郭濤 馬承君

摘要：國(guó)家高新區(qū)是我國(guó)創(chuàng)新投入和創(chuàng)新產(chǎn)出的高地，區(qū)內(nèi)企業(yè)享受多種創(chuàng)新政策，研究國(guó)家高新區(qū)的創(chuàng)新政策有助于了解我國(guó)創(chuàng)新政策的作用機(jī)制與創(chuàng)新政策效果。文章基于創(chuàng)新鏈視角，以中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)為例，分析國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)新政策的作用，提出創(chuàng)新政策的優(yōu)化方向。

Abstract： China's New and High Technology Industrial Development Zones have high innovation input and output， which caused by innovation policies. The mechanism of action and the results of China's innovation policies could be known by researching policies in the zones. This article analyzes the innovation policies in Zhongguancun National Independent Innovation Demonstration Zone and gives some advice.

關(guān)鍵詞：國(guó)家高新區(qū)；創(chuàng)新鏈；創(chuàng)新政策；政策效果

Key words： China's New and High Technology Industrial Development Zones；innovation chain；innovation policy；policy results

中圖分類號(hào)：F276.44 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）01-0066-03

0 引言

創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是我國(guó)提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，為此，不斷提高科技水平進(jìn)而提高自主創(chuàng)新能力已經(jīng)成為制定創(chuàng)新政策的首要目標(biāo)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入新常態(tài)，原有的創(chuàng)新政策中的部分內(nèi)容已經(jīng)不適合目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，創(chuàng)新政策需要調(diào)整。國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家高新區(qū)）是我國(guó)創(chuàng)新投入和創(chuàng)新產(chǎn)出的高地，能夠反映我國(guó)的創(chuàng)新能力水平，國(guó)家高新區(qū)內(nèi)企業(yè)享有更多的創(chuàng)新政策。而目前針對(duì)國(guó)家高新區(qū)的創(chuàng)新政策研究，尤其是對(duì)于新常態(tài)下創(chuàng)新政策的調(diào)整方向研究并不是很多。因此，研究國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)新政策，可以為我國(guó)創(chuàng)新政策的優(yōu)化提供現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。

1 政府在創(chuàng)新鏈中的作用

1.1 創(chuàng)新鏈的內(nèi)涵

最早誕生的創(chuàng)新鏈由創(chuàng)新活動(dòng)的不同階段構(gòu)成，是一條起始于基礎(chǔ)學(xué)科研究終結(jié)于市場(chǎng)化開(kāi)拓的線性創(chuàng)新鏈。隨著創(chuàng)新行為愈加復(fù)雜，創(chuàng)新參與者數(shù)量不斷增加，創(chuàng)新鏈也呈現(xiàn)出非線性化的特點(diǎn)，創(chuàng)新參與者的職能也在不斷變化，企業(yè)與企業(yè)之間從單向的市場(chǎng)交易關(guān)系，逐漸演變?yōu)殡p向互動(dòng)合作關(guān)系，政府在創(chuàng)新鏈中的地位也不斷提升，在創(chuàng)新鏈的各階段發(fā)揮著重要作用。在對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究進(jìn)行梳理后，文章認(rèn)為創(chuàng)新鏈就是指多種創(chuàng)新要素有機(jī)組合、多個(gè)創(chuàng)新參與者有序參與的、以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的創(chuàng)新過(guò)程的階段化鏈接模式。

1.2 政府在創(chuàng)新鏈中的地位

政府作為創(chuàng)新參與者之一，可以彌補(bǔ)由創(chuàng)新外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈的損失，為創(chuàng)新活動(dòng)提供政策支持。政府部門對(duì)全國(guó)高校、科研院所及企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的資金投入，可以反映政府對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的支持程度，它占本國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)總支出的比重是反映政府在國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)中的地位的重要指標(biāo)。從表1可以看出，從2010年至2014年，我國(guó)政府對(duì)研發(fā)資金的支出呈逐年上升態(tài)勢(shì)，政府資金占研發(fā)經(jīng)費(fèi)總支出的比重均保持在20%以上，政府資金支持在創(chuàng)新資金投入中占有重要地位，這表明我國(guó)政府重視創(chuàng)新活動(dòng)。另一方面，政府資金占全部研發(fā)資金的比重有小幅回落的趨勢(shì)，說(shuō)明全部研發(fā)資金的增速快于政府研發(fā)資金支持的增速，這可能是因?yàn)檎邪l(fā)投入帶來(lái)的杠桿效應(yīng)愈加明顯，企業(yè)研發(fā)資金投入不斷加快。

2 國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)新政策分析——以中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)為例

建立國(guó)家高新區(qū)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，是政府推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的措施之一。實(shí)踐證明，國(guó)家高新區(qū)的發(fā)展為我國(guó)自主創(chuàng)新能力的提升做出了重要貢獻(xiàn)。《國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告（2016）》指出，2015年國(guó)家高新區(qū)集聚了全國(guó)40%以上的企業(yè)研發(fā)投入和高新技術(shù)企業(yè)，區(qū)內(nèi)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、研發(fā)人員密度分別為全國(guó)的2.7倍和14.6倍，萬(wàn)人授權(quán)發(fā)明專利、擁有有效發(fā)明專利分別為全國(guó)水平的9.2倍和8.7倍，國(guó)家高新區(qū)企業(yè)對(duì)我國(guó)創(chuàng)新能力的拉動(dòng)作用明顯。

中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱示范區(qū)）發(fā)展成果顯著，尤其在2008年金融危機(jī)后，示范區(qū)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)不斷加快，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，這離不開(kāi)一系列創(chuàng)新政策的支持。除了享受各種普惠性創(chuàng)新政策外，示范區(qū)內(nèi)企業(yè)還享受各級(jí)政府為示范區(qū)定制的一系列扶持性創(chuàng)新政策。示范區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)明顯，各種扶持性創(chuàng)新政策為示范區(qū)創(chuàng)新能力提升帶來(lái)了顯著效果。創(chuàng)新政策有很多，這里分別從供給型政策、環(huán)境型政策和需求型政策中，選擇重點(diǎn)政策進(jìn)行分析。

2.1 人才供給政策

人才供給政策對(duì)示范區(qū)人才集聚作用明顯。《關(guān)于中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)人才特區(qū)的若干意見(jiàn)》從人才培養(yǎng)、落戶、資助、醫(yī)療、住房、配偶安置等方面為示范區(qū)的人才提供了全方位保障；《關(guān)于加強(qiáng)北京高校與中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)人才互動(dòng)工作的意見(jiàn)》的實(shí)行，有助于充分發(fā)揮北京高校的科技資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)高校與企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化中的人才互動(dòng)。各級(jí)政府頒布的人才供給政策，為示范區(qū)吸引人才創(chuàng)造了良好條件，2010年至2014年間，科技活動(dòng)人員數(shù)增長(zhǎng)73.0%，研發(fā)人員數(shù)量增長(zhǎng)62.3%，增長(zhǎng)顯著，各類人才的大量集聚為示范區(qū)創(chuàng)新能力不斷提升提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 資金支持政策與收稅優(yōu)惠政策

資金支持政策和稅收優(yōu)惠政策降低了企業(yè)創(chuàng)新成本，提高了企業(yè)創(chuàng)新預(yù)期收益?！蛾P(guān)于支持中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用的金融支持若干措施》明確提出，企業(yè)承接推廣新產(chǎn)品應(yīng)用項(xiàng)目，在銀行開(kāi)立投標(biāo)保函等環(huán)節(jié)，示范區(qū)給予企業(yè)保函手續(xù)費(fèi)、評(píng)審費(fèi)、擔(dān)保費(fèi)等綜合成本20%的補(bǔ)貼；《關(guān)于中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)技術(shù)轉(zhuǎn)讓企業(yè)所得稅試點(diǎn)政策的通知》中規(guī)定，對(duì)注冊(cè)在示范區(qū)的居民企業(yè)在一個(gè)納稅年度內(nèi)，取得符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得不超過(guò)500萬(wàn)元的部分，免征企業(yè)所得稅，超過(guò)部分，減半征收；《對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除試點(diǎn)政策的通知》規(guī)定，對(duì)規(guī)定的研發(fā)活動(dòng)的部分費(fèi)用支出允許在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)加計(jì)扣除。2014年，北京市政府對(duì)企業(yè)的研發(fā)與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支持較2010年增長(zhǎng)42.1%，年均增速接近10%，稅收優(yōu)惠規(guī)模也在不斷提升①。多種資金支持政策和稅收優(yōu)惠政策顯著降低了示范區(qū)企業(yè)的創(chuàng)新成本，激發(fā)了企業(yè)的創(chuàng)新熱情。

2.3 政府采購(gòu)政策與貿(mào)易促進(jìn)政策

政府采購(gòu)政策與貿(mào)易促進(jìn)政策從需求側(cè)著力，調(diào)動(dòng)了示范區(qū)企業(yè)的創(chuàng)新熱情，為示范區(qū)企業(yè)創(chuàng)新能力的提升創(chuàng)造了良好的條件。

2009年起，北京市試行《關(guān)于在中關(guān)村科技園區(qū)開(kāi)展政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，明確提出由政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位和團(tuán)體組織采購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)生產(chǎn)或開(kāi)發(fā)的，暫不具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向的首次投向市場(chǎng)的產(chǎn)品；而在2014年的修訂版的政策中，提出要支持科技型中小企業(yè)進(jìn)入央企和市屬國(guó)企采購(gòu)供應(yīng)系統(tǒng)，鼓勵(lì)科技型中小企業(yè)與大型企業(yè)配套協(xié)作。這表明政府采購(gòu)政策已經(jīng)覆蓋到了中小微型企業(yè)，但中小微型企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)在政府采購(gòu)中的比例還未明確。

2012年試行的《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)國(guó)際化發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》明確支出對(duì)企業(yè)用于研發(fā)合作與交流、拓展國(guó)際市場(chǎng)、建設(shè)或者引入國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)的多種支出進(jìn)行資金支持，并在修訂后續(xù)的文件中，對(duì)各項(xiàng)資金支持進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)資金支持結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)提高了境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目的支持額度。這些措施有效地推動(dòng)了示范區(qū)的國(guó)際化建設(shè)，推動(dòng)了企業(yè)國(guó)際貿(mào)易水平的提升，為企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供了幫助。2014年，示范區(qū)進(jìn)出口總額較2010年增長(zhǎng)88.1%，年均增速17.1%，出口總額同期增長(zhǎng)48.3%，年均增速超過(guò)10%。

3 創(chuàng)新政策建議

總體來(lái)看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐漸步入新常態(tài)，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的政策體系也在不斷完善，創(chuàng)新政策體系基本能夠覆蓋創(chuàng)新鏈的各個(gè)階段，但各項(xiàng)政策中的部分內(nèi)容還可以進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)一步提高創(chuàng)新政策實(shí)施效果。

3.1 人才供給政策建議

現(xiàn)有人才供給政策基本符合服務(wù)型政府背景下人才激勵(lì)工作的發(fā)展方向，注重對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)研究階段、專業(yè)應(yīng)用研究階段和應(yīng)用實(shí)驗(yàn)研究階段人才的激勵(lì)?，F(xiàn)有人才供給政策進(jìn)一步完善了人才流動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)科研院所與企業(yè)之間的人才流動(dòng)，但還需要對(duì)具體條例進(jìn)行細(xì)化，如，進(jìn)一步明確各類人才在兼職、任職時(shí)的報(bào)酬機(jī)制，進(jìn)一步拓展人才的職稱評(píng)定渠道。

3.2 資金支持政策與稅收優(yōu)惠政策建議

資金支持政策和稅收優(yōu)惠政策降低了企業(yè)的創(chuàng)新成本和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，但現(xiàn)有的資金支持政策還無(wú)法凸顯對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)研究階段至應(yīng)用實(shí)驗(yàn)研究階段的重點(diǎn)支持。要提高資金支持政策實(shí)施績(jī)效，需要進(jìn)一步優(yōu)化資金支持結(jié)構(gòu)，調(diào)整創(chuàng)新鏈上各階段資金的支持比例。此外，建議在政策中針對(duì)不同規(guī)模企業(yè)的資金支持比例進(jìn)行調(diào)整，例如，加大對(duì)中小微型企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的資金支持比例，尤其要提高對(duì)研發(fā)階段的資金支持水平，擴(kuò)大對(duì)中小微型企業(yè)抵免稅額范圍，加強(qiáng)研發(fā)階段的稅收優(yōu)惠，從而使政策適當(dāng)向中小微型企業(yè)傾斜，激發(fā)中小微型企業(yè)的創(chuàng)新活力。

3.3 政府采購(gòu)政策與貿(mào)易促進(jìn)政策建議

政府采購(gòu)政策和貿(mào)易促進(jìn)政策激勵(lì)了企業(yè)開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新服務(wù)，為企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)提供了基本方向。然而，現(xiàn)有政府采購(gòu)政策中，將采購(gòu)中小企業(yè)新產(chǎn)品或新服務(wù)的主體限定為央企和國(guó)企，一定程度上限制了新產(chǎn)品或新服務(wù)的市場(chǎng)范圍，不利于中小微型企業(yè)新產(chǎn)品或新服務(wù)的迅速推廣，建議逐步將中小微型企業(yè)的新產(chǎn)品或新服務(wù)納入到政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的采購(gòu)范圍，提高中小微型企業(yè)的新產(chǎn)品或新服務(wù)在政府采購(gòu)中的比例，扶持中小微型企業(yè)發(fā)展。在貿(mào)易促進(jìn)政策方面，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)新產(chǎn)品或服務(wù)在市場(chǎng)開(kāi)拓階段的支持，降低扶持門檻，提高政策激勵(lì)效果。

4 結(jié)論

本文以國(guó)家高新區(qū)為例，基于創(chuàng)新鏈視角，分析國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)新政策的實(shí)施效果，提出在新常態(tài)下，創(chuàng)新政策需要向創(chuàng)新鏈的前端傾斜，向中小微型企業(yè)傾斜，要進(jìn)一步明確供給型、環(huán)境型和需求型政策的內(nèi)容，提高創(chuàng)新政策實(shí)施效果。

注釋：

①注：由于缺少示范區(qū)研發(fā)與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支持?jǐn)?shù)據(jù)，故以北京市政府對(duì)企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支持為例。

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