾視角看，冤假錯案的出現(xiàn)意味著自己可能成為下一個受冤者，預期可期待利益會受到損害，自然會對司法環(huán)境表示憂慮，屬于司法安全感上的未滿足。這些都會影響群眾對司法公信力的評價。

（二）內(nèi)外部信息不對稱

由于刑事案件辦理的特殊性，無論是案件參與者還是普遍群眾，與檢察機關(guān)相比，信息都處于明顯不對等的狀態(tài)。造成信息不對稱主要有以下幾方面原因：（1）檢察工作具有專業(yè)性。群眾對于檢察機關(guān)的職能、工作內(nèi)容和方式不清楚。（2）知識結(jié)構(gòu)不同。老百姓對法律規(guī)則不知曉。（3）媒體報道不實。媒體人員由于欠缺法律專業(yè)知識或者為了博取新聞效果等，可能會出現(xiàn)失實報道或片面渲染問題，引發(fā)輿論爭議。（4）刑事案件信息披露具有滯后性。在案件開庭之前，刑事卷宗材料都屬于國家秘密，不能對外公布。只有經(jīng)過庭審，被生效判決認定的事實等才見諸于大眾并經(jīng)由司法機關(guān)正面回應(yīng)，這與媒體報道的及時性、熱點性不相適應(yīng)。

（三）互聯(lián)網(wǎng)對個案負面評價的放大

隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，信息傳播速度和影響力與紙媒時代相比呈幾何式上升，網(wǎng)絡(luò)的力量會擴大個案的影響范圍。個別案件中的人情因素、金錢因素，個別執(zhí)法人員的惡劣態(tài)度以及當事人對程序不公的揣測、對結(jié)果的不滿等負面評價會隨著網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)規(guī)模性擴散，直接造成檢察公信力的下降。而且這種負面影響一旦出現(xiàn)難以消除，很容易在群眾心中形成刻板印象，在新的熱點案件出現(xiàn)時又成為大眾揣測司法不公的理由，導致惡性循環(huán)。

（四）檢察機關(guān)的監(jiān)督形象尚未樹立

憲法將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，但這一職能定位并沒有得到群眾的普遍認同，甚至在檢察機關(guān)內(nèi)部也難以形成準確的自我認知。雖然法律賦予檢察機關(guān)監(jiān)督職能，但僅對訴訟監(jiān)督有相應(yīng)的規(guī)范，對于其他方面如行政機關(guān)的監(jiān)督缺少具體規(guī)定，有關(guān)監(jiān)督范圍、程序和措施的立法規(guī)定不夠完備，造成監(jiān)督不力效果不強，同樣有損群眾對檢察公信力的評價。

四、關(guān)于提升檢察公信力的幾點思考

（一）強化檢察監(jiān)督能力，樹立監(jiān)督形象

一是明確檢察機關(guān)監(jiān)督的范圍、程序、措施和手段，積極推動相關(guān)法律規(guī)范的出臺。檢察機關(guān)內(nèi)部可針對偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、民事行政檢察監(jiān)督等工作中遇到的問題開展專項調(diào)研，為規(guī)范的出臺做好充分前期準備。在對外監(jiān)督過程中，推動監(jiān)督結(jié)果進入對方的績效考核體系，強化監(jiān)督效果，比如針對偵查機關(guān)的糾正違法可計入偵查人員年終績效考核數(shù)據(jù)。

二是督促檢察人員牢固樹立監(jiān)督意識，提升監(jiān)督能力。摒棄不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的思想，熟練學習現(xiàn)有的監(jiān)督規(guī)范，明確監(jiān)督的權(quán)限和手段。

（二）規(guī)范高質(zhì)辦理案件，保障司法公正

司法公信力的核心是司法公正，提升檢察機關(guān)公信力最根本的落腳點是強化案件質(zhì)量。檢察機關(guān)的批捕質(zhì)量、公訴質(zhì)量、出庭質(zhì)量都是影響案件是否公正的關(guān)鍵因素。檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)重點圍繞捕后不訴、撤回起訴和無罪判決案件開展系統(tǒng)調(diào)研，在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上查找原因，有針對性地采取措施。在以審判為中心的改革背景下，出庭工作變得越來越重要，自然也會成為外部對檢察機關(guān)公信力評價的核心依據(jù)。檢察人員應(yīng)積極適應(yīng)這種改革要求，強化出庭能力。

（三）及時高效辦理案件，提升司法效率

建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度是我們司法改革的目標。案件久拖不決的問題已經(jīng)不止一次被提出，案多人少的問題也是檢察院和法院都面臨的困境。2016年司法改革通過加強業(yè)務(wù)部門人員配備、案件繁簡分流等措施，積極改善了現(xiàn)有狀況，促進了司法效率提升。但是案件數(shù)量逐年上升，法治化的要求越來越高，公檢法機關(guān)對于證據(jù)標準把握不一致等都影響著檢察效率的高低。檢察機關(guān)應(yīng)就證據(jù)標準問題積極與偵查機關(guān)、審判機關(guān)進行充分溝通和交流，比如加強學習研討、制定類案的證據(jù)標準引導偵查等，爭取最大限度達成一致。

（四）全面充分釋法說理，實現(xiàn)司法效果

針對個案當事人，檢察機關(guān)應(yīng)該從兩方面著手。第一，平衡各方利益，兼顧社會效果。爭議案件的社會討論越來越反映出司法效果不僅要求檢察人員準確認定事實和適用法律，更要在辦理案件過程中平衡各方利益，真正實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。比如擺氣球射擊攤大媽非法持有槍支案，應(yīng)充分考慮其主觀認知程度，避免泛刑事化處理。第二，加強釋法說理工作，力求定紛止爭。案件的當事人不認同不起訴結(jié)果或者判決結(jié)果，檢察人員應(yīng)當做好充分的釋法說理工作，盡量減少因當事人不明白法律規(guī)則所造成的對結(jié)果不認同。必要時可協(xié)同其他有關(guān)部門聯(lián)合接待，化解當事人的問題。如某村支書貪污案審結(jié)后，部分村民到檢察院上訪，提出應(yīng)判決當事人死刑、改善村內(nèi)條件等問題，可以聯(lián)合法院、鎮(zhèn)政府等共同接訪，一次性化解法律問題和村內(nèi)問題，避免村民到各部門輪流上訪。

針對普通群眾而言，檢察機關(guān)應(yīng)積極抓住互聯(lián)網(wǎng)時代所帶來的新機遇，通過檢務(wù)公開工作將案件程序性信息、法律文書等在網(wǎng)絡(luò)平臺公開，便于大眾了解案件情況。其次，檢察機關(guān)應(yīng)該充分利用新媒體平臺，對于社會關(guān)注的案件，抓準時機及時發(fā)聲，回應(yīng)社會關(guān)切，釋放群眾的疑慮?？梢苑e極探索檢察機關(guān)內(nèi)部宣傳崗位工作人員到媒體單位的掛職鍛煉，提升自我宣傳能力。同時，應(yīng)該加強與其他媒體的溝通合作，借助媒體的力量發(fā)布客觀真實完整的信息，正確有效引導輿論導向。對于媒體的惡意不實報道，應(yīng)通過其監(jiān)管部門或者行業(yè)協(xié)會予以規(guī)制。

注意：

［1］參見韓顏霞：《檢察公信力測評：客觀反映人民群眾的認可度、滿意度》，http://www.spp.gov.cn/，訪問日期：2017年3月1日。

*北京市順義區(qū)人民檢察院［101300］