李少平

最高人民法院副院長(zhǎng)

卷首語(yǔ)
Preface

堅(jiān)持問題導(dǎo)向 精準(zhǔn)聚焦發(fā)力把司法改革推向新的階段

李少平

最高人民法院副院長(zhǎng)

剛剛過去的2016年是全面深化司法改革的攻堅(jiān)之年。中央頂層設(shè)計(jì)的改革方案陸續(xù)出臺(tái)，地方實(shí)踐探索的鮮活樣本“百花齊放”，司法改革主體框架搭建完成，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得重大突破，影響司法公正、制約司法能力的深層次問題正逐步得到解決，司法改革蹄疾步穩(wěn)，人民群眾獲得感日益增強(qiáng)。

一

回顧黨的十八大特別是黨的十八屆三中、四中全會(huì)以來，法治被賦予前所未有的歷史厚重感，全面依法治國(guó)被納入“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，司法作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，迎來了深化體制改革、破除沉疴積弊的重大歷史機(jī)遇。

——改革理念明確清晰。我們對(duì)改革的信心和決心，首先來自對(duì)改革理念的思想認(rèn)同。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要多推有利于增添經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的改革，多推有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義的改革，多推有利于增強(qiáng)人民群眾獲得感的改革，多推有利于調(diào)動(dòng)廣大干部群眾積極性的改革?！薄耙ψ屓嗣袢罕娫诿恳粋€(gè)司法案件中感受到公平正義”“要堅(jiān)持司法體制改革的正確政治方向，堅(jiān)持以提高司法公信力為根本尺度，堅(jiān)持符合國(guó)情和遵循司法規(guī)律相結(jié)合，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、勇于攻堅(jiān)克難”等，習(xí)近平總書記關(guān)于法治建設(shè)和司法改革的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為全面深化司法改革指明了道路和方向。司法改革是一場(chǎng)深刻的自我革命，改的是體制機(jī)制，動(dòng)的是利益格局。人民法院既是改革的對(duì)象，也是改革的主體。最高人民法院以習(xí)近平總書記系列重要講話精神為指導(dǎo)，緊緊圍繞“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的目標(biāo)，把“堅(jiān)持問題導(dǎo)向、符合中國(guó)國(guó)情、尊重司法規(guī)律、服務(wù)人民群眾”作為改革必須堅(jiān)持的基本原則和立場(chǎng)，積極推進(jìn)司法改革，在解決人民群眾反映強(qiáng)烈的立案難、訴訟難、執(zhí)行難等問題上取得顯著成效。

——頂層設(shè)計(jì)力度空前。我們對(duì)改革的信心和決心，來自對(duì)中央決策的理性認(rèn)同。黨的十八屆三中、四中全會(huì)為司法體制改革設(shè)定了總路線圖和時(shí)間表。截至2016年12月15日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議30次，審議重大司法體制改革文件38個(gè)?！蛾P(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》《法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》《法官、檢察官工資制度改革試點(diǎn)方案》等一系列重大改革方案出臺(tái)，搭建起改革主體框架。最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，即人民法院“四五改革綱要”，制定了65項(xiàng)改革舉措。三年來，最高人民法院?jiǎn)为?dú)或會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)改革文件93件。

——改革方法系統(tǒng)科學(xué)。我們對(duì)改革的信心和決心，來自對(duì)改革方法的準(zhǔn)確把握。這一輪司法改革在方法論上有幾個(gè)突出特點(diǎn)：一是遵循司法規(guī)律和符合中國(guó)國(guó)情相結(jié)合。司法唯有遵循規(guī)律才能發(fā)揮其功能價(jià)值，改革必須既有理想又接地氣才能行其久遠(yuǎn)。比如，在推進(jìn)司法責(zé)任制改革時(shí)，我們認(rèn)真研究審判權(quán)作為判斷權(quán)和裁決權(quán)的規(guī)律特征，構(gòu)建“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制；在推進(jìn)法院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革時(shí)，既堅(jiān)持司法權(quán)作為中央事權(quán)的屬性，又考慮中國(guó)國(guó)情根據(jù)地方差異穩(wěn)步推進(jìn)。二是中央頂層設(shè)計(jì)和地方探索相結(jié)合。鼓勵(lì)地方在中央頂層設(shè)計(jì)的框架內(nèi)勇于探索、改革創(chuàng)新，走出一條中國(guó)特色的司法體制改革之路。三是堅(jiān)持試點(diǎn)先行和整體推進(jìn)相結(jié)合。一方面，建立司法改革任務(wù)電子臺(tái)賬系統(tǒng)，加強(qiáng)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和項(xiàng)目管理，扎實(shí)推進(jìn)所有改革舉措；另一方面，重大司法改革采取先行試點(diǎn)、分批推進(jìn)的方法，發(fā)揮試點(diǎn)的示范、帶動(dòng)、促進(jìn)作用。目前，包括司法責(zé)任制在內(nèi)的13項(xiàng)重大改革在全國(guó)試點(diǎn)。四是改革創(chuàng)新和依法推進(jìn)相結(jié)合。我們始終堅(jiān)持按照法律程序有序推進(jìn)改革。人民陪審員、公益訴訟、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等改革措施，先行爭(zhēng)取全國(guó)人大常委會(huì)法律授權(quán)。對(duì)于實(shí)踐證明可行的改革經(jīng)驗(yàn)做法，積極配合全國(guó)人大推動(dòng)法律修改，確保始終在法治軌道上推進(jìn)改革。

二

知是行之始，行乃知之成。經(jīng)過三年多來的改革實(shí)踐，人民法院司法改革取得了新進(jìn)展、新成績(jī)。

——司法責(zé)任制改革全面開展。審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制得以重塑，法官請(qǐng)示匯報(bào)案件向獨(dú)立裁判轉(zhuǎn)變，院庭長(zhǎng)個(gè)案審批向?qū)徟泄芾肀O(jiān)督和直接辦案轉(zhuǎn)變，審判委員會(huì)工作重心從個(gè)案討論向宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，科層化管理向扁平化管理轉(zhuǎn)變，法官事無巨細(xì)、大包大攬向各類人員分工負(fù)責(zé)、密切協(xié)作轉(zhuǎn)變，人盯人的監(jiān)督機(jī)制向全留痕的監(jiān)督機(jī)制轉(zhuǎn)變，模糊的錯(cuò)案責(zé)任界定向清晰的違法審判責(zé)任追究轉(zhuǎn)變，內(nèi)部行政化的問責(zé)機(jī)制向外部準(zhǔn)司法化的法官懲戒機(jī)制轉(zhuǎn)變。試點(diǎn)法院辦案質(zhì)量效率穩(wěn)步提升，人均結(jié)案率、當(dāng)庭宣判率明顯上升，案件平均審理時(shí)間明顯縮短，審判質(zhì)效主要指標(biāo)良好。

——立案難、訴訟難問題基本得到解決。從2015年5月1日開始，各級(jí)法院實(shí)行立案登記制，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)受理的案件，做到有案必立、有訴必理，根本上消除“立案難”的制度障礙。改革后全國(guó)法院登記立案數(shù)量同比增長(zhǎng)近三成，當(dāng)場(chǎng)登記立案率達(dá)95%。在深圳、沈陽(yáng)分別設(shè)立最高人民法院第一、第二巡回法庭，增設(shè)南京、鄭州、重慶、西安四個(gè)巡回法庭，設(shè)立北京四中院、上海三中院兩個(gè)跨區(qū)劃法院，設(shè)立北京、上海、廣州三個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，開展行政案件集中管轄、公益訴訟等改革試點(diǎn)，法院組織體系和管轄制度進(jìn)一步完善，群眾訴權(quán)得到有效保障。截至2016年10月底，全國(guó)99%的法院建立了訴訟服務(wù)大廳，2189家法院開通訴訟服務(wù)網(wǎng)，1734家法院開通12368訴訟服務(wù)熱線，781家法院開通訴訟服務(wù)手機(jī)APP，建成2萬余個(gè)科技法庭和2200余套遠(yuǎn)程訊問系統(tǒng)，“互聯(lián)網(wǎng)+訴訟服務(wù)”讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑路，訴訟更加方便快捷。開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)，改革陪審員選任機(jī)制和參審職權(quán)，促進(jìn)司法公開民主。建設(shè)以審判流程、庭審活動(dòng)、裁判文書、執(zhí)行信息公開四大平臺(tái)為主體，以傳統(tǒng)媒體、公報(bào)、白皮書、門戶網(wǎng)站、微博微信新媒體等多樣化公開形式為支撐的陽(yáng)光法院，公開、透明已逐步成為司法新常態(tài)。

——推動(dòng)更高層次上司法公正與效率的統(tǒng)一。最高人民法院會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，落實(shí)罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除等原則制度，建立科學(xué)規(guī)范的證據(jù)規(guī)則體系，促使偵查、起訴階段的辦案標(biāo)準(zhǔn)符合法定定案標(biāo)準(zhǔn)，努力預(yù)防冤假錯(cuò)案，以敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職庖婪m正聶樹斌案，實(shí)現(xiàn)懲治犯罪和保障人權(quán)相統(tǒng)一。推進(jìn)庭審方式改革，促進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化。大力推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流和矛盾多元化解，出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》等，試點(diǎn)法院通過試行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度、完善繁簡(jiǎn)分流工作機(jī)制、深化多元化糾紛解決機(jī)制、推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)信息化建設(shè)等，有效破解案多人少矛盾，提升司法效能。

——向“執(zhí)行難”全面宣戰(zhàn)。最高人民法院以巨大的改革決心和勇氣，向全社會(huì)作出兩到三年基本解決“執(zhí)行難”的莊嚴(yán)承諾，并制定工作綱要，細(xì)化執(zhí)行體制改革時(shí)間表和路線圖。中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》，最高人民法院已與40 多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)和具備社會(huì)管理職能的單位建立失信被執(zhí)行人信用懲戒機(jī)制，形成“一處失信、處處受限”的信用監(jiān)督、警示和懲戒格局。積極推進(jìn)民事執(zhí)行工作在人民法院內(nèi)部審執(zhí)分離的體制改革，穩(wěn)妥開展改革試點(diǎn)，為基本解決“執(zhí)行難”提供體制保障。

——推進(jìn)法院隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)。按照法官、司法輔助人員、司法行政人員實(shí)行人員分類管理。堅(jiān)持以案定額、按崗定員、嚴(yán)格遴選，有序推進(jìn)法官員額制改革，各省區(qū)市法官員額控制在中央政法專項(xiàng)編制39%以內(nèi)，優(yōu)秀人才向辦案一線流動(dòng)趨勢(shì)明顯，試點(diǎn)法院85%以上司法人力資源配置到辦案一線。建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄法官制度，出臺(tái)《關(guān)于建立法官檢察官逐級(jí)遴選制度的意見》，最高人民法院率先從下級(jí)人民法院公開遴選法官。實(shí)行法官單獨(dú)職務(wù)序列改革，完善相配套的工資薪酬制度，中辦、國(guó)辦印發(fā)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，最高人民法院出臺(tái)具體實(shí)施辦法，司法職業(yè)保障制度改革邁出堅(jiān)實(shí)步伐。出臺(tái)《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，設(shè)立法官懲戒委員會(huì)，完善法官懲戒制度。出臺(tái)《關(guān)于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見》《法官助理、檢察官助理和書記員職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》，積極探索購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)等方式拓寬審判輔助人員來源渠道，加強(qiáng)審判輔助人員隊(duì)伍建設(shè)。

司法改革既是一個(gè)完善司法體制機(jī)制的過程，也是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問題、允許試錯(cuò)、校準(zhǔn)改革的過程。通過督察評(píng)估，我們確認(rèn)了司法改革新成效，總結(jié)了試點(diǎn)改革新經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了改革過程中的新問題，提出了校準(zhǔn)改革新措施。比如，2016年在長(zhǎng)春召開的全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)上，針對(duì)政法專項(xiàng)編制增幅遠(yuǎn)低于案件增速、不能滿足實(shí)際需要、不少地方案多人少矛盾突出的問題，提出適當(dāng)增加基層法院?jiǎn)T額比例，把事業(yè)編制人員納入員額比例基數(shù)；針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部是否入額、如何入額各地比較困惑的問題，提出要從工作需要出發(fā)，嚴(yán)格把握，形成正確導(dǎo)向；針對(duì)工資制度改革政策中的一些問題，提出“三類人員、兩種待遇”，法院工作人員現(xiàn)有的三項(xiàng)補(bǔ)貼予以保留，等等。

三

2017年是全面深化司法改革的決勝之年。人民法院要緊緊抓住司法責(zé)任制改革這個(gè)“牛鼻子”，深化審判管理監(jiān)督機(jī)制轉(zhuǎn)型，完善相關(guān)配套措施，加強(qiáng)改革督察評(píng)估，確保司法責(zé)任制改革落地生根、開花結(jié)果。此外，還要進(jìn)一步重點(diǎn)研究和推動(dòng)以下問題的解決。

——完善法院設(shè)置，促進(jìn)組織體系科學(xué)化。推動(dòng)發(fā)揮最高人民法院巡回法庭職能作用，推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院改革，形成系統(tǒng)完整的跨行政區(qū)劃法院體系，探索普通類型案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊類型案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。

——完善審級(jí)職能，實(shí)現(xiàn)職能定位合理化。明確四級(jí)法院職能定位，完善審級(jí)制度，一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題，二審重在解決訴辯雙方對(duì)一審認(rèn)定事實(shí)和適用法律的爭(zhēng)議，再審重在依法糾錯(cuò)、維護(hù)裁判權(quán)威，實(shí)現(xiàn)法院裁判的終局性。

——推進(jìn)繁簡(jiǎn)分流，帶動(dòng)審判方式新變化。要建立以審判為中心的訴訟制度，推動(dòng)庭審實(shí)質(zhì)化、優(yōu)質(zhì)化，不斷提升審判質(zhì)量。要進(jìn)一步優(yōu)化司法職權(quán)配置，促進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流，加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接工作，創(chuàng)新矛盾糾紛多元化解機(jī)制，讓有限的司法資源解決最重要的問題。

——注重法官培養(yǎng)，推動(dòng)隊(duì)伍建設(shè)職業(yè)化。推進(jìn)法官員額制改革，建立健全逐級(jí)遴選制度，切實(shí)將法官配置在行使司法權(quán)的崗位。加強(qiáng)法官履職保障，落實(shí)法官單獨(dú)職務(wù)序列改革和工資制度改革，建立法官依法履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，切實(shí)提升法官職業(yè)尊榮感。推動(dòng)審判輔助人員制度改革，形成合理的法官養(yǎng)成機(jī)制。推進(jìn)編制外書記員管理制度改革，盡快配齊配強(qiáng)審判輔助人員。

——打造智慧法院，推動(dòng)司法服務(wù)智能化。實(shí)施“智慧法院”戰(zhàn)略，以信息化、數(shù)字化、全媒體、大數(shù)據(jù)為支撐推動(dòng)法院整體工作機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)信息化手段和互聯(lián)網(wǎng)科技與司法工作的深度融合。推進(jìn)網(wǎng)上立案、在線調(diào)解、電子送達(dá)、遠(yuǎn)程開庭、司法公開，讓人民群眾享受到司法的透明便捷；加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控，完善線上線下全方位信用懲戒機(jī)制，讓“老賴”無處遁形；推進(jìn)網(wǎng)上辦案，加強(qiáng)對(duì)審判工作各個(gè)環(huán)節(jié)和重要流程節(jié)點(diǎn)的全程監(jiān)督、動(dòng)態(tài)跟蹤、無縫管理，促進(jìn)司法公正；加強(qiáng)國(guó)家司法信息資源庫(kù)、司法大數(shù)據(jù)系統(tǒng)和辦案人工智能系統(tǒng)建設(shè)，積極為法官辦案、改革決策、立法修改、社會(huì)治理提供幫助。

擊楫勇進(jìn)在中流，馳風(fēng)馭浪正揚(yáng)帆。回望來路，人民法院司法改革在全面依法治國(guó)的大背景下砥礪前行；展望未來，我們更加滿懷信心，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，不忘初心、繼續(xù)前行，以司法改革的新成效書寫時(shí)代新篇章，讓公平正義的司法陽(yáng)光普照每一個(gè)角落。