范愉

一、多元化糾紛解決機制與ADR

多元化糾紛解決機制是指一個社會中各種糾紛解決方式、程序或制度（包括訴訟與非訴訟兩大類）共同存在、相互協(xié)調所構成的糾紛解決系統(tǒng)。

我國多元化糾紛解決機制的理念產生于世紀之交，〔1〕參見范愉：《代替性糾紛解決方式（ADR）研究——兼論多元化糾紛解決機制》，載范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社2000年版，第9頁。已成為人民法院司法改革的重要內容，并被十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》正式確認為國家的發(fā)展目標。這一理念既不是傳統(tǒng)解紛方式的簡單延續(xù)，也不是對西方ADR潮流的模仿照搬，而是建立在我國社會和法治發(fā)展的實際需要之上，將中國崇尚和諧的傳統(tǒng)與當代世界追求的協(xié)商共贏文化融會貫通，與綜合治理政策一脈相承，以社會創(chuàng)新實踐為依托，其目標是形成民間、行政、司法機制并存，訴訟與非訴訟程序相互協(xié)調的多元化糾紛解決程序和制度體系，并形成相應的解紛文化。

多元化糾紛解決機制與非訴訟糾紛解決程序（ADR）〔2〕Alternative Dispute Resolution（ADR）概念源于美國，即替代性糾紛解決方式或非訴訟糾紛解決程序。原指20世紀逐步發(fā)展起來的各種替代訴訟的糾紛解決方式，現(xiàn)在已引申為世界各國各種非訴訟糾紛解決程序或機制的統(tǒng)稱。在當代，“糾紛解決”往往被理解為非訴訟機制（ADR）或調解。并非同一概念，但二者有著密切的關聯(lián)。上世紀80年代以后，當代世界各國和地區(qū)致力于通過發(fā)展ADR推動司法和社會治理體系改革，形成了世界性的ADR潮流。多元化糾紛解決機制的理念強調兼顧訴訟與非訴訟機制的協(xié)調發(fā)展，但同樣是以建立完善非訴訟程序、整合糾紛解決資源為中心任務，因此與ADR運動的理念與目標高度一致，都適應了當代社會糾紛解決的現(xiàn)實需求，符合糾紛解決和法治發(fā)展的規(guī)律。研究借鑒當代世界各國和地區(qū)ADR發(fā)展的理念、制度創(chuàng)新與趨勢，對于完善我國多元化糾紛解決機制和司法改革都具有重要的意義。

二、當代世界ADR發(fā)展的背景與共同趨勢

（一）ADR發(fā)展的背景

20世紀后半期以來，ADR在世界范圍開始興起，80年代以后進入高速發(fā)展期。不同國家和地區(qū)體制、文化、民事訴訟制度的差異，使得其發(fā)展ADR的動因和側重點各有不同，但毫無疑問，其原因絕不僅僅是所謂的“訴訟爆炸”?！?〕See Galanter, M.,The Vanishing Trial : An Examination of Trials and Related Matters in Federal and State Courts, Journal of Empirical Legal Studies, Volume 1, Issue 3, 459—570, November 2004. 美國著名法社會學家馬克·格蘭特（Marc Galanter）教授通過大量數(shù)據和經驗性資料說明，自1980年代以來，美國在案件管理的背景下，審判結案率和訴訟率整體持續(xù)下降，訴訟在法律發(fā)展中的作用開始降低。有關訴訟爆炸的神話、傳統(tǒng)的對抗性訴訟程序及其價值受到挑戰(zhàn)，同時也帶來了司法改革及功能轉變的契機的問題，參見范愉《從訴訟調解到“消失中的審判”》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第4期。德國民事訴訟則并未遭遇效益和案件量激增的危機，訴訟壓力也并不是調解和ADR發(fā)展的要因。參見《調解在德國：漫長曲折之路》，載[澳]娜嘉·亞歷山大主編：《全球調解趨勢》，王福華等譯，中國法制出版社2011年版，第238-239頁。美國學者E·F·謝爾曼（E.F.Sherman）曾經總結了ADR發(fā)展的七種淵源，〔4〕參見前引〔1〕，范愉書，第 96-101 頁。日本學者則將ADR興起的背景概括為：一是減輕法院負擔的必要性；二是擴大保證社會成員實現(xiàn)法律正義的途徑及平等權利；三是避免審判解決糾紛的零合結果和僵化性，尋求使當事人雙方都能高度滿意的統(tǒng)一性的處理方式；四是全球化的進程導致涉外活動不斷增加，需要通過中立性更強的非國家性解紛機制處理多國或地區(qū)間的糾紛。〔5〕參見[日]小島武司、伊藤真編：《訴訟外糾紛解決法》，丁婕譯，中國政法大學出版社2005年版，第1-2頁。在德國等訴訟壓力相對不大的歐洲國家也在積極推動ADR甚至強制調解，旨在尋求更合理的解紛方式。與此同時，ADR在人權保護、社會治理創(chuàng)新、應急、司法改革等方面的積極價值被不斷發(fā)掘出來，已從最初的訴訟替代物發(fā)展成為糾紛解決的優(yōu)先選擇或主渠道。

世界各國和地區(qū)對ADR的支持不斷加強，大致經歷了三個發(fā)展階段：第一個允許階段，ADR潮流到來之前，世界各國和地區(qū)均允許民間仲裁或部分調解機構合法存在，但法律嚴格規(guī)制民間機制的合法性和邊界，ADR的實際作用僅限于部分私人糾紛，不可能與訴訟分庭抗禮，效力亦沒有保障。第二個鼓勵階段，ADR發(fā)展初期，世界各國和地區(qū)開始鼓勵、促進ADR的建立和運行，承認其合法性，并注重對ADR進行法律規(guī)制，促進其發(fā)展。第三個要求階段，即有條件的強制利用，世界各國和地區(qū)開始積極推行ADR的優(yōu)先適用，包括通過立法建立法定前置性或強制性ADR；或者要求所有或部分民事糾紛在起訴前均需經過調解，例如北歐一些國家和我國香港特別行政區(qū)；或者在勞動、社會保險、環(huán)境、家事等糾紛處理程序中建立強制調解制度，例如德國、日本及我國臺灣地區(qū)。

（二）當代世界各國和地區(qū)ADR發(fā)展的共同趨勢

1. ADR的正當性和法律地位不斷提高

越來越多的國家和地區(qū)確立了積極鼓勵ADR發(fā)展的戰(zhàn)略、政策和法律，并將其作為司法改革的重要內容。國際貿易中對調解的重視與日俱增，一些國際協(xié)議中已經開始將調解作為必經程序。2016年2月聯(lián)合國國際貿易法委員會第二工作組（仲裁和調解）在紐約召開的第六十四屆會議上，對國際商事調解和解協(xié)議的可執(zhí)行性進行了調研，擬通過一項國際公約，促進各國承諾在司法審查的基礎上，賦予對國際商事調解組織主持達成的和解（調解）協(xié)議強制執(zhí)行效力，其目的在于提升調解的正當性和法律效力，并對當事人形成引導。

2. ADR應用范圍及功能不斷擴大

不僅傳統(tǒng)仲裁、調解得到廣泛應用，各種行業(yè)性、專門性糾紛解決機制及新型ADR也在不斷出現(xiàn)，在線糾紛解決機制（ODR）異軍突起。以往禁止或限制采用ADR的行政、刑事案件乃至公共領域和決策活動中，都開始鼓勵利用ADR；而政府部門、民間團體和社會各界，也都在嘗試創(chuàng)立各種新的ADR程序。在環(huán)境污染、產品責任、交通事故、醫(yī)療糾紛、大規(guī)模侵權糾紛等新型糾紛處理中，ADR更顯示出獨特的作用。同時，ADR在預防糾紛發(fā)生、形成規(guī)則、維護公共道德、提高共同體凝聚力以及社會治理中的功能也日益得到重視。法院在推廣ADR方面的態(tài)度愈加積極，不僅在審前準備程序中廣泛應用ADR，而且將其引入審判過程，甚至上訴、再審程序。如美國聯(lián)邦上訴法院和州上訴法院都建立了在特定的民事上訴程序進行強制調解的項目。隨著經濟全球化、政治多極化和文化多元化，和平的交流、對話、互利和雙贏將成為人類社會的主流，ADR在國際社會政治、經濟、文化、外交等各個領域中的作用愈加凸顯。

3. ADR發(fā)展格局和形式的多樣化

世界各國和地區(qū)基于司法體制、社會觀念和國家政策等差異，在ADR發(fā)展的途徑、格局和形式方面各有不同，而糾紛解決實踐、傳統(tǒng)和地方資源的多樣性，也要求ADR保持多元化、適應性、靈活性。

4. ADR的法制化與規(guī)范化

世界各國和地區(qū)一方面通過立法對ADR加以促進、鼓勵和保障；另一方面又加強對ADR的規(guī)制，調解組織及其人員資質、準入、管理等方面的規(guī)范日益健全。

（三）ADR與法治

ADR在發(fā)展初期曾受到法律界的質疑，調解甚至被視為法治的對立物。時至今日，當代法治社會不僅已承認ADR的正當性，而且賦予其更高的價值?！笆澜缯x工程（the World Justice Project）”提出的“法治指數(shù)（the Rule of Law Index）”評估體系〔6〕即美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織發(fā)起的“世界正義工程（the World Justice Project）”及其舉辦的“世界正義論壇（the World Justice Forum）”。其重要貢獻之一就是提出并不斷完善“法治指數(shù)（the Rule of Law Index）”這一評估體系，作為衡量一國法治狀況的重要“量化”標準。經過與100多個國家的17個專業(yè)領域的領導、專家、學者、普通工作人員的長期考察研討，規(guī)范了為各國普遍接受的“法治”工作定義的4項基本原則，即政府及其官員均受法律約束；法律應當明確、公開、穩(wěn)定、公正，并保護包括人身和財產安全在內的各項基本權利；法律的頒布、管理和執(zhí)行程序應公開、公平、高效；司法職業(yè)擔綱者應由德才兼?zhèn)?、獨立自主的法官、律師和司法人員組成，這些人員應數(shù)量充足、資源充沛并具有一定代表性。同時，根據這4項基本原則并經過廣泛調研與試點，總結出具有世界代表性的評估一國法治狀況的“法治指數(shù)”。最新版本見WJP Launches Most Comprehensive Rule of Law Index to Date, On November 28th, 2012, the WJP unveiled its Rule of Law Index 2012-2013 ；Factor 7-7.已經將ADR作為評價法治的重要標準，不僅強調了專業(yè)化調解的正當性，也承認了自治性和傳統(tǒng)性社區(qū)調解的必要性。

“法治指數(shù)”第四項原則、指數(shù)15要求∶ 替代性糾紛解決機制提供獨立、中立、公平、高效的司法救濟。描述了接近司法指向的ADR及其具體標準，如中立性、公平性和高效性；調解員和仲裁員應當?shù)虏偶鎮(zhèn)?、訓練有素并且?shù)量充足；應當公正獨立，遵守高標準的職業(yè)道德準則并為其不當行為接受懲處。指數(shù)16要求：傳統(tǒng)的、社區(qū)的及宗教的糾紛解決機制均應當提供獨立、公平、公正的司法救濟，其所關注的是在許多國家和地區(qū)，尤其在發(fā)展中國家傳統(tǒng)或“非正式”的法律體系（包括傳統(tǒng)部落、宗教法院和社區(qū)體系）在解決爭端方面所發(fā)揮的重要作用。其特別強調，在許多國家和地區(qū)，正規(guī)的司法機關不能對大部分人提供有效司法救濟時，這些體系將會發(fā)揮尤為重要的作用。若不承認這些傳統(tǒng)制度在許多國家中的重要地位，“法治指數(shù)”則無法展現(xiàn)法治的全貌。由此可見，非訴訟機制的功能不僅是輔助或擴大司法利用，還具有維護民間自治機制、保護多元文化的價值。而如何將民間、非正式和傳統(tǒng)的糾紛解決機制納入法治的框架，始終是非西方國家法治與社會發(fā)展的重要課題。

ADR被納入法治指標，不僅標志著其正當性得到確認，也意味著當代法治觀念本身的轉變——從崇尚國家中心、訴訟萬能、對抗性與剛性、零和思維及法律職業(yè)人的壟斷向尊重多元文化、追求善治、鼓勵社會參與、以平等協(xié)商對話獲得雙贏等價值轉化。當代，在法律框架下的協(xié)商調解、互利雙贏、當事人的選擇與參與、尊重社會規(guī)范等基本理念已經逐步成為一種新型的糾紛解決主流文化，并帶來了促進社會主體糾紛解決行為的轉變和相關制度程序的變革。

三、與ADR相關的基本理念

（一）接近司法/正義

20世紀后半葉，世界各國和地區(qū)民事司法改革提出的口號是“接近司法/正義（Access to Justice）”，在這一理念和背景下發(fā)展起來的司法輔助型ADR，旨在發(fā)揮ADR對司法的輔助作用，緩解司法壓力，“將司法制度從無力負擔、無法接近、背離現(xiàn)實與過度制度化的被動狀態(tài)拯救出來”，〔7〕參見前引〔3〕，娜嘉·亞歷山大主編書，中文版序第1頁。對訴訟進行分流減量。一方面，通過程序的簡化和便利，增加民眾利用司法的機會；另一方面，通過司法的社會化，把大量糾紛從訴訟向ADR轉移，強化社會糾紛解決的能力，使公民有機會獲得具體而符合實際的正義，即及時、便捷、經濟、平和地解決糾紛的權利。由于法院承擔了對ADR的引導和制約功能，實際上也導致了司法功能的擴大或轉變。在美國，這種策略體現(xiàn)為法院附設ADR和“司法的多元化通道體系（multi- door system of justice）”。在很多國家和地區(qū)，司法的重點已經轉向解紛服務，非訟化已經成為基層法院和家事法院的大趨勢。

（二）自治、自律與社區(qū)運動

該運動主張“替代性的方法可被看作通過第三方的介入提供了一個恢復當事人自治的機會，……即以個人必須盡力依靠自己而非國家權力解決問題”?！?〕[日]小島武司：《訴訟制度改革的法理與實證》，陳剛等譯，法律出版社2001年版，第178頁。這種ADR旨在以自治性糾紛解決方式規(guī)避司法程序，社區(qū)調解、行業(yè)調解和商事調解以及部分專門性（如家事糾紛）ADR往往具有這類取向。1960年代，社區(qū)運動成為美國ADR的一個重要來源，其理論基礎是共同體主義、市民社會、社區(qū)治理等理念；旨在通過ADR為當事人提供一種與訴訟異質的糾紛解決途徑，從而從“質”的角度緩和或改善司法和訴訟的固有弊端，實現(xiàn)遠離司法、弱化國家控制的理想目標，通過共同體的自治解決糾紛、促進社會合作、改善人際關系、推動社會的和諧發(fā)展。今天，在世界范圍內自治性調解已成為保護多元文化和少數(shù)群體人權、實現(xiàn)善治的重要配置。

在ADR的實踐中，上述兩種指向的ADR往往并非涇渭分明，存在一定的交錯和融合。例如，退休法官進入民間調解機構之后，既可能適應其角色轉變成為民間調解人，也可能以其固有的思維和行為方式改造民間調解。法院通過委托社會力量參與調解，既可能借助非法律職業(yè)人士完成部分司法職能，也可能通過他們在調解中吸收民間習慣、常識思維和道德情理，并由此改善司法程序。基層法院的訴訟調解往往也是一種法律與民間規(guī)范相融合的過程。一方面，許多自治/自律指向的ADR為了提高其正當性、公信力，獲得國家的資助或擴大影響，在發(fā)展中往往通過正規(guī)化、規(guī)范化向司法輔助型靠近。另一方面，許多民間性、專門性ADR已經成為便利的準“司法服務”。這種情況同樣導致兩種指向ADR的合流和多元化格局的維持，并成為實現(xiàn)社會善治的必需。

（三）恢復性司法

恢復性司法作為刑事領域ADR（刑事和解）的理論基礎，著重于治療罪行給被害人和社會帶來的或者引發(fā)的傷害，以恢復原有社會秩序為目的的犯罪矯治實踐或計劃，〔9〕參見[美]丹尼爾·W·凡奈思：《全球視野下的恢復性司法》，王莉譯，載王平主編《恢復性司法論壇》（2005 年卷），群眾出版社2005年版。包括被害人與犯罪人之間的和解，由被害人、犯罪人及其他人參加的協(xié)商，由被害人、犯罪人及多方參與的圓桌會談等。自20世紀70年代始，西方國家在刑事司法領域相繼啟動“恢復性司法”政策，很多國家和地區(qū)都積極采取了各種嘗試和制度創(chuàng)新。1985年聯(lián)合國批準的《為罪行和濫用權力行為受害者取得公理的基本原則宣言》中要求盡可能用非正規(guī)的解決方式，如調解、仲裁、常理、公道或地方慣例協(xié)助調解和向受害者提供補救；2002年4月聯(lián)合國預防犯罪和刑事司法委員會第11屆會議在維也納通過《關于在刑事事項中采用恢復性司法方案的基本原則》的決議草案。

（四）行政和解及服務型政府理念

根據現(xiàn)代分權理念，行政機關的主要職能是執(zhí)法和管理。依法行政、司法至上、公權力不能讓渡、訴權保障、對行政裁量權的限制以及公眾知情權和社會監(jiān)督等理念，或多或少地阻礙了行政性ADR的作用。然而，當代服務型政府的理念已經突破了這些障礙，行政性解紛機制的優(yōu)勢、作用和管轄范圍不斷擴大，行政性ADR已被視為政府的責任和社會福利。很多行政程序被設定為法定前置程序或專屬管轄，要求在司法程序前“窮盡行政救濟”；行政調解、行政委員會、行政申訴專員等新制度層出不窮；政府通過“購買服務”、委托調解、向民間社會ADR提供公共財政資源的支持和適度監(jiān)管，實現(xiàn)了社會機制與行政機制的銜接互動。

（五）協(xié)商民主

當既有法律規(guī)則和制度難以妥善解決特定群體利益、公共利益沖突或不利于弱勢群體的情況下，協(xié)商民主理念旨在通過當事人之間的協(xié)商尋求更為合理的處理結果或新的規(guī)則，采用集體協(xié)商、公開聽證、利益群體與政府對話等方式尋找利益平衡，基于相同理念，公益訴訟也多以和解結案。

（六）全球化和國際共同體理念

協(xié)商和調解在處理國際貿易沖突、國家間和地區(qū)沖突、發(fā)展地區(qū)合作以及人類命運共同體建構中的作用得到世界認同，正在改變以實力較量和大國主導規(guī)則程序的傳統(tǒng)模式。

四、ADR的不同發(fā)展模式

盡管當代世界各國和地區(qū)都在積極推動ADR的發(fā)展，但并未形成絕對普適性的規(guī)律和模式。不同的法律體系、司法模式、政治理念和傳統(tǒng)文化對ADR的作用及發(fā)展有著深刻的影響，在ADR的發(fā)展模式方面也可以有不同的選擇。

（一）市場模式和（準）司法模式

澳大利亞學者娜嘉·亞歷山大（Nadja Alexander）在其《全球調解趨勢》一書中對當代西方國家的調解進行了比較研究，認為它們在調解的發(fā)展中、特別是規(guī)范化制度化方面，既存在共同性，又存在許多差異。在調解的發(fā)展中，普通法國家和大陸法系有著不同的進路，前者更加積極和多元化，但主要采用市場化方式，更多地依賴成本效益和激勵機制鼓勵當事人采用非訴訟方式，被稱為“市場模式”，其調解規(guī)則和調解行業(yè)民間化程度較高；而大陸法系國家在調解發(fā)展中則傾向于依靠國家的推動和福利化措施，法院對調解的參與、控制程度較高，被稱為“（準）司法模式”。〔10〕參見前引〔3〕，娜嘉·亞歷山大主編書，第一章。

市場化模式是指通過社會自主和市場調節(jié)發(fā)展調解和仲裁等非訴訟機制，其中調解員經過資質認證，作為自由職業(yè)者向社會提供收費服務，既可以直接受當事人委托擔任中立調解，也可以被法院委托，承擔指定案件的調解。調解本身成為一種市場化服務，通過收費而運行和發(fā)展。而（準）司法模式，主要是由政府提供公共財政支持，在法院或政府的規(guī)制下建立調解組織和調解程序，包括法院附設調解和法院外調解。行業(yè)性機制則由行業(yè)協(xié)會出資運營。這種模式強調調解的規(guī)范性、制度化和公益性，原則上不以盈利為目的。

盡管各國有所側重，但這兩種發(fā)展模式也可以并行不悖。當代世界各國和地區(qū)一般既有國家（立法、行政和法院）建構的準司法性ADR（法院附設）和制度化程度較高的公益性ADR，同時也存在以市場機制運營的民間化ADR，如商事仲裁和調解。并且，隨著時代發(fā)展越來越多元化，例如日本早期建立的法院附設調解具有很強的準司法特征，近年來則通過《ADR促進法》積極鼓勵民間性解紛機構的發(fā)展，促進糾紛解決服務的市場化和多樣化。而美國既有發(fā)達的法院附設ADR，也有非常活躍的社區(qū)調解和高端糾紛解決服務機構（如調解仲裁）。不過，在選擇基本模式時需要根據國情、資源、需求和國民的習慣慎重決定。

（二）立法推進和司法推進

在多元化糾紛解決機制的建構中，既有通過立法和頂層設計推進的，也有依靠司法機關的政策、試點、實踐創(chuàng)新等方式先探索、再逐步制度化的模式。

大陸法系國家習慣采用立法模式，體現(xiàn)出頂層設計的理性特征。例如日本的非訴訟程序都是通過立法建立的，包括《調停法》《ADR促進法》和有關行政委員會的單行法規(guī)等。而歐盟國家在通過立法推進ADR方面態(tài)度積極，2001年歐洲理事會部長委員會發(fā)布《關于要求成員國采用替代訴訟的手段解決行政糾紛的建議（Rec（2001）9）》，要求各成員國在立法和實踐中推廣使用包括調解在內的替代性糾紛解決方式解決行政爭議。2008年歐洲議會及歐盟理事會發(fā)布《關于民商事調解若干問題的2008/52/EC指令》，要求各成員國在2011年5月21日前將該指令內容轉換為國內法。2012年歐盟制定了《庭外糾紛解決機制的指令》和《線上網絡貿易糾紛解決機制條例》，要求在2015年前轉換為各成員國國內法，旨在統(tǒng)一各成員國消費糾紛非訴訟程序的質量標準，為消費者提供在線投訴平臺，統(tǒng)一受理投訴，并通過網絡將投訴轉到各成員國非訴訟處理機構處理。立法推進模式既可以通過制定ADR基本法、程序法、組織法，例如ADR促進法、調解法等；也可以從專門領域入手、采用實體法與程序法結合的方式，建構民間、行政、司法機制相互銜接的專門性機制，如家事、消費、勞動糾紛等處理機制。〔11〕參見范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社2000年版，第五章第三節(jié)；范愉：《中國非訴訟程序法的理念、特點和發(fā)展前景》，載《河北學刊》2013年第5期。為了慎重起見德國在創(chuàng)新中經常采取實驗性立法的方式，在一些法律法規(guī)中規(guī)定試驗期（如3-5年），根據試行效果再決定是否繼續(xù)或擴大推廣，或者授權地方自行選擇采用。

司法推進模式，則是以司法機關為主導，通過司法政策、實踐創(chuàng)新和具體指導，推動各種非訴訟糾紛解決機制的建構與發(fā)展，在取得效果之后，再形成立法和正式的制度。采用司法推進模式往往更易創(chuàng)新和實行，但法院需要得到立法機關授權，否則會受到限制，特別是強制調解。美國法院創(chuàng)造的 “多門”〔12〕多門法院（Multidoor Courthouse）是美國20世紀70年代以來在ADR發(fā)展中提出的理念和模式，即由法院承擔多元化糾紛解決中心的角色，將進入法院的當事人引導向各種適宜的解紛方式，特別是ADR。這種政策特別適合社會公眾習慣將法院視為常規(guī)糾紛解決管道的情況。政策和法院附設ADR就是來源于多種社會運動和專門領域的實踐，包括各地法院在實踐中的“創(chuàng)新”。1976年4月美國在明尼蘇達州召開的龐德會議（Pound Conference）被視為法院附設ADR的正式發(fā)源。這次會議聚集了律師、法官和法院管理人員，第一次以法律界集體形式對調解投入了廣泛的關注，促進了法院附設調解的迅速擴張?！?3〕參見前引〔3〕，娜嘉·亞歷山大主編書，第363頁。1990年美國《民事司法改革法》（CJRA）要求法院積極推進ADR，使法院成為促進多元化糾紛解決機制的發(fā)展的核心力量。加拿大、澳大利亞等國也有類似經歷，法院“實際上已經成為推廣利用調解的一種工具，其主要方式是強制調解或法院命令調解”?！?4〕前引〔3〕，娜嘉·亞歷山大主編書，第365頁。英國民事司法改革對ADR的推動雖然是通過《民事訴訟法》確立的，但仍是依靠法院通過司法改革促進了ADR對訴訟的大幅度替代，重塑了社會糾紛解決文化。世界各國和地區(qū)的法院在訴前調解、委托調解、司法輔助型ADR、非訴訟程序與司法程序的銜接等方面進行了大量的創(chuàng)新，不僅促進了當事人的選擇偏好和訴訟文化的轉變，而且對各種法院外的非訴訟機制起到了支持和保障作用。

我國香港特別行政區(qū)調解也是在司法機關的推動下發(fā)展起來的。2007年11月30日，在終審法院和李國能大法官推動下，多個法律實務機構和法律研究教育機構共同舉辦了“香港調解前瞻（Mediation in Hong Kong: The Way Forward）”研討會，成為實務界與學術界、法律界與民間社團凝聚共識，共同努力發(fā)展調解的誓師大會。2008年初，由律政司司長領導的“調解工作小組” 正式成立。2009年4月，香港特別行政區(qū)司法機構推出民事司法制度改革方案，其中一項基本目標就是鼓勵及便利爭議各方采取替代性糾紛解決程序。2010年1月，法院發(fā)布的《實務指示31-調解》正式生效，規(guī)定爭議各方及其法律顧問在進行訴訟前，必須真誠努力以調解方式去解決爭議。訴訟一方如沒有任何合理解釋而不參與調解，法院于判決時會發(fā)出不利該方的訟費令。從而全面實行了訴訟的調解前置。2013年1月，香港調解條例正式生效，使得這種改革得到了法律確認和保障?！?5〕參見曹翠影：《香港替代性糾紛解決程序之概況》，載《上海律師》2014年第3期。

（三）一體化模式和專門化模式

所謂一體化模式是制定基本法或綜合法，建立統(tǒng)一的ADR制度和受理各種糾紛案件的綜合服務機構。一些國家和地區(qū)早期采用這種模式，統(tǒng)一制定調解法和仲裁法、設立調解和仲裁機構。在基層和較小行政地域范圍內，為了減少公共成本、便利民眾，也可采用綜合性一站式服務模式。但今天糾紛解決專門化處理已成為普遍趨勢，即通過專門法（特別法）對特定領域（如家事、勞動人事、物業(yè)、醫(yī)療、交通意外、環(huán)境、社會保險、土地等）進行實體法與程序法相結合的專門化設計，以特別法優(yōu)先于普通法為原則，將這些類型的糾紛從一般民商事糾紛中分離，形成專門化的法律規(guī)則、執(zhí)法系統(tǒng)和糾紛解決機制，將非訴訟程序、行政執(zhí)法與司法程序相互銜接。例如建立專門法、行政主管、責任鑒定、保險、損害評估、理賠、調解裁決、司法程序一體化的交通事故、醫(yī)療、環(huán)境糾紛處理機制，和金融消費者保護機制等等。

五、當代ADR發(fā)展中的制度創(chuàng)新

當代世界各國和地區(qū)的ADR形式多樣，除根據性質分為司法性、行政性和民間社會性三類之外，從方式上一般分為協(xié)商調解和裁決兩大類別。近年來重要的制度創(chuàng)新包括：

（一）強制調解

強制調解，即將調解設定為訴訟前置必經程序，規(guī)定雙方當事人有義務參加，并與訴訟程序形成銜接。其基本要件是：（1）法律對適用強制調解的案件類型（范圍）和條件有明確規(guī)定，或授權法官有權決定強制交付；〔16〕在美國、加拿大等國，法官有權決定將某些案件委托（交付）調解人進行調解，無需當事人同意，這種強制調解制度化程度較法律規(guī)定低，不能作為一個審級或獨立程序。（2）具有法定程序的意義，大致相當于一個審級，調解與訴訟分立，同時有明確的銜接關系；（3）當事人拒不參與調解應承擔不利后果或法律責任，如需承擔對方當事人的訴訟費或喪失訴權等；（4）有嚴格的程序規(guī)定，如調解期限等。以往強制調解制度的正當性受到質疑，主要理由在于：一是強制調解違背自愿或侵犯訴權。對此，大多數(shù)國家和地區(qū)認為這種強制僅限于參加的強制，盡管對當事人的選擇權進行了一定限制，但并不意味著強制其接受處理結果，如果不能達成和解，當事人仍然有權提起訴訟。二是違背自愿的調解難以達成和解。對此，美國的實證研究證明了一個“調解悖論”，恰恰是那些不愿意參與強制性調解程序的當事人，對公正的調解程序表現(xiàn)出了與自愿參與調解的當事人至少同樣的滿意度。實際上，有時最不愿意參與調解的當事人反而比那些更愿意參與調解的當事人對調解程序和結果表現(xiàn)出更大的滿意度。〔17〕參見 C. 麥克尤恩（C. McEwen）和 T. W. 米爾伯姆（T. W. Millbum）：《對調解悖論的詮釋》，載《談判雜志》1993年第9期，轉引自前引〔3〕，娜嘉·亞歷山大主編書，第234頁。

隨著這些質疑被消解，當代“全球調解的發(fā)展呈現(xiàn)出強制性調解發(fā)展的趨勢”，〔18〕前引〔3〕，娜嘉·亞歷山大主編書，第234-235頁。世界各國和地區(qū)越來越多地在特定類型的糾紛處理中建立強制調解程序。澳大利亞研究者指出自從20世紀80年代開始，對強制性調解的作用的討論開始興起，在沒有當事人同意的情況下能否有效地適用調解程序，這在大多數(shù)國家和地區(qū)不再被視為一個有爭議的問題。其調研表明一些當事人不愿意調解，但當他們參加到調解程序時，卻都能達到很好的解決糾紛的目的。強制性調解和非強制性調解的滿意率之間無甚差別?！?9〕參見前引〔3〕，娜嘉·亞歷山大主編書，第37頁。

強制調解存在不同模式，一類作為司法程序的組成部分，由法院專設機構和司法人員擔任，調解程序與審判程序銜接緊密，如我國臺灣地區(qū)?！?0〕我國臺灣地區(qū)“民事訴訟法”規(guī)定的訴前強制調解包括以下類型：（1）不動產所有人或地上權人或其它利用不動產之人相互間因相鄰關系發(fā)生爭執(zhí)者。（2）因定不動產之界線或設置界標發(fā)生爭執(zhí)者。（3）不動產共有人間因共有物之管理、處分或分割發(fā)生爭執(zhí)者。（4）建筑物區(qū)分所有人或利用人相互間因建筑物或其共同部分之管理發(fā)生爭執(zhí)者。（5）因增加或減免不動產之租金或地租發(fā)生爭執(zhí)者。（6）因定地上權之期間、范圍、地租發(fā)生爭執(zhí)者。（7）因道路交通事故或醫(yī)療糾紛發(fā)生爭執(zhí)者。（8）雇用人與受雇人間因雇傭契約發(fā)生爭執(zhí)者。（9）合伙人間或隱名合伙人與出名營業(yè)人間因合伙發(fā)生爭執(zhí)者。（10）配偶、直系親屬、四親等內之旁系血親、三親等內之旁系姻親、家長或家屬相互間因財產權發(fā)生爭執(zhí)者。（11）其它因財產權發(fā)生爭執(zhí)，其標的之金額或價額在新臺幣十萬元以下者（臺灣地區(qū)司法主管機構得因情勢需要，以命令減至新臺幣五萬元或增至十五萬元）。調解由簡易法庭法官和調解委員（聘任的社會人士）組成調解委員會進行。訴訟系屬中，得經兩造合意將事件移付調解，訴訟程序停止進行。調解成立時，訴訟終結。調解不成立時，訴訟程序繼續(xù)進行。另一類屬于法院外非訴訟程序，采用委托調解模式，通過立法（或相關規(guī)范）授權，由具體的司法或行政機關負責指定、審核和交付法院外調解機構或人員進行調解，與訴訟程序之間相互分立，不直接銜接，如德國、英國。強制調解的范圍也各有不同，有些國家和地區(qū)要求所有民事案件都經過調解方可起訴；有些則僅在有限類型中適用，如鄰里糾紛、房屋租賃糾紛、保管糾紛、小額消費糾紛、環(huán)境糾紛、大規(guī)模侵權糾紛、社會保險糾紛等。

（二）司法委托調解

委托調解形式多樣、歷史悠久：〔21〕參見范愉：《委托調解比較研究》，載《清華法學》2013年第3 期。20世紀80年代以后，世界各國和地區(qū)在ADR浪潮中都非常重視司法性調解的作用，既有建立法院附設調解的、也有以委托調解方式發(fā)展司法性ADR的模式。盡管司法委托調解形式多樣，但所承擔的社會功能相對接近：一方面，借助社會力量減輕法院案件壓力、節(jié)約司法資源，克服訴訟程序的固有弊端，使當事人更加平和、便利、經濟、快速、合理地解決糾紛；另一方面，有利于促進司法的社會化，增進當事人的參與和協(xié)商，創(chuàng)造新型的解紛文化，降低對國家權力的過度依賴。同時，司法委托調解具有對社會調解組織賦權、規(guī)范和資源整合的意義。

法院附設調解與委托調解關系密切，但二者并非同一制度?，F(xiàn)代法院附設調解制度發(fā)源于日本，其調停制度作為獨立程序，在受控于司法機關的同時，強調調解人、解紛方式和依據等與訴訟的嚴格區(qū)分?！?2〕參見前引〔1〕，范愉書，第49頁以下；[日]小山昇：《民事調停法》，有斐閣1977年版，第一節(jié)。韓國和我國臺灣地區(qū)的法院調解都屬于這一模式。大多數(shù)國家和地區(qū)的委托調解通常根據糾紛類型和個案需要而設立，有些采用法院附設調解模式，有些則委托在法院備案的社會調解機構組織進行調解。美國、澳大利亞、加拿大等國基于多元文化的傳統(tǒng)，對于社會組織和市場有較高的信任，社會調解組織介入司法程序的自由度較高。如英國法院認可多種調解機構可作為訴前調解機構，由當事人自行選擇。大陸法系國家則歷來注重將司法與社會機制嚴加區(qū)分，法院更關注糾紛的法律解決，一方面，積極通過督促程序、簡易法院〔23〕例如，法國以簡易化作為司法改革的重要目標，建立了大量親民法院，但隨著調解廣泛應用，實際上轉變?yōu)檎{解機構。以及律師和解、法官調解（和解）等方式替代裁判；另一方面，對在正式司法程序引入社會力量持謹慎保守態(tài)度，盡可能將委托調解保留法院之外。德國通過民事訴訟法的試驗性條款，將是否建立前置性調解的權限賦予各州，由其自行決定。一些州不建立法院附設調解，而是授權多種在法院備案的調解組織機構以調解資格，由當事人選擇利用；另一些州則在法院內建立附設調解，由法院調解員進行調解。東亞模式的法院調解（停）的設計理念則是既引進了社會力量，〔24〕與早期相比，目前不同國家和地區(qū)調解人構成出現(xiàn)了分化，我國臺灣地區(qū)的調解委員中法律職業(yè)（如律師）的比例越來越高，直接由簡易法庭法官進行調解的情況也較常見，顯示出司法化趨勢加強；而日本則更注重保持調解人社會化結構，如家事調解中要求男女調解委員各一名主持調解。同時又將調解嚴密控制在法院，與法院外解紛機制形成明確分界。此外，各國多采用專門化程序分別處理不同類型糾紛，如家事法院或家事程序將調解設定為法定前置程序（強制調解），委托受過培訓、具有專門資格的家事調解員調解，逐步實現(xiàn)非訟化處理。

（三）行政性ADR、申訴機制及消費者保護機制

行政性非訴訟糾紛解決程序，包括和解、斡旋、調解、聽證、仲裁、行政法庭（院）、行政委員會、申訴等形式，重點是處理與行政管理職責相關、或與行政管理或執(zhí)法活動相關聯(lián)的各種糾紛。其特點為兼有行政權和司法權的特點；高效、及時、直接；具有專門性和針對性，有利于發(fā)揮專家優(yōu)勢。行政機關擁有一定的自由裁量權和調查權，有較強的查明事實、進行專業(yè)判斷和適用法律的能力，可將行政權力的能動性、直接性和高效率與協(xié)商性、衡平性及專門性相結合，故而比法院更適于處理一些常規(guī)性、突發(fā)性、群體性和新類型糾紛，在維護弱勢群體利益方面的作用更為明顯和直接。不僅可進行事后救濟，還可以通過聽證程序和對話商談等機制形成或調整對策、規(guī)則和治理機制，從而預防或減少此后同類糾紛的發(fā)生。在缺乏明確法律規(guī)則和原則的情況下，也可通過協(xié)調尋求社會公共利益以及各方當事人或群體利益之間的平衡，并通過多種方法，包括調解與裁決的結合，達到及時、高效、權威處理的目標。

當代世界各國和地區(qū)的行政性解紛機制，包括選擇性程序、法定前置性程序、司法審查程序、獨立或專屬性程序等，〔25〕參見王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1996年版；王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1994年版；龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2003年版；張越編著：《英國行政法》，中國政法大學出版社2004年版；周漢華主編：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年版；張樹義主編：《糾紛的行政解決機制研究——以行政裁決為中心》，中國政法大學出版社2006年版等。不僅是處理勞動爭議、社會保險等爭議的主渠道，在處理各種新型糾紛，例如公害、產品責任、大規(guī)模侵權等方面的作用也日益重要，大量替代了訴訟。在美國當事人一年向社會保障署提起的請求或者申訴共有400萬件，但經過各種ADR方式，真正由行政法法官裁決的有50萬件，最終進入法院的只有1.2萬件，超過99%的案件在行政機關內部得到了解決。

申訴制度是行政性ADR的一種特殊形式，其特點是設立專門機構受理民眾對政府或行政、準行政主體的各種投訴、請愿、舉報，根據具體情況分別進行調查、監(jiān)察和調解、裁決等相應處理。申訴主要是針對執(zhí)法機關或相關主體的不當行為，但實際上涉及大量復雜的利益訴求，處理依據包括法律和行政法規(guī)，以及行業(yè)標準、習慣、情理等社會規(guī)范，處理結果不限于撤銷或糾正不當行政行為，更重要的是對申訴人的合理訴求進行救濟。救濟方式以協(xié)商性、綜合性、非正式及衡平為特點，與司法程序有著明顯的區(qū)別。當代申訴機制在承擔監(jiān)督功能的同時，救濟功能不斷加強，逐漸發(fā)展成為一種便利、靈活和有效的解紛機制。

瑞典是最早建立監(jiān)察專員制度（Ombudsman，即申訴專員）的國家，從最初統(tǒng)一對國家機關（行政、司法）進行監(jiān)督，逐步向各種社會、公共領域拓展，陸續(xù)設立了公正交易監(jiān)察專員、新聞監(jiān)察專員、消費者監(jiān)察專員、男女平等監(jiān)察專員等,各種名目的監(jiān)察專員已有數(shù)百人之多。申訴專員制度一般以獨立的社會化形式、協(xié)商調解優(yōu)先的準司法程序解決糾紛，擁有調查權和決定權，在權限、程序、技術和規(guī)則適用方面具有綜合和靈活的程序優(yōu)勢，調裁結合的方式突破了傳統(tǒng)調解的一些缺陷，解紛能力更強。

申訴專員制度的發(fā)展說明，當代社會為了適應治理需求的多樣性和復雜性，需要有更多的行政性、綜合性和專門性的救濟機制來承擔公共服務和糾紛解決功能。當代的行政執(zhí)法不再僅僅是行使國家權力的強制行為，更應是國家為公眾提供的公共服務；行政性解紛程序不再單純追求司法化的裁決模式，而是作為中立第三方促進當事人之間的協(xié)商和調解，同時可以采用社會化形式（如委托調解、聘請獨立人員或專家委員會等）。相對于司法，行政救濟的優(yōu)勢在于對糾紛早期介入、及時查明事實，快速、經濟、合理解決，不僅有利于受害人和弱勢群體的權利救濟，也可最大限度地節(jié)約社會資源、降低社會風險，并推動規(guī)則、制度和公共政策的改革。

進入21世紀以來，申訴專員制度逐步從行政監(jiān)察發(fā)展成為一種行政主導的綜合性救濟機制，適應社會需求和時代發(fā)展不斷向更廣闊的領域拓展，成為ADR發(fā)展的新亮點。很多國家和地區(qū)都已經形成由申訴處理、調解、調查、裁決和監(jiān)察等程序構成的專業(yè)性解紛機制，〔26〕參見范愉：《申訴機制的救濟功能與信訪制度的改革》，載《中國法學》2014年第4期。發(fā)展較快的領域包括勞動、環(huán)境、消費、醫(yī)療等各種領域，并不斷向公共服務行業(yè)和非公權力機構擴展，實現(xiàn)了公共治理在公私領域中的不斷融合。其中發(fā)展較快的是金融消費者保護機制。上世紀90年代開始，歐洲（如英國、愛爾蘭、德國）澳大利亞、加拿大、新西蘭等西方國家，以及印度、新加坡、馬來西亞、南非等亞洲、非洲國家逐步建立了金融督察服務（Financial Ombudsman Service,FOS），歐盟還建立了處理成員國之間跨國糾紛的金融申訴專員機制。各國和地區(qū)的金融行業(yè)性糾紛解決機制名稱不同，但都屬于在金融監(jiān)管機構指導下建立的專門性申訴處理機制，具有獨立性、專業(yè)性、中立性等特點?！?7〕參見邢會強：《金融督察服務（FOS）比較研究》，載《法治研究》2011年第2期。由于消費爭議不同于傳統(tǒng)的民商事糾紛，其特點是雙方當事人地位不平等，消費者處于弱勢，其爭議有一些直接針對既有規(guī)則（法律、行業(yè)慣例和規(guī)定等）的合理性，同時此類爭議具有數(shù)額較小、經常性、普遍性的特點，不適合以傳統(tǒng)商事仲裁和訴訟作為常規(guī)處理方式。采用監(jiān)察專員的模式可以在及時妥善處理日常消費糾紛的同時，充分發(fā)揮行政監(jiān)管、行業(yè)自律和自行調整（如規(guī)則和技術性問題）的作用，樹立行業(yè)的社會公信力。目前，我國臺灣地區(qū)、香港特別行政區(qū)已經建立了類似制度。

（四）協(xié)商調解優(yōu)先及調裁結合

現(xiàn)代司法和糾紛解決機制的程序設計最初崇尚裁決，即使保留調解，也必須與裁決程序完全分離，禁止中立第三方同時或先后采用兩種方式解決糾紛，即調裁結合；即使法官或仲裁者通過調解促成當事人達成了合意，也只能稱之為“和解”，以避免身份和功能的混同。因此，我國訴訟調解和仲裁調解曾經受到其他國家和地區(qū)的質疑。然而隨著ADR的發(fā)展，世界各國和地區(qū)的糾紛解決理念和制度發(fā)生了許多重大變化，協(xié)商性解紛方式得到推崇，調解優(yōu)先成為程序設計中的共識，而法官調解也不再是禁忌。實踐經驗則表明，調裁結合的各種弊端是可以避免的，二者取長補短、相互融合則可能產生出更多優(yōu)勢。在這種背景下，開始出現(xiàn)調裁結合的趨勢，表現(xiàn)為：

1.仲裁調解化或調解與仲裁結合已為國際規(guī)則所確認〔28〕詳情可參見王生長：《仲裁與調解結合的理論與實務》，法律出版社2010年版。

在專門性解紛機制的制度建構中，各國越來越多地采用強制調解取代仲裁、或者二者并存，鼓勵當事人優(yōu)先選擇調解；仲裁機構紛紛建立調解中心，一些仲裁機構調解及和解的案件數(shù)量已經多于裁決。

2.行政程序中的調裁結合

在美國，隨著立法鼓勵使用ADR解決糾紛，行政法法官開始越來越多扮演協(xié)調員的角色。如勞工部的“和解法官”是行政法法官辦公室任命的調解人，他們經過ADR技巧訓練，是糾紛所涉事項領域的專家，被授權與當事人磋商，幫助當事人解決糾紛而無需訴諸正式聽證程序。和解法官的程序特征是：當事人自愿；不載入記錄，非正式；當事人無需繳費；保密；和解有時限要求，一般為60-90天不等；如果和解不成功，和解法官不能作為主持此案審理的法官；和解法官可以同時會見雙方律師或者單獨會見一方律師；保持中立，應該盡力促成雙方達成和解。行政委員會和申訴專員制度也都采用調解和裁決結合的方式，調解優(yōu)先，裁決為輔；法國的申訴專員被稱為協(xié)調專員（le mediateur），或調解專員，更強調其調解作用。

3.訴訟程序中的法官調解

西方國家的法官調解在民事訴訟中以“訴訟中和解”的形式存在，大陸法系如德國將促成和解作為法官（以及代理律師）的義務，公眾和當事人對訴訟中調解和律師參與的“依法調解”十分熟悉；普通法國家法官歷史上沒有調解傳統(tǒng)，但近年來親自主持調解的法官越來越多?！?9〕參見范愉：《訴訟調解：審判經驗與法學原理》，載《中國法學》2009年第5期。

隨著法官對調解的認同，調裁不能結合的禁忌逐步被打破。日本設立法院調停的初衷是將調停與訴訟程序嚴格區(qū)分，在訴訟程序中法官不參與調解或和解。但實踐中當事人、律師都對法官調解及訴訟中和解顯示出強烈的認同和需要，以至于1996年修改民事訴訟法時加強了法官的和解勸試義務，法官不僅通過審前準備程序積極促進和解，還可以在訴訟中采用正式司法文書向當事人提出和解勸告。和解勸試貫穿于訴訟程序始終?！?0〕根據日本進行的一項調研，民事訴訟中的和解結案率為43%，當事人和律師對法官和解勸試的認同度較高，達成和解的重要因素包括人際關系、負擔回避、結果考慮（實質公正、社會責任、弱勢群體利益等），但也有不同意見。參見守屋明：《作為和解成立的要因的當事人與律師的認識》，載福特、太田勝造編：《審判經驗與訴訟行動》，東京大學出版會2010年版，第189-216頁。我國臺灣地區(qū)也規(guī)定：“法院不問訴訟程度如何，得隨時試行和解。受命法官或受托法官亦得為之”，且法官可以向當事人提出和解方案?！?1〕我國臺灣地區(qū)“民事訴訟法”第377-380條。美國州法院的司法調解已形成三種模式：（1）由法院控制的調解，即調解由本案法官、其他法官或其他法院工作人員（如書記員）提供；（2）法院附設調解，法院通過委托調解有效監(jiān)督私人調解員的資質，調解員為當事人聘請；（3）調解由法院外私人和ADR組織提供，法院可提議當事人進行調解，但不直接調解。〔32〕參見冀祥德主編：《協(xié)商性糾紛解決機制比較研究》，中國民主法制出版社2010年版，第327頁。其中第一種模式屬于從上世紀80年代逐步興起的新生事物，被稱作司法調解模式（JDR），包括司法和解(judicial settlement)、司法調解(judicial mediation)、司法主理(judicial moderation)和促導審理（facilitative）?！?3〕參見前引〔32〕，冀祥德主編書，第265頁。雖然與我國的訴訟調解設計不同，但各國和地區(qū)的法官調解及調裁結合已成為普遍現(xiàn)象，民事訴訟中和解率不斷上升。如美國聯(lián)邦民事法院的民事判決率已經多年不到3%，其中和解（包括法院外調解、法官委托調解和法官調解）率不低于80%，遠遠高于我國法院。

（五）應急、群體性和大規(guī)模侵權事件處理

隨著當代社會的發(fā)展，大規(guī)模侵權、突發(fā)公共安全事件、群體性事件的處理成為世界各國和地區(qū)政府需要面對的新問題。傳統(tǒng)的思路將這些事件的處理付諸司法，并嘗試通過集團訴訟、公益訴訟等方式解決。但實踐證明，訴訟程序對于處理此類問題效果很不理想，甚至帶來了新的社會問題。而在政府主導下通過專項基金、一攬子救濟方案等新型ADR方式處理，不僅效益更高，而且更有利于給予受害人公平、及時的救濟。以往非常依賴司法訴訟的美國，近年來政府在包括911事件和墨西哥灣石油污染事件等一些個案的處理中，嘗試了賠償基金、行政監(jiān)管、政府和解等新型替代訴訟的救濟方式，取得了很好的成效、贏得了公眾和法律界的高度評價。如2010年4月，英國石油公司在美國墨西哥灣租用的鉆井平臺發(fā)生爆炸，造成大規(guī)模漏油和環(huán)境災難?！氨緛?，英國石油公司完全可以利用法庭作為一個避難所，把官司打上幾十年，對法律責任一概否認，花上幾百萬美金律師費而對索賠者一毛不拔”。然而，在奧巴馬總統(tǒng)的直接介入下，“沒有新的立法，沒有國會聽證，沒有政府的行政法令，沒有法院的指令——只有一項由總統(tǒng)精心安排、由英國石油公司進行實施并由司法部負責監(jiān)督的私人協(xié)定”。由英國石油公司出資200億美金建立理賠管理程序，“向所有潛在的訴訟原告提供一個避免曠日持久的法律夢魘、確?？焖儋r償”。該程序在90天內完成了近17萬人的即時緊急賠付，到2012年3月底，共處理了100多萬件索賠案，賠償額61.39億美金，同時經調查40多萬索賠者被拒絕理賠。2013年3月，起訴的律師與英國石油公司達成和解，理賠過渡到新的程序。這一案例被視為當代大規(guī)模侵害事件處理的經典案例，開創(chuàng)了行政主導、受害人救濟優(yōu)先的糾紛解決理念和程序創(chuàng)新?！?4〕參見[美]肯尼斯·R.范伯格著、孫偉等譯：《補償?shù)恼x——美國如何應對災難》，法律出版社2013年版，第六章。作者是處理這些事件的負責人。日本則注重通過法院的“和解勸告”和議會法案替代判決解決大規(guī)模侵權和新型案件。〔35〕參見范愉：《群體性侵害事件的多元化解決——三鹿奶粉事件與日本C型肝炎訴訟案的比較研究》，載《法學家》2009年第2期。

六、啟示

多元化糾紛解決機制的建構與完善是一個宏大的社會工程，需要在體制改革、司法改革、法治建設的進程中，運用綜合治理的理念進行頂層設計和實踐創(chuàng)新。其重點在于合理配置資源、建構制度，形成民間、行政、司法程序的有機銜接和相互協(xié)調，最困難的則是促成社會觀念的轉變和新型糾紛解決文化的形成。

以往，我國在發(fā)展多元化糾紛解決機制過程中主要依靠“摸著石頭過河”和“大調解”運動以及各地各部門的創(chuàng)新，解決了許多現(xiàn)實難題，取得了一定的成效，形成了中國改革開放以來治理的特色和經驗。然而，隨著我國進入新常態(tài)和法治建設新時期，這種粗放和應急性模式已開始不適應社會需要，亟需在社會治理體系革新中進行系統(tǒng)整合。在這一背景下，借鑒當代世界多元化糾紛解決機制和ADR的發(fā)展趨勢，可以使我們獲得以下啟示：

首先，應加強對多元化糾紛解決機制的頂層設計，在總結各地各部門實踐經驗的基礎上進行資源整合、制度完善，對民間性、行政性和司法解紛機制整體布局，逐步形成科學的機制和程序，改善目前各部門相互掣肘、資源浪費、效率低下的狀態(tài)。在民間社會機制的發(fā)展方面，應堅持維護人民調解作為基層社區(qū)調解的社會功能，同時給各種新型民間性解紛機構提供更加開放和多元的發(fā)展空間，民間性調解無需一律套用人民調解的名稱和組織形式。基于我國體制的特點和社會條件，應優(yōu)先發(fā)展各類公益性解紛服務，同時逐步探索市場化機制的發(fā)展模式，并構建合理的管理體制。由主管部門對依靠公共資源建立運行的解紛機構加強效益評估，嚴格控制公共成本。為了解決多元化糾紛解決機制的短板問題，應加強完善行政性糾紛解決機制，特別是行政調解和申訴制度（包括信訪），強化政府和行政執(zhí)法機關的責任及解紛能力。繼續(xù)發(fā)揮司法機關在多元化糾紛解決機制中的引領和推動作用，積極嘗試各種有效的實踐創(chuàng)新。

其次，從具體的制度、程序入手，根據現(xiàn)實需要和條件，采取循序漸進、分門別類、逐步推進的方式，通過專門法、單行法規(guī)、法律修改等多種方式進行立法，建立專門性制度或程序。例如：（1）在部分民事訴訟案件中實行調解前置（非訴訟），并分類建立相應的調解程序；（2）建立區(qū)別于傳統(tǒng)商事調解仲裁的金融消費者保護機制，形成監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會和中立性程序的合理配置，以協(xié)商、調解、裁決相結合的方式處理金融消費者的投訴和爭議；（3）建立專門的醫(yī)療法律體系和醫(yī)療糾紛解決機制，綜合醫(yī)療體制、實體法、歸責原則、鑒定制度、責任險以及解紛程序等進行整體性制度設計；（4）整合勞動爭議處理機制，建立主管部門負責建立的專業(yè)勞動爭議調解，實行調解前置或仲裁的調解化，將調解仲裁作為常規(guī)勞動爭議處理的主渠道，僅保留一次司法復審程序；（5）建立事故責任認定、保險、賠償標準計算、強制調解、司法救濟一體化的交通事故處理機制。這類與民生和社會治理關系密切的制度還有很多，其中很多制度國外都早已形成成熟經驗，為我們提供了很好的參考。

最后，培養(yǎng)新型糾紛解決文化。近年來，世界各國和地區(qū)在發(fā)展ADR的同時，都在致力于從青少年教育、〔36〕近年來，一些國家和地區(qū)在中小學校園推廣“同伴調解”，讓中小學生學習自我處理沖突的能力，學會用責任、寬容和協(xié)商諒解等方式替代對家長、老師、學校和暴力的依賴，用正確的觀念和行為抵制校園欺凌，也讓他們從小就了解解決糾紛的合理方式和調解的理念，這就是一種新型解紛文化的培養(yǎng)。社會觀念、輿論引導、法律職業(yè)教育及倫理、當事人行為等方面入手營造新型糾紛解決文化。相比之下，當前我國法律界（尤其是法學界和律師界）主流對于非訴訟糾紛解決機制的理念和正當性仍持懷疑否定態(tài)度，對于協(xié)商調解等糾紛解決理念、技能更是知之甚淺，而訴訟至上、法律萬能、國家中心等傳統(tǒng)法律意識形態(tài)卻根深蒂固，社會公眾的觀念和媒體輿論也尚未形成崇尚協(xié)商理性解決糾紛的主流文化，這種情況也影響了現(xiàn)實的糾紛解決行為和實踐。因此，需要從教育普及和法律職業(yè)觀念轉變入手，加強培養(yǎng)新型糾紛解決文化，只有當社會主體真正形成了理性協(xié)商、自律、寬容、和諧、責任、誠信的糾紛解決文化，才能迎來多元化糾紛解決機制發(fā)展的新時代。