●李文凱/文
員額檢察官權(quán)力清單的科學(xué)配置
●李文凱*/文
落實司法責(zé)任制改革,必須科學(xué)地配置好員額檢察官的權(quán)力。員額檢察官權(quán)力清單的配置需要解決三個問題,即檢察長將哪些權(quán)力授予員額檢察官,授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是什么,通過什么方式來授權(quán)。權(quán)力清單配置后,還必須通過健全監(jiān)督管理機制,保障配置的權(quán)力在合法軌道上運行。
員額檢察官 權(quán)力清單 監(jiān)督管理機制
黨的十八大后,中央全面推進司法責(zé)任制改革,要求“誰辦案誰負責(zé)、誰決定誰負責(zé)”。落實司法責(zé)任制,就要科學(xué)合理地配置員額檢察官權(quán)力清單,使其清楚自己的權(quán)力和責(zé)任,讓其回歸成為辦案的主體,對所做決定獨立承擔(dān)責(zé)任。在根據(jù)檢察權(quán)的特點,科學(xué)的配置權(quán)力清單的同時,還必須健全監(jiān)督機制,做好員額檢察官執(zhí)法辦案監(jiān)督管理工作。
制定權(quán)力清單時,不但要遵循檢察權(quán)本身的特點規(guī)律,還必須堅持突出檢察官主體地位與檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作相統(tǒng)一。檢察機關(guān)實行檢察長負責(zé)制,檢察長在檢察權(quán)運行中處于核心地位,除了履行業(yè)務(wù)管理職能外,還要承擔(dān)行政管理、人事管理工作。在權(quán)力清單配置中,檢察長除了直接辦理一定數(shù)量的重大案件外,還要保留一定的決定性、審核性及文書簽發(fā)權(quán),除了法律規(guī)定必須通過檢委會決定的,其余都可以通過授權(quán)的方式下放給員額檢察官。因此,權(quán)力清單的配置就需要解決三個問題,即檢察長將哪些權(quán)力授予員額檢察官,授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是什么,通過什么方式來授權(quán)。
檢察權(quán)復(fù)合性特點,使其司法性既有程序性的權(quán)力又有實體性的權(quán)力,程序性和實體性權(quán)力中又包括了一定的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)。
檢察執(zhí)法辦案中,不管是實體的還是程序上的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)既有分離又有合一。決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的情況下,由檢察長或者檢察委員會作出決定,由辦案人具體執(zhí)行。例如抗訴、不起訴、民事審判監(jiān)督的抗訴都是由檢察長或者檢察委員會作出,辦案人負責(zé)執(zhí)行;還有自偵部門立案偵查中,檢察長審批決定立案后,案件承辦人負責(zé)組織法律文書的制作、偵查策略的運用等等。還有決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一的情況,但是合一的情況大部分都是程序性的決定權(quán),對實體不產(chǎn)生大的決定作用,這種情況下,由辦案人自己決定自己執(zhí)行。例如決定訊問犯罪嫌疑人、詢問被害人,就是由承辦人自己決定自己執(zhí)行。
改革前三級審批制度,檢察官事事報批,決定性的事項不做決定,承擔(dān)著承辦人的角色,任何決定都不用承擔(dān)責(zé)任。因此在本輪改革中,對檢察官的權(quán)力清單中應(yīng)當(dāng)擴大員額檢察官決定性權(quán)力,明確規(guī)定檢察長、檢察委員會的權(quán)力職責(zé),除此之外的權(quán)力全部歸員額檢察官,并由員額檢察官對自己所做決定承擔(dān)責(zé)任,真正落實 “誰辦案誰負責(zé)、誰決定誰負責(zé)”。對執(zhí)行性、承辦性的權(quán)力全部下放,還原辦案權(quán)給辦案人。
檢察權(quán)的多樣性、復(fù)合性表現(xiàn)在職務(wù)犯罪偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)。因此,檢察長給員額檢察官授予檢察權(quán)時,必須遵循和考慮其權(quán)限特點,針對不同的對象采用不同的標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)。理論上和實踐中各個地方的標(biāo)準(zhǔn)都不一致。通常的做法有:
1.個人行使的可以授權(quán)下放,團隊協(xié)作的不可以下放。個人行使的權(quán)力,主要表現(xiàn)為逮捕、起訴等部門的檢察官在辦案中有一定的獨立性、親歷性的權(quán)力,對于這部分權(quán)力應(yīng)當(dāng)充分下放。團隊協(xié)作主要指的是偵查職務(wù)犯罪的權(quán)能,這部分權(quán)力不可以下放,是與司法責(zé)任制的改革相違背的。
權(quán)力是責(zé)任的前提,脫離權(quán)力的責(zé)任是無源之水、無本之木;司改前錯案責(zé)任追究制之所以難以落實,主要原因就在于案件的決定權(quán)不在辦案人,一線的辦案人無實質(zhì)意義上的權(quán)力,絕大多數(shù)案件都是行政領(lǐng)導(dǎo)或者檢委會甚至是政法委做出來的,執(zhí)法辦案人自然也就無法承擔(dān)責(zé)任。檢察官司法責(zé)任制改革,就是要重新理清檢察長、檢委會、辦案檢察官之間職責(zé),權(quán)力清單就是理清他們之間職責(zé)的載體。因此,筆者認(rèn)為,對于職務(wù)偵查權(quán)不是不能下放,而是限制性的下放,對于偵查的啟動、中止的決定權(quán)以及采取人身、財產(chǎn)權(quán)益的重大偵查措施應(yīng)有檢察長或者檢委會行使,其余的權(quán)力都可以授權(quán)給員額檢察官。
2.自由裁量的可以授權(quán)不放,非自由裁量的不可以下放。自由裁量的本來就是由辦案人自己根據(jù)案件的事實、證據(jù)、情節(jié)來裁量的,是辦案人與生具有的權(quán)力且任何人無法干涉。筆者認(rèn)為,應(yīng)對非自由裁量的權(quán)力進行梳理,非重要性的權(quán)力可以授權(quán)給辦案人,讓辦案人成為案件處理的責(zé)任主體。
3.直接決定刑事責(zé)任終結(jié)的不可以下放(撤案、撤訴、不起訴等),直接決定訴訟程序救濟權(quán)力的不可以下放(回避、各種復(fù)議、復(fù)核決定等)。對直接決定刑事責(zé)任終結(jié)的權(quán)力進行整理分類,可以有條件的逐漸授權(quán)給檢察官。直接決定訴訟程序救濟權(quán)力涉及到對當(dāng)事人權(quán)利的救濟,可能會做出與前一個決定截然相反的結(jié)論,故筆者同意這種權(quán)力不可以下放。
綜上所述,檢察權(quán)是復(fù)雜的具有多種屬性的綜合性權(quán)力,對于逮捕、公訴等部門的檢察官充分授權(quán)下放;對于職務(wù)犯罪偵查權(quán),應(yīng)當(dāng)限制下放;對于訴訟監(jiān)督權(quán)授權(quán),采取部分授權(quán)的方式。
檢察官的權(quán)力清單采用什么方式表現(xiàn)出來?列舉式還是概括式?采用正面清單還是負面清單?列舉式和概括式都有其優(yōu)缺點,列舉式的優(yōu)點在于詳細,缺點在于瑣碎,容易遺漏檢察官的權(quán)力。概括式的優(yōu)點在于全面,簡練,缺點是不明了。筆者認(rèn)為,對權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)采用列舉式且采用正面清單的方式,詳細列出檢察官的權(quán)力及責(zé)任,讓檢察官明確自己的權(quán)力。但是因列舉式有其天生的不足,故檢察官的權(quán)力清單以列舉式、正面規(guī)定為主,以概括式為補充。
在設(shè)計權(quán)力清單的過程中,我們按照“刑事檢察權(quán)充分放權(quán)、職務(wù)犯罪偵查限制放權(quán)、訴訟監(jiān)督部分授權(quán)的原則”進行設(shè)計,旨在實現(xiàn)基層檢察院內(nèi)檢察長與員額檢察官、上下級檢察院權(quán)力行使上的扁平化,實現(xiàn)員額檢察官主體地位與檢察長領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的統(tǒng)一。檢察長(副檢察長)對自己決定的事項負責(zé),員額檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)對自己作出的決定負責(zé),員額檢察官對授權(quán)范圍外的事項不承擔(dān)責(zé)任。下面通過表格具體設(shè)計檢察長、檢察委員會、副檢察長、員額檢察官的權(quán)力清單。
孟德斯鳩說過“沒有制約的權(quán)力,必然會走向腐敗”。因此,在賦予員額檢察官職權(quán)后,還必須進一步完善司法辦案內(nèi)部監(jiān)督制約機制,確保檢察權(quán)依法正確行使和辦案質(zhì)量。
檢察官承辦的案件,采用隨機分案為主、指定分案為輔的原則。案件辦理、審核、流轉(zhuǎn)、管理應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)上進行。案件管理部門對司法辦案工作實行統(tǒng)一集中管理,全面記錄辦案流程信息,全程、同步、動態(tài)監(jiān)督辦案活動。
聯(lián)席會議討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件,若參會人員意見一致,形成書面意見供員額檢察官參考;若參會人員意見不統(tǒng)一且出現(xiàn)重大分歧時,報檢察長決定或者由檢察長提交檢委會決定。
通過對所辦結(jié)的案件進行重點評查、隨機評查、專項評查、個案評查等,發(fā)現(xiàn)問題,規(guī)范辦案行為,提高案件質(zhì)量。案件評查小組、案件管理、紀(jì)檢監(jiān)察部門建立聯(lián)動機制,互通有無,將評查結(jié)果作為年終考核的依據(jù)。同時因故意或者重大過失出現(xiàn)錯案、瑕疵案件的,將由紀(jì)檢監(jiān)察部門追究其相關(guān)責(zé)任。
*陜西省西安市長安區(qū)人民檢察院檢察長[710100]