王海祥

(德州市消防支隊，山東 德州 253020)

談消防行政處罰中建設(shè)工程擅自投入使用的準確定性

王海祥

(德州市消防支隊，山東 德州 253020)

針對一起群眾舉報住宅小區(qū)未經(jīng)消防驗收擅自投入使用的消防行政處罰案件，分析涉案開發(fā)公司、業(yè)主和公安機關(guān)消防機構(gòu)在焦點問題上的不同觀點。在綜合論證的基礎(chǔ)上，按照找準法律依據(jù)、現(xiàn)場核查取證、客觀分析判定、合理合法處置四個步驟，剖析各種可能出現(xiàn)的情況，明確相關(guān)的法律依據(jù)和具體的法規(guī)條款，提出準確定性建設(shè)工程是否投入使用、是否擅自使用的程序。針對不同情況分別判定是否予以查處，并提出在處理類似建設(shè)工程群眾舉報案件時應(yīng)注意的事項。

消防；建設(shè)工程；擅自使用；準確定性

一、案例基本情況

2016年1月1日，某高檔住宅小區(qū)的業(yè)主接到開發(fā)公司下屬物業(yè)公司電話通知和公告告知領(lǐng)取鑰匙，隨后業(yè)主通過互聯(lián)網(wǎng)站舉報該住宅小區(qū)未經(jīng)消防驗收擅自投入使用。轄區(qū)公安機關(guān)消防機構(gòu)接到舉報后，于受理之日起第二天對該住宅小區(qū)進行了現(xiàn)場檢查。檢查情況如下：被業(yè)主舉報的住宅小區(qū)1#～8#住宅樓，建筑面積20×104m2，建筑層數(shù)33層，建筑高度95.7 m，消防車道路面未硬化，配套的消防設(shè)施未施工完畢，室內(nèi)消火栓未配備水帶、水槍和接口，室外消防供水管網(wǎng)未開通供水，火災(zāi)自動報警系統(tǒng)、自動噴水滅火系統(tǒng)、防排煙系統(tǒng)尚未施工完畢，住戶內(nèi)的生活用水、用電、用氣尚未正常供應(yīng)；沒有發(fā)現(xiàn)已經(jīng)入住的業(yè)主，在該住宅小區(qū)的出入口和樓梯間入口等明顯部位未發(fā)現(xiàn)交房公告，后經(jīng)調(diào)查得知該住宅小區(qū)的物業(yè)公司在公安機關(guān)消防機構(gòu)核查前已將交房公告清除，并停止辦理交房手續(xù)。對該住宅小區(qū)是否投入使用、是否需要公安機關(guān)消防機構(gòu)依法進行查處，轄區(qū)消防監(jiān)督員有不同的理解和看法，最后通過集體會審，認定該開發(fā)公司違反了《中華人民共和國消防法》第13條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國消防法》第58條規(guī)定，依法責令該住宅小區(qū)1#～8#住宅樓停止使用，并給予該開發(fā)公司25萬元罰款(根據(jù)《消防行政處罰裁量基準》)。該開發(fā)公司收到處罰決定書后，表示不服，向當?shù)毓矙C關(guān)提起行政復(fù)議。

二、案件的焦點問題

該案件的焦點問題是：建設(shè)工程是否擅自投入使用，建設(shè)工程是否已經(jīng)投入使用。

(一)業(yè)主觀點

交鑰匙的前提是建設(shè)工程具備購房合同約定的交房條件，而交房條件必須滿足相關(guān)部門驗收合格要求，驗收合格才能準許投入使用。交鑰匙就等于開發(fā)公司同意業(yè)主可以進入自購商品房內(nèi)進行裝修并入住使用，而該住宅小區(qū)尚未經(jīng)消防驗收合格，應(yīng)視為開發(fā)公司擅自投入使用。

(二)開發(fā)公司觀點

開發(fā)公司認為，開發(fā)公司與業(yè)主簽訂的《商品房買賣合同》中的交房條件是“建設(shè)、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工五方驗收合格”，交房時只要按照合同提供五方驗收合格證明即可，這些條件一經(jīng)滿足就具備交付使用的條件，沒有違反《商品房買賣合同》。同時，開發(fā)公司認為，在沒有正常供水、供電、供氣，且基礎(chǔ)設(shè)施沒有完成的情況下，提前交鑰匙是為了讓業(yè)主裝修，由于業(yè)主拒絕領(lǐng)取鑰匙，且開發(fā)公司在群眾舉報后、公安機關(guān)消防機構(gòu)核查前停止了交鑰匙行為并清除了領(lǐng)取鑰匙公告，沒有形成既成事實，沒有產(chǎn)生建設(shè)工程的責任轉(zhuǎn)移，不認為是建設(shè)工程已經(jīng)投入使用或者擅自投入使用。

(三)公安機關(guān)消防機構(gòu)觀點

1.不認可投入使用。部分消防監(jiān)督員認為該群眾舉報案件涉及合同糾紛問題，建議由建設(shè)主管部門牽頭，通過民事訴訟和司法協(xié)商手段加以解決。

2.認可投入使用。部分消防監(jiān)督員認為公告通知和電話通知即可認為開發(fā)公司主觀上已經(jīng)采取了將風險責任轉(zhuǎn)移至業(yè)主的行為，雖然大部分業(yè)主沒有領(lǐng)取鑰匙，也沒有入住，但開發(fā)公司已經(jīng)做出決定，公告當日就應(yīng)當判定該建設(shè)工程擅自投入使用，但不認為是已經(jīng)投入使用。

三、建設(shè)工程是否擅自或者已經(jīng)投入使用的定性程序

(一)找準法律依據(jù)

1.《中華人民共和國合同法》第6、7、8條分別規(guī)定：當事人行使權(quán)利、履行義務(wù)應(yīng)當遵循誠實信用原則；當事人訂立、履行合同，應(yīng)當遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會公德，不得擾亂社會經(jīng)濟秩序，損害社會公共利益；依法成立的合同，對當事人具有法律約束力，當事人應(yīng)當按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除合同，依法成立的合同，受法律保護。如果建設(shè)單位違約，則按照《中華人民共和國合同法》第107條規(guī)定承擔違約責任：當事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任?！吨腥A人民共和國合同法》第279條規(guī)定：建設(shè)工程竣工后，發(fā)包人應(yīng)當根據(jù)施工圖紙及說明書、國家頒發(fā)的施工驗收規(guī)范和質(zhì)量檢驗標準及時進行驗收；驗收合格的，發(fā)包人應(yīng)當按照約定支付價款，并接收該建設(shè)工程；建設(shè)工程竣工經(jīng)驗收合格后，方可交付使用，未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。

2.《中華人民共和國建筑法》第61條規(guī)定：交付竣工驗收的建筑工程，必須符合規(guī)定的建筑工程質(zhì)量標準，有完整的工程技術(shù)經(jīng)濟資料和經(jīng)簽署的工程保修書，并具備國家規(guī)定的其他竣工條件。建筑工程竣工經(jīng)驗收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。

3.本案件涉及住宅小區(qū)的住宅樓地上33層，建筑高度95.7 m，為一類高層民用建筑，屬于《中華人民共和國消防法》第11條國務(wù)院公安部門規(guī)定的其他特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當將消防設(shè)計文件報送公安機關(guān)消防機構(gòu)審核?！吨腥A人民共和國消防法》第13條規(guī)定：按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準需要進行消防設(shè)計的建設(shè)工程竣工，建設(shè)單位應(yīng)當向公安機關(guān)消防機構(gòu)申請消防驗收；依法應(yīng)當進行消防驗收的建設(shè)工程，未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用?！吨腥A人民共和國消防法》第58條規(guī)定：依法應(yīng)當進行消防驗收的建設(shè)工程，未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格，擅自投入使用的，責令停止使用，并處3萬元以上30萬元以下罰款。

以上法律、行政法規(guī)基于確保建設(shè)工程的質(zhì)量、保障社會公共安全和人民群眾的生命財產(chǎn)安全，均規(guī)定未經(jīng)驗收或驗收不合格不得投入使用，據(jù)此，“擅自使用”的認定標準就是“未經(jīng)建設(shè)工程主管部門驗收或驗收不合格”、而在合同雙方之間相互認可前提下私下簽訂的責任轉(zhuǎn)移和使用默許，也包括“建設(shè)、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工五方驗收合格”后建設(shè)單位將建筑物交付業(yè)主使用的情形。

(二)現(xiàn)場核查取證

1.住宅小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況和業(yè)主入住情況。核實住宅小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，如道路、供水、供電、供氣等是否竣工并投入使用，領(lǐng)取鑰匙的業(yè)主有多少戶，住宅是否已經(jīng)裝修或入住。

2.搜集責任轉(zhuǎn)移證據(jù)。調(diào)查取證相關(guān)證據(jù)，包括《建筑工程竣工驗收備案表》《建設(shè)工程消防驗收意見書》《商品房買賣合同》，建設(shè)單位交房入住的公告，公安機關(guān)消防機構(gòu)對業(yè)主和開發(fā)公司、物業(yè)管理單位的調(diào)查詢問筆錄，現(xiàn)場照片、錄音、錄像等。

3.核實群眾舉報內(nèi)容是否屬實。逐條核實群眾舉報內(nèi)容，客觀公正、實事求是地在規(guī)定時限內(nèi)反饋核查情況和案件查處情況，避免產(chǎn)生拉偏架、袒護一方的錯覺。

(三)客觀分析判定

1.消防驗收前暫時性使用，但未發(fā)生責任轉(zhuǎn)移。開發(fā)公司、施工單位在工程建設(shè)過程中出現(xiàn)的臨時性、局部性使用，如設(shè)置臨時辦公場所，儲存建筑構(gòu)件、施工設(shè)備和材料，懸掛廣告牌等暫時性行為，不認為是已經(jīng)投入使用，也不認為是擅自投入使用。

2.消防驗收前未使用，也未發(fā)生責任轉(zhuǎn)移。建設(shè)工程是否投入使用，應(yīng)以業(yè)主獨立控制為標準。如果房地產(chǎn)開發(fā)公司僅僅將裝修用鑰匙交給業(yè)主，開發(fā)公司仍然可以未經(jīng)業(yè)主同意自行進入建設(shè)工程內(nèi)部，即買賣雙方都可以控制，此時建筑物尚未使用，不好認定責任轉(zhuǎn)移是否成立，無法判定建設(shè)工程是否已經(jīng)投入使用和擅自投入使用。

3.消防驗收前已使用，且已發(fā)生責任轉(zhuǎn)移。當業(yè)主裝修完畢并經(jīng)開發(fā)公司檢查驗收后，將正式的房屋鑰匙交付業(yè)主，業(yè)主就可入住使用，開發(fā)公司就不能自行進入業(yè)主房屋，此時應(yīng)當認定建設(shè)工程已經(jīng)投入使用。如果開發(fā)公司直接將所有鑰匙交給業(yè)主，就直接失去了對業(yè)主房屋的管控，此時應(yīng)當認定交付使用行為成立，即開發(fā)公司同意建設(shè)工程投入使用。上述情況如在消防驗收合格前發(fā)生，就認定是擅自投入使用，并且是已經(jīng)投入使用，不受配套消防設(shè)施是否安裝到位、是否能夠正常使用等因素的影響。

(四)合理合法處置

對沒有可靠證據(jù)、純屬臆斷的舉報，公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，向舉報人說明情況，建議其向有關(guān)部門反映相關(guān)問題。對群眾舉報屬實的既成事實，應(yīng)按照消防法律法規(guī)嚴肅處理。該起案件中，針對開發(fā)公司的復(fù)議申請，當?shù)毓矙C關(guān)依法進行了審查，認定開發(fā)公司雖然在群眾舉報后采取了停止交房行為，但已將部分業(yè)主的所有鑰匙交給業(yè)主，已形成交付使用的責任轉(zhuǎn)移的既成事實，即開發(fā)公司在未經(jīng)消防驗收合格前，已經(jīng)實施了擅自將部分住宅交付業(yè)主使用的違法行為，應(yīng)當依據(jù)消防法律法規(guī)予以處罰，并做出維持原處罰決定的《行政復(fù)議決定書》。

四、結(jié)束語

本文討論的是一起因民事經(jīng)濟糾紛、合同責任轉(zhuǎn)移引發(fā)的消防行政處罰案件，該案件屬于違反《中華人民共和國消防法》的范疇，也違反了《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國建筑法》的相關(guān)規(guī)定，涉及的監(jiān)管部門較多。針對類似問題，首先，公安機關(guān)消防機構(gòu)要做到知法懂法，依法履行消防監(jiān)督管理職責；其次，公安機關(guān)消防機構(gòu)要不斷提高自身法律素質(zhì)和執(zhí)法水平，能夠正確處理經(jīng)濟糾紛與行政處罰的關(guān)系；第三，公安機關(guān)消防機構(gòu)要加強建設(shè)工程施工期間的消防安全檢查，將問題消除在萌芽狀態(tài)，確保建設(shè)工程施工質(zhì)量，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全。

[1] 中華人民共和國消防法[Z].2008.

[2] 中華人民共和國合同法[Z].1999.

[3] 中華人民共和國建筑法[Z].2011.

[4] 建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定[Z].2012.

(責任編輯 陳 華)

Accurate Determination of Putting Buildings into Use without Fire Administration’s Authorization

WANG Haixiang

(DezhouMunicipalFireBrigade,ShandongProvince253020,China)

In this paper, the report of a residence building putting into use without authorization was discussed, and different views of developers, owners and the public security agencies on this issue are analyzed. On the basis of synthetic analysis and the four-step procedure-finding legal basis, verifying and collecting evidence on the spot, analyzing objectively, disposing reasonably and lawfully), this paper analyzes all kinds of possible situations, puts forward a procedure in accordance with the legal basis and the specific terms of the laws and regulations to accurately determine whether the residence building is put to use without authorization, whether an investigate shall be conducted. This paper also puts forward some disposal tips when similar issues are reported by the public.

fire prevention; construction project; unauthorized use; accurate determination

2016-08-05

王海祥(1971— )，男，山東寧津人，高級工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0077-03