◎ 浙江省民政廳課題組

民政工作職責(zé)的影響因素與定位研究

◎ 浙江省民政廳課題組

分析民政工作職責(zé)定位，必須置于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下?？梢灶A(yù)計(jì)，隨著全面改革的不斷深化、社會(huì)治理的不斷拓展和國防建設(shè)不斷推進(jìn)，民政職能仍會(huì)劇烈變動(dòng)。研判、確立民政工作職責(zé)定位，可以從部門定位和工作定位兩個(gè)方面來進(jìn)行，解決“是什么部門”和“做什么工作”兩大問題。部門定位上，民政始終是政府隨時(shí)增加職能的“不管部”和社會(huì)綜合管理部門、社會(huì)建設(shè)核心部門、公共服務(wù)專業(yè)部門。工作定位上，應(yīng)當(dāng)牢牢把握履行兜底保障、完善基礎(chǔ)管理、激發(fā)社會(huì)活力、強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)四個(gè)方面。

改革開放近40年來，政府不斷增加、調(diào)整、完善社會(huì)管理和服務(wù)職能。承擔(dān)社會(huì)行政事務(wù)管理的民政部門，由于社會(huì)所具有的高度復(fù)雜性、社會(huì)問題的不確定性，社會(huì)需求的多樣性，長期存在職責(zé)時(shí)有調(diào)整、業(yè)務(wù)類別零散、工作主線多頭等問題。民政人對(duì)工作性質(zhì)、職責(zé)定位的困惑與困擾縈繞于懷。

民政職責(zé)定位存在的主要問題

民政事務(wù)歷史悠久，又是國際通行概念，泛指相對(duì)于“軍政”的涉及民眾的行政事務(wù)。民政是國際關(guān)系中經(jīng)常使用的概念。聯(lián)合國維和行動(dòng)，民政是最大文職部分之一，致力于加強(qiáng)對(duì)和平而言必要的社會(huì)和公民條件。歷史上的“民政”、聯(lián)合國的“民政”，與當(dāng)今的“民政”，名詞相同，都是社會(huì)行政事務(wù)管理，但內(nèi)涵差異性極大。當(dāng)今的“民政”，是歷史上的“民政”、聯(lián)合國的“民政”的很小一部分。

民政工作既有宏觀上的政策指導(dǎo)，又有中觀上的具體管理，還有微觀上的個(gè)體服務(wù)；既有上層建筑領(lǐng)域，又覆蓋諸多社會(huì)領(lǐng)域。以下特征至為明顯：一是政治性。民政是黨發(fā)揮影響力控制力的重要領(lǐng)域，具有鮮明的政治性。二是社會(huì)性。直接面向城鄉(xiāng)居民服務(wù)，履行職責(zé)、解決問題又往往需要?jiǎng)訂T居民群眾以及村委會(huì)、社區(qū)等基層自治組織和廣大社會(huì)組織。三是動(dòng)態(tài)性。與現(xiàn)代國家治理進(jìn)程同頻共振，呈現(xiàn)出職責(zé)任務(wù)經(jīng)常性增減、替換。

正是民政職責(zé)的上述特征，也帶來了民政認(rèn)知、職責(zé)定位和職責(zé)劃分的一些問題。

職責(zé)定位缺乏概括。20世紀(jì)80年代，民政的職能曾被概括為“政權(quán)建設(shè)的一部分、社會(huì)保障的一部分、行政管理的一部分”。20世紀(jì)90年代，民政基本職能又被概括為“解決社會(huì)問題，調(diào)解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定，依法維護(hù)和保障社會(huì)大眾的基本生活權(quán)益，不斷發(fā)展為社會(huì)大眾服務(wù)的社會(huì)福利和社會(huì)公益事業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展”。在2012年召開的第十三次全國民政會(huì)議上，民政定位為“社會(huì)建設(shè)的骨干”。民政工作難以根據(jù)服務(wù)領(lǐng)域、職責(zé)特征和業(yè)務(wù)體系等進(jìn)行穩(wěn)定的高度概括，缺少高度凝練、特征鮮明的職責(zé)定位。導(dǎo)致局內(nèi)人和局外人，都難以簡單明了地認(rèn)識(shí)、解釋民政職責(zé)。

職責(zé)變遷增減失衡。納新積極，吐故不足，存在“加法多、減法少、乘法弱”的問題，表現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新趨勢(shì)的某種不適應(yīng)。“加法多”，主要表現(xiàn)為民政部門的職責(zé)總體呈現(xiàn)增加態(tài)勢(shì)?！皽p法少”，一些完全可以由市場(chǎng)配置資源的，民政部門仍然在審批；一些可以由市場(chǎng)供給的，民政部門仍然忙于基建項(xiàng)目具體事務(wù)性手續(xù)辦理，陷在運(yùn)動(dòng)員與裁判員角色混亂中?！俺朔ㄈ酢?，重點(diǎn)表現(xiàn)為新技術(shù)在民政工作中的引進(jìn)力度較弱，沒有能夠發(fā)揮信息技術(shù)和數(shù)據(jù)資源的乘法效應(yīng)。

職責(zé)縱橫交叉錯(cuò)位。民政職責(zé)存在橫向交叉和縱向錯(cuò)位的問題。村級(jí)財(cái)務(wù)管理與公開，民政、農(nóng)業(yè)部門都在管理；殘疾人權(quán)益保障，執(zhí)法部門是民政，日常事務(wù)在殘聯(lián)。在內(nèi)部，存在縱向錯(cuò)位問題，國家民政部、省民政廳、民政局所負(fù)責(zé)的工作領(lǐng)域也不完全一致。

民政職責(zé)定位的浙江探索與實(shí)踐

浙江省不斷加大民政領(lǐng)域改革創(chuàng)新力度，積極探索具有浙江特點(diǎn)民政事業(yè)發(fā)展路子，從不同角度對(duì)民政職責(zé)定位進(jìn)行了不懈的思考，并貫穿于民政改革創(chuàng)新實(shí)踐中。

站位于社會(huì)管理治本政要。21世紀(jì)初，浙江提出民政是黨委、政府的施政之要，是社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)、民主政治建設(shè)的題中之意，關(guān)系人民群眾的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和政治民主權(quán)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重要的促進(jìn)之功，應(yīng)當(dāng)從社會(huì)發(fā)展全局把握民政工作施政之要的地位，發(fā)揮民政部門綜合協(xié)調(diào)的職能。

梳理總結(jié)民政“五大體系”?！笆晃濉逼陂g，從制度整體設(shè)計(jì)的高度，提出建設(shè)新型社會(huì)福利體系、社會(huì)組織管理體系、雙擁優(yōu)撫安置體系、公共事務(wù)管理體系以及民政事業(yè)支撐體系等五大體系。

歸納概括民政“三基職責(zé)”。2012年確立現(xiàn)代大民政戰(zhàn)略，民政工作要履行好“最基本的民生保障、最基礎(chǔ)的公共服務(wù)、最基層的社會(huì)治理”重要職能。

在上述思考基礎(chǔ)上，浙江民政人以巨大的勇氣，銳意探索，民政事業(yè)總體水平居于全國前列，社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織管理、困境兒童保障等多項(xiàng)民政工作在全國產(chǎn)生重要影響。浙江對(duì)民政工作職責(zé)的探索性概括與實(shí)踐性創(chuàng)新，加深了民政人對(duì)民政工作職責(zé)的認(rèn)識(shí)，為分析、定位今后一個(gè)時(shí)期的民政工作職責(zé)提供了有益的樣本。

影響民政職責(zé)定位的環(huán)境分析

中國正在經(jīng)歷巨變，正走在邁向治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路上。民政職能的變動(dòng)是必然的。

全面深化改革對(duì)民政職責(zé)定位與履職方式的影響。政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府部門間的關(guān)系，將一步理清理順。作為社會(huì)建設(shè)的骨干，民政部門在政府序列中的地位與作用、民政的工作職責(zé)與工作重點(diǎn)、民政的履行職責(zé)方式等都將發(fā)生變化。如何在養(yǎng)老服務(wù)、殯儀服務(wù)、康復(fù)器具管理等領(lǐng)域厘清政府與市場(chǎng)邊界將是一個(gè)新課題。各類人民團(tuán)體正在進(jìn)行改革，殘聯(lián)的改革將影響民政職責(zé)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)對(duì)民政服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會(huì)穩(wěn)定的影響。首先，過去積累的一些矛盾會(huì)逐步凸顯出來，民政工作必須進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定器和安全閥的功能，通過社會(huì)建設(shè)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，通過改善民生來拓展和刺激內(nèi)需，已成為推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本路徑，為加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)等帶來新的機(jī)遇。再次，鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，要求民政部門的社會(huì)政策有利于鼓勵(lì)低收入群體就業(yè)，有利于鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入民政服務(wù)的競爭性領(lǐng)域。

城市化與老齡化對(duì)民政服務(wù)對(duì)象工作重點(diǎn)的影響。以城鎮(zhèn)人口為主體的城市型社會(huì)，將對(duì)民政部門的服務(wù)對(duì)象、工作重點(diǎn)產(chǎn)生重大影響。另一方面，老齡化加速推進(jìn)，將帶動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)需求總量和構(gòu)成的變化，也將帶來民政職責(zé)和力量配備的變化。例如日本靜岡縣65歲以上老年人達(dá)26.5%，福祉部負(fù)責(zé)老年人事務(wù)與養(yǎng)老的福祉長壽局公務(wù)員達(dá)100多人。

軍改深入推進(jìn)對(duì)民政服務(wù)國防建設(shè)的影響。目前退伍軍人事務(wù)分散在多系統(tǒng)、多部門的做法弊端顯現(xiàn)，政出多門，缺乏銜接，亟待加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。優(yōu)撫安置管理體制的頂層設(shè)計(jì)，特別是能否形成一個(gè)獨(dú)立的管理體系，無疑會(huì)對(duì)民政職責(zé)產(chǎn)生重大影響。

同時(shí)，以云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等為代表的新一輪信息技術(shù)浪潮正在把我國推向一個(gè)嶄新的智能互聯(lián)時(shí)代。科技革命必將引發(fā)組織革命，對(duì)民政工作職責(zé)和履職方式都將帶來重大影響。

民政職責(zé)定位的指導(dǎo)方針與重點(diǎn)領(lǐng)域

民政工作職責(zé)定位，必須以習(xí)近平總書記重要思想為根本指針，堅(jiān)持在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的格局中謀劃，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中思考，從部門定位和工作定位兩個(gè)方面進(jìn)行，解決“是什么部門”和“做什么工作”兩大問題。

（一）堅(jiān)持以習(xí)近平總書記的人民為中心發(fā)展思想和共建共享理念

總書記堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想和共建共享的理念，強(qiáng)調(diào)“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”，是確定民政職能定位的根本指針和出發(fā)點(diǎn)，民政工作應(yīng)當(dāng)代表黨和政府回應(yīng)社會(huì)呼聲、社會(huì)訴求、社會(huì)期盼?！吧鐣?huì)政策要托底”根本要求和“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期”工作思路，規(guī)定民政必須全面領(lǐng)會(huì)、努力履行兜底職責(zé)?！包h的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計(jì)和根本之策”，意味著必須加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和基層民政力量建設(shè)?！皬慕鉀Q人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手”，把福利水平提高“建立在經(jīng)濟(jì)和財(cái)力可持續(xù)增長的基礎(chǔ)上”，要求民政履行職責(zé)盡力而為、量力而行。

（二）在部門定位上，民政始終是政府職能“不管部”和社會(huì)綜合管理部門、社會(huì)建設(shè)核心部門、公共服務(wù)專業(yè)部門

民政仍然是職能隨時(shí)增加的“不管部”。首任內(nèi)務(wù)部長謝覺哉在第一次全國民政會(huì)議上曾說，“民政是對(duì)非民政說的，內(nèi)務(wù)是對(duì)外務(wù)說的。凡屬人民的政事，如沒專業(yè)部門管的，就都?xì)w民政部門管?！边@段話并沒有過時(shí)。民政的“兜底”，首先是政府管理職責(zé)的兜底，然后才是社會(huì)政策的兜底。由于社會(huì)管理的復(fù)雜性，一些涉及人民利益的事，有的是新出現(xiàn)的，政府急切之間一時(shí)難以找到相對(duì)應(yīng)的管理部門。有的是原來管理的部門不再適合了，有的是問題一時(shí)非常突出，這些工作與民政存在著有機(jī)的聯(lián)系。上述事務(wù)，可能還不足以在政府序列中設(shè)立新的部門，或者設(shè)立新的部門，需要經(jīng)過論證、批準(zhǔn)等很多程序。這種情況下，往往會(huì)交給民政，民政由此成為政府社會(huì)管理的機(jī)動(dòng)力量和后備力量，民政部將長期類似于西方國家的不管部。

民政是政府社會(huì)管理的綜合協(xié)調(diào)部門。民政工作對(duì)象覆蓋全體社會(huì)成員，工作內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、軍事等多個(gè)方面，這是很多部門所不具備的。近幾年，黨和政府逐步賦予民政部門多項(xiàng)綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)，例如，減災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)組織黨建、社區(qū)建設(shè)、村務(wù)公開民主管理、雙擁、社會(huì)救助等等。

民政是社會(huì)建設(shè)的核心部門。社會(huì)建設(shè)涉及改善民生在內(nèi)的社會(huì)體制改革、擴(kuò)大公共服務(wù)、完善社會(huì)管理、培育社會(huì)組織等方面的任務(wù)，民政都參與其中。不論民政職責(zé)如何變化，維護(hù)社會(huì)成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的職責(zé)一直沒有變，對(duì)社會(huì)建設(shè)中最需要關(guān)注的弱勢(shì)群體進(jìn)行兜底保障的要求一直沒有變，著眼于打牢社會(huì)建設(shè)基層基礎(chǔ)的努力一直沒有變。民政工作體現(xiàn)了社會(huì)建設(shè)核心價(jià)值——促進(jìn)社會(huì)公平，承擔(dān)著社會(huì)建設(shè)中最基礎(chǔ)、最重要的工作。

民政是提供社會(huì)公共服務(wù)的專業(yè)部門。養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、地名服務(wù)、社會(huì)組織管理、優(yōu)撫安置、救災(zāi)救助、公共事務(wù)管理等公共服務(wù)，對(duì)從業(yè)人員有專業(yè)要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公共服務(wù)越來越需要統(tǒng)籌兼顧特定群體與社會(huì)公眾、基礎(chǔ)需求與發(fā)展需求、社會(huì)秩序與社會(huì)活力、物質(zhì)幫助與服務(wù)提供。

（三）在工作定位上，牢牢把握履行兜底保障、完善基礎(chǔ)管理、激發(fā)社會(huì)活力、強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)

履行兜底保障是民政的永恒主題。注重從對(duì)象、內(nèi)容、時(shí)間上進(jìn)行全面兜底。對(duì)象上的兜底，家庭基本生活出現(xiàn)問題、養(yǎng)老需求難以靠自身經(jīng)濟(jì)條件解決，都屬于民政兜底的對(duì)象。內(nèi)容上的兜底，涉及公民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的需求，從物質(zhì)幫助、服務(wù)提供到精神慰藉，從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老到居家養(yǎng)老，都應(yīng)當(dāng)解決。時(shí)間上兜底，做到長期性兜底與臨時(shí)性兜底相結(jié)合，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，即時(shí)兜底。對(duì)群眾的生存需求和服務(wù)需求的兜底，其覆蓋面、內(nèi)容與水平要做到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。應(yīng)當(dāng)按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，提出低收入家庭概念，以此統(tǒng)攬教育救助、醫(yī)療救助、住房救助和養(yǎng)老服務(wù)救助等政府兜底公共服務(wù)的人員范圍。

完善基礎(chǔ)管理是民政的基本功能。行政區(qū)劃是政府建立統(tǒng)治秩序、組織正常經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)性工作。村（居）民委員會(huì)的建設(shè)，既保障政府充分動(dòng)員社會(huì)資源，又保障廣大人民群眾基本的社會(huì)安全、社會(huì)服務(wù)。婚姻收養(yǎng)登記是確立民事關(guān)系、組織家庭的基礎(chǔ)性工作，建立社會(huì)基本秩序和維護(hù)公序良俗。殯葬管理解決生老病死的最后一環(huán)。民政代表政府建立基本的社會(huì)秩序。

激發(fā)社會(huì)活力是民政的時(shí)代要求。以社區(qū)為基礎(chǔ)單位和基本力量的網(wǎng)格化動(dòng)態(tài)化管理，以社會(huì)組織為重要主體的社會(huì)協(xié)同和公眾參與式管理，以群眾工作和社會(huì)工作相結(jié)合的專業(yè)化人性化管理，正在發(fā)揮越來越重要作用。社區(qū)、社工、社會(huì)組織(簡稱“三社”)作為當(dāng)代社會(huì)管理中最基礎(chǔ)的元素，將在基層形成政府與社會(huì)互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)的社會(huì)治理新格局。

強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)是民政的不懈追求。民政提供最基礎(chǔ)性的社會(huì)服務(wù)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)大的方面：面向全體民眾的社會(huì)服務(wù)，面向困難群體和特殊群體的社會(huì)服務(wù)。中國已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，承擔(dān)著為世界提供中國經(jīng)驗(yàn)、中國榜樣、中國創(chuàng)造的使命。社會(huì)服務(wù)特別是針對(duì)老年人、殘疾人、少年兒童的福利服務(wù)，可以檢驗(yàn)一個(gè)國家的文明程度，是各國具有共同語言的領(lǐng)域。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)福利領(lǐng)域的國際交往，既吸收借鑒西方發(fā)達(dá)國家服務(wù)理念、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和成功經(jīng)驗(yàn)，又向世界輸出中國經(jīng)驗(yàn)。

工作職責(zé)明確了，履職能力即是關(guān)鍵。繁重的工作職責(zé)，要求我們認(rèn)真思考履行職責(zé)的保障條件和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。民政部門迫切需要引起黨委、政府的高度重視，解決與工作職責(zé)不相稱的履職能力問題。