■ 王文華

對(duì)完善軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合運(yùn)行機(jī)制的思考

■ 王文華

推動(dòng)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展，既是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，又是一項(xiàng)緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。這種長(zhǎng)期性和緊迫性，要求我們必須根據(jù)我國(guó)國(guó)情軍情，制定軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展遠(yuǎn)期、中期和近期相結(jié)合的戰(zhàn)略規(guī)劃。通過科學(xué)合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的遠(yuǎn)期、中期和近期目標(biāo)，并以目標(biāo)為牽引，加快軍民融合的進(jìn)程。要保證戰(zhàn)略規(guī)劃的合理性和科學(xué)性，就必須建立科學(xué)合理的軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)制。

機(jī)制融合是推動(dòng)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的前提和保障。“十三五”時(shí)期，要從更高層次、更廣范圍推動(dòng)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展，必須本著“軍隊(duì)提需求、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、以法保障”的原則，建立良性運(yùn)行機(jī)制，軍工企業(yè)、軍隊(duì)與地方政府之間密切配合，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，完善組織模式和運(yùn)作方式，促進(jìn)軍工產(chǎn)業(yè)全方位、多層次的軍民融合。

一、建立戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)制

推動(dòng)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展，既是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，又是一項(xiàng)緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。這種長(zhǎng)期性和緊迫性，要求我們必須根據(jù)我國(guó)國(guó)情軍情，制定軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展遠(yuǎn)期、中期和近期相結(jié)合的戰(zhàn)略規(guī)劃。通過科學(xué)合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的遠(yuǎn)期、中期和近期目標(biāo)，并以目標(biāo)為牽引，加快軍民融合的進(jìn)程。要保證戰(zhàn)略規(guī)劃的合理性和科學(xué)性，就必須建立科學(xué)合理的軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)制。

軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)制的主要目的在于，通過制定遠(yuǎn)期、中期和近期相結(jié)合的軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃，監(jiān)督和檢查軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行情況，對(duì)軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行情況作出評(píng)估和及時(shí)調(diào)整，保證軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的順利推進(jìn)。

二、建立決策論證機(jī)制

決策的失誤是最大的失誤，由決策失誤導(dǎo)致的投資誤差是造成國(guó)防投資大量浪費(fèi)的最主要原因。當(dāng)前相當(dāng)數(shù)量的軍民融合項(xiàng)目的上馬，往往是出于傳統(tǒng)意義上的“雙擁共建”行為，或純粹取決于少數(shù)決策者所處的領(lǐng)導(dǎo)地位和個(gè)人喜好。由于沒有科學(xué)的決策論證機(jī)制，使得軍民融合的決策行為容易為領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力所代替和決定，容易造成決策的失誤。為最大限度地減少軍民融合項(xiàng)目決策的失誤，必須建立科學(xué)的決策論證機(jī)制，聘請(qǐng)權(quán)威專家參與論證和決策，廣泛征求軍地有關(guān)部門的意見，在組織現(xiàn)地勘察的基礎(chǔ)上，廣泛收集資料，搞好借鑒，著眼全局抓規(guī)劃，從實(shí)用和實(shí)效性出發(fā)提出需求，切實(shí)抓好“零’風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)，做到既要保障軍事需求，又要促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于重大科研項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)行聯(lián)審制，由重大項(xiàng)目管理部門、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、總參作戰(zhàn)部等聯(lián)合組成國(guó)家重大項(xiàng)目審批機(jī)構(gòu)，將重大科研項(xiàng)目體現(xiàn)國(guó)防需求作為項(xiàng)目最終審批的基本依據(jù)之一，凡是能夠貫徹國(guó)防建設(shè)需求的，盡可能在立項(xiàng)中予以體現(xiàn)，使國(guó)家在重大科研項(xiàng)目規(guī)劃和安排上能夠統(tǒng)籌兼顧，保持整體投入，做到規(guī)劃中有考慮，計(jì)劃上有安排，項(xiàng)目上有反映，投資上有支持，實(shí)現(xiàn)一筆投資能夠獲得國(guó)防和經(jīng)濟(jì)兩重收益。凡是不能通過軍民融合論證的項(xiàng)目，原則上不批，或修改方案后批準(zhǔn)，或嚴(yán)格限制項(xiàng)目數(shù)量與規(guī)模。

三、完善工作協(xié)調(diào)機(jī)制

從目前世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，在軍民融合規(guī)劃計(jì)劃的實(shí)施過程中，主要是由政府和軍隊(duì)管理部門共同組織管理和推動(dòng)，建立軍地聯(lián)合的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。目前我國(guó)還未形成穩(wěn)定的軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，軍地之間、政府部門之間在國(guó)防需求上溝通協(xié)調(diào)渠道不暢，影響了資源的優(yōu)化配置。因此，必須構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，不斷提高軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合的運(yùn)行效率。為此，要注重計(jì)劃?rùn)C(jī)制的合理運(yùn)用，運(yùn)用必要的行政手段，制定切實(shí)有效的措施，加強(qiáng)軍地雙方的溝通協(xié)調(diào)，確保軍民融合建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。健全國(guó)務(wù)院、軍隊(duì)有關(guān)部門以及軍工企業(yè)集團(tuán)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確相關(guān)責(zé)任，加強(qiáng)重大事項(xiàng)會(huì)商，及時(shí)通報(bào)工作情況，形成統(tǒng)籌推進(jìn)合力。各級(jí)各部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善軍隊(duì)和政府部門、軍工集團(tuán)之間的職能分工和運(yùn)行機(jī)制。完善軍地聯(lián)席會(huì)議制度，通過制度化的聯(lián)席會(huì)議，架起國(guó)家、軍隊(duì)高層決策的平臺(tái)，定期溝通，密切配合，研究決定重要問題，協(xié)調(diào)處理相關(guān)事宜，形成各司其職、齊抓共管的良好工作局面，真正從項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)成果“兩頭”把好貫徹軍事需求關(guān)口。在重大科研項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、監(jiān)理的過程中，允許軍方介入并賦予必要的一票否決權(quán)，逐步建立軍方參與國(guó)家和地方重大科研項(xiàng)目的審議制度。

四、完善需求對(duì)接機(jī)制

軍地雙方的需求是軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的源頭和導(dǎo)向，也是目標(biāo)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)需求對(duì)接至關(guān)重要。一套完整的需求對(duì)接機(jī)制，至少應(yīng)包含需求生成提報(bào)、需求論證評(píng)估、需求執(zhí)行落實(shí)、需求調(diào)整反饋等四個(gè)環(huán)節(jié)，它們相互聯(lián)系，環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成需求的閉環(huán)反饋系統(tǒng)。要著眼實(shí)現(xiàn)“所需”與“所能”的有機(jī)銜接，按照“研究提出、分析論證、歸口上報(bào)、綜合平衡、分類對(duì)接、落實(shí)反饋”的程序，建立分層分級(jí)的軍工產(chǎn)業(yè)軍地需求對(duì)接研究制度，出臺(tái)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合需求對(duì)接辦法。目前，軍工產(chǎn)業(yè)某些領(lǐng)域的軍民融合之所以難以深入，一個(gè)重要緣由是融合需求改革滯后，需求不開放、需求牽引不利等問題突出。比如，鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)參加武器裝備研制生產(chǎn)的現(xiàn)有舉措，多從供給端發(fā)力，需求端松動(dòng)不大，由此形成民參軍“集結(jié)號(hào)”不停吹響，但參軍難的“山頭”卻久攻不下。

解決這些問題，首先需要擴(kuò)大需求信息發(fā)布范圍、公開招標(biāo)采購(gòu)，加強(qiáng)供求對(duì)接，打通從軍事需求-技術(shù)創(chuàng)新-產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通道，縮短需求傳導(dǎo)鏈條。建立軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合的網(wǎng)站和論壇，由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、國(guó)防科工局和軍隊(duì)作戰(zhàn)部門牽頭，定期發(fā)布軍民兼容、融入建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)信息，開展軍民融合的研討，介紹國(guó)外軍民融合發(fā)展的有益做法和經(jīng)驗(yàn)，定期召開軍地有關(guān)部門的協(xié)調(diào)會(huì)和新聞發(fā)布會(huì)，為政府、軍隊(duì)和企業(yè)的信息交流與合作提供支撐。同時(shí)，堅(jiān)決打破軍事采購(gòu)市場(chǎng)壟斷。世界主要國(guó)家推進(jìn)軍民一體化，無不是從改革軍事采購(gòu)體制、適度開放軍事采購(gòu)市場(chǎng)破局的。今天，如果我們不能消除軍事采購(gòu)市場(chǎng)的壟斷，軍民融合發(fā)展的動(dòng)力就會(huì)逐漸衰竭。通過軍事采購(gòu)體制等改革，才能建立起面向國(guó)家大工業(yè)基礎(chǔ)和各類民口高技術(shù)企業(yè)的開放型軍事采購(gòu)市場(chǎng)體系。

五、建立投融資機(jī)制

資金投入是推動(dòng)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的重要推動(dòng)力。軍民融合項(xiàng)目大部分資金需求數(shù)量巨大，通常單純依靠國(guó)家財(cái)政難以完全滿足建設(shè)資金的需要。為此，必須完善投融資機(jī)制，規(guī)范利益關(guān)系，使軍工行業(yè)吸引和利用社會(huì)資源形成良性的利益驅(qū)動(dòng)，為推進(jìn)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展提供足夠有效的資金保障。適當(dāng)增加國(guó)家財(cái)政性投入力度，應(yīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加國(guó)家財(cái)政預(yù)算中的經(jīng)費(fèi)支出，將軍民融合發(fā)展要求而增加的建設(shè)費(fèi)用直接列入國(guó)家投資主管部門的建設(shè)預(yù)算。建立軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的專項(xiàng)資金，保持軍民融合過程中財(cái)政資金投入渠道的相對(duì)穩(wěn)定性，又能確保資金投入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而穩(wěn)定增加，有效滿足軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展中日益增長(zhǎng)的投資需求；制定轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、貸款貼息和稅收減免等優(yōu)惠政策，減輕軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的建設(shè)負(fù)擔(dān)，確保承擔(dān)軍民融合項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)主體的利益不受損失；加快投融資體制改革步伐，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的融資功能，根據(jù)項(xiàng)目可市場(chǎng)化程度，有計(jì)劃地實(shí)行投資主體多元化，通過發(fā)行股票、債券，或融資租賃、杠桿租賃以及BOT等形式，為推進(jìn)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合提供可靠的資金來源。

借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，引入高新技術(shù)與現(xiàn)代金融相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)投資模式，可以考慮由各種基金會(huì)、企業(yè)合資創(chuàng)建風(fēng)險(xiǎn)投資基金，吸收社會(huì)閑散資金。對(duì)于軍民兩用和具有潛在軍事開發(fā)價(jià)值的科研項(xiàng)目，通過財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、政府擔(dān)保、政府采購(gòu)、貸款貼息等方式，引導(dǎo)和支持風(fēng)險(xiǎn)投資；培育多元化的風(fēng)險(xiǎn)投資主體，在確保國(guó)家軍事秘密的前提下，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入國(guó)防投資領(lǐng)域；建立包括政府監(jiān)管、行業(yè)組織監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)控在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)投資監(jiān)管體系，保護(hù)投資者的合法利益；健全相關(guān)法律法規(guī)，明確風(fēng)險(xiǎn)投資的方式、出資額、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資運(yùn)作的制度化和規(guī)范化。

六、健全監(jiān)督落實(shí)機(jī)制

對(duì)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合項(xiàng)目，必須實(shí)施全程、實(shí)時(shí)監(jiān)控。建立監(jiān)督評(píng)價(jià)組織，對(duì)軍民融合的決策執(zhí)行情況、建設(shè)效果等方面進(jìn)行跟蹤調(diào)查和評(píng)價(jià)；完善檢查監(jiān)督機(jī)制，確保決策一旦制定后，能夠不折不扣地執(zhí)行，防止落實(shí)決策的隨意性。對(duì)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合項(xiàng)目的資金運(yùn)作，要建立嚴(yán)格的項(xiàng)目審計(jì)制度。為保證軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合項(xiàng)目投資的科學(xué)性、合理性，建立誰決策、誰負(fù)責(zé)的制度。對(duì)決策后的實(shí)施進(jìn)行全過程監(jiān)督，密切跟蹤項(xiàng)目資金的走向及其績(jī)效，對(duì)違背正常運(yùn)作規(guī)程、導(dǎo)致重大損失的，對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要予以必要的經(jīng)濟(jì)和行政處罰。對(duì)評(píng)估監(jiān)督中反映的問題，一經(jīng)核實(shí)，要嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行問責(zé)問廉問效。對(duì)軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合項(xiàng)目資金運(yùn)作的績(jī)效，在不違背安全保密原則的前提下，要實(shí)行定期發(fā)布制度，以使項(xiàng)目資金在“陽光”下透明運(yùn)作。

王文華，陜西正衡管理咨詢有限責(zé)任公司質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)控制部總監(jiān)，博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略）