■ 國防大學(xué)國防經(jīng)濟(jì)研究中心

高端視點(diǎn)

關(guān)于軍民融合“三個(gè)體系”建設(shè)

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在中央、國務(wù)院、中央軍委和習(xí)近平總書記的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國軍民融合“三個(gè)體系”建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，組織管理體系不斷健全，工作運(yùn)行體系逐步建立，政策制度體系建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，保證了軍民融合的健康發(fā)展，取得了顯著成效。

習(xí)近平總書記指出，要“努力形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系，國家主導(dǎo)、需求牽引、市場運(yùn)作相統(tǒng)一的工作運(yùn)行體系，系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的政策制度體系”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出“健全軍民融合發(fā)展的組織管理體系、工作運(yùn)行體系、政策制度體系”。習(xí)近平總書記的重要論述和黨中央的戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略部署，抓住了推進(jìn)軍民深度融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)這個(gè)“牛鼻子”，為根本解決制約軍民深度融合的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾和政策性問題指明了方向，提供了根本遵循。

一、軍民融合“三個(gè)體系”建設(shè)的進(jìn)展

在中央、國務(wù)院、中央軍委和習(xí)近平總書記的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國軍民融合“三個(gè)體系”建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，組織管理體系不斷健全，工作運(yùn)行體系逐步建立，政策制度體系建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，保證了軍民融合的健康發(fā)展，取得了顯著成效。

(一)軍民融合組織管理體系建設(shè)不斷健全

近年來，軍地各部門緊密結(jié)合工作實(shí)際，我國軍民融合組織管理體系建設(shè)不斷完善，建立并完善了相關(guān)組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)制度穩(wěn)步出臺。

——建立并不斷完善組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。近年來，軍地雙方根據(jù)推進(jìn)軍民深度融合發(fā)展的需要，建立并不斷完善相關(guān)組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。一是加快建立國家層面的組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。黨中央作出的加緊推進(jìn)國家和地方軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策，標(biāo)志著我國軍民融合組織領(lǐng)導(dǎo)體系的建設(shè)邁出了重要步伐，目前有關(guān)方案論證正抓緊進(jìn)行。二是建立并不斷完善國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)有關(guān)部門層面及重要領(lǐng)域的組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)與國防協(xié)調(diào)發(fā)展司、軍委戰(zhàn)略規(guī)劃辦軍民融合局、軍隊(duì)后勤保障社會化工作領(lǐng)導(dǎo)小組、武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)部際協(xié)調(diào)小組、中國人民解放軍駐普通高等學(xué)校后備軍官選拔培訓(xùn)工作辦公室等機(jī)構(gòu)的設(shè)立，初步解決了重要領(lǐng)域軍民融合組織領(lǐng)導(dǎo)落地的關(guān)鍵問題。三是建立并不斷完善省級組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前，全國已有20多個(gè)省市(區(qū))成立了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍民融合或軍民結(jié)合工作的領(lǐng)導(dǎo)小組。湖北等省成立了軍民融合發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組。航天、航空、電子等軍工集團(tuán)分別與有關(guān)省市建立了軍民融合戰(zhàn)略合作關(guān)系。這些組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立和完善，為推進(jìn)軍民深度融合發(fā)展發(fā)揮了重要的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

——職責(zé)分工進(jìn)一步明確。在推進(jìn)軍民融合實(shí)踐中，我國既注重組織管理體系的構(gòu)建，又注重明確職責(zé)劃分，分工到位的組織領(lǐng)導(dǎo)體系已初步形成。為加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域的組織領(lǐng)導(dǎo)，2011年成立了由國務(wù)院和軍隊(duì)23個(gè)部門聯(lián)合組成的軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)部際協(xié)調(diào)小組”，對“十二五”期間武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)任務(wù)進(jìn)行明確分工，由相關(guān)部委根據(jù)任務(wù)分工，分別組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和督促落實(shí)。為加強(qiáng)對軍民深度融合發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)，2012年，國務(wù)院和中央軍委共同制定了《統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)“十二五”規(guī)劃》。為加強(qiáng)對重大任務(wù)落實(shí)的檢查督導(dǎo)，2013年，國務(wù)院和中央軍委對《統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中的各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行了分工，明確了牽頭單位和參與單位。2015年，國家和軍隊(duì)對規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行了第三方獨(dú)立評估，為搞好“十三五”期間的融合發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》《國家深海高技術(shù)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃(2009—2020年)》等綱領(lǐng)性文件，明確了“十三五”期間推進(jìn)軍民深度融合發(fā)展的重要領(lǐng)域和舉措，要求在海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等領(lǐng)域推出一批重大項(xiàng)目，打破二元分離架構(gòu)，堅(jiān)持統(tǒng)放結(jié)合，堅(jiān)持技術(shù)、人才共享和基礎(chǔ)設(shè)施共建共用。以上措施都對推進(jìn)軍民深度融合發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

(二)軍民融合工作運(yùn)行體系建設(shè)逐步建立

近年來，全國全軍上下高度重視軍民融合工作運(yùn)行體系建設(shè)，取得了一系列成績，有效保證了軍民深度融合發(fā)展的推進(jìn)。

——軍地協(xié)調(diào)機(jī)制逐步完善。軍地協(xié)調(diào)機(jī)制是軍民融合工作運(yùn)行體系的重要組成部分。目前，這一機(jī)制建設(shè)已取得重要進(jìn)展。一是建立了軍地聯(lián)席會議制度。在軍地相關(guān)部門之間，以軍地聯(lián)席會議為依托，建立情況通報(bào)、定期會商、合署辦公、項(xiàng)目聯(lián)審等制度，對在國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貫徹落實(shí)國防需求、重大軍民融合工程項(xiàng)目、軍隊(duì)物資籌措供應(yīng)等重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。二是建立了信息交流和情況通報(bào)制度。在軍地相關(guān)部門之間建立相關(guān)情況通報(bào)制度，使相關(guān)各方對彼此的情況做到心中有數(shù)，增強(qiáng)了軍民融合工作的時(shí)效性和針對性。三是建立了區(qū)域軍民融合協(xié)調(diào)制度。

各省市(區(qū))根據(jù)自身情況，在軍民融合或軍民結(jié)合工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，利用省軍區(qū)系統(tǒng)具有軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)屬性的優(yōu)勢，大力推進(jìn)區(qū)域軍民融合發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。

——軍地信息互通機(jī)制逐步建立。廣泛利用中介機(jī)構(gòu)、商會、協(xié)會等社會組織，促進(jìn)軍隊(duì)、民口企業(yè)、科研院所和大專院校之間的信息互享；利用綜合性和多功能的技術(shù)交易服務(wù)平臺發(fā)布有關(guān)軍民融合供求信息，推進(jìn)科技成果交流。早在2005年，原總后勤部就上線了軍隊(duì)物資采購網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了采購信息網(wǎng)絡(luò)化、采購管理規(guī)范化、采購過程電子化，提高了軍隊(duì)物資采購?fù)该鞫鹊闹匾侄巍?015年1月4日，全軍武器裝備采購信息網(wǎng)正式上線運(yùn)行，面向社會公眾、民營企業(yè)、軍隊(duì)裝備采購部門、軍工集團(tuán)等用戶全面開放。該網(wǎng)具備軍隊(duì)裝備采購需求信息發(fā)布、企業(yè)產(chǎn)品和技術(shù)信息推送、軍地需求對接、信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測等重要功能，是全軍武器裝備采購需求信息的權(quán)威發(fā)布平臺，是軍工企事業(yè)單位、優(yōu)勢民營企業(yè)產(chǎn)品和技術(shù)信息的重要匯集渠道，成為“民參軍”進(jìn)一步深化的重要標(biāo)志。依托全軍武器裝備采購信息網(wǎng)，提供裝備采購信息查詢、推送、對接和咨詢等服務(wù)，便于企事業(yè)單位快捷高效進(jìn)行裝備采購信息查詢與對接，2015年企業(yè)注冊3638家，其中民營企業(yè)2203家，國有企業(yè)1087家，其他單位348家。

——軍民技術(shù)成果雙向轉(zhuǎn)化渠道逐漸暢通。2015年8月29日，第十二屆全國人大常委會第十六次會議《關(guān)于修改(中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法)的決定》修正，新增加了“完善國防科技協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制”內(nèi)容，《深化科技體制改革實(shí)施方案》，也對“軍民融合”相關(guān)內(nèi)容作出了規(guī)定，為軍民技術(shù)成果雙向轉(zhuǎn)移提供了政策保障。政策體系的不斷完善結(jié)出了豐碩成果。2015年有關(guān)部門多次舉辦“2015軍民融合技術(shù)成果交流會”，助力軍民用技術(shù)成果雙向轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和項(xiàng)目對接。由中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽組委會、工業(yè)和信息化部、國家國防科技工業(yè)局指導(dǎo)，科技部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心、綿陽市人民政府共同主辦的“第四屆中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽軍轉(zhuǎn)民大賽”，搭建了軍民優(yōu)秀項(xiàng)目展示、對接、交易和轉(zhuǎn)化平臺，取得了豐碩成果。2015年11月，工業(yè)和信息化部辦公廳、國防科工局綜合司聯(lián)合印發(fā)《軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄(2015年度)》，收錄了公共安全、智能制造、應(yīng)急救援、節(jié)能環(huán)保、動(dòng)力與傳動(dòng)、核技術(shù)應(yīng)用、航天技術(shù)應(yīng)用、通用航空、海洋工程裝備等領(lǐng)域的軍轉(zhuǎn)民技術(shù)成果。拓寬了軍民資源共享渠道，服務(wù)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)軍民深度融合發(fā)展。

(三)軍民融合政策制度體系建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)

近年來，為促進(jìn)軍民融合深度發(fā)展，軍地推出了一批政策支持舉措，軍民融合政策體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

——軍民融合法律法規(guī)環(huán)境不斷優(yōu)化。2015年3月12日，習(xí)近平總書記在出席十二屆全國人大三次會議解放軍代表團(tuán)全體會議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要強(qiáng)化法治保障，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)軍民融合發(fā)展，充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范、引導(dǎo)、保障作用，提高軍民融合發(fā)展法治化水平”。2010年，十一屆全國人大三次會議上，45名人大代表聯(lián)名提出《關(guān)于制定軍民融合促進(jìn)法的議案》。2015年8月5日，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃經(jīng)調(diào)整后再次公布，其中研究論證項(xiàng)目增加了促進(jìn)軍民融合方面的立法項(xiàng)目。

此次調(diào)整的目的是通過修改立法規(guī)劃更好地實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，確保立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。2015年，中國人民解放軍原總裝備部頒布《中國人民解放軍裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》《裝備采購合同履行監(jiān)督工作管理暫行規(guī)定》等重要文件，引導(dǎo)和鼓勵(lì)優(yōu)勢民營企業(yè)參與軍品研制生產(chǎn)。國防科工局和原總裝備部聯(lián)合公布了新版《武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄》，許可條目較2005年版減少約2／3，進(jìn)一步推進(jìn)軍工開放，營造了鼓勵(lì)競爭的制度環(huán)境。中華人民共和國工業(yè)和信息化部發(fā)布了《軍民融合深度發(fā)展2015專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，國防科工局印發(fā)了(《2015年國防科工局軍民融合專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》，在軍工開放、資源共享、軍工高技術(shù)轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面，明確了2015年推動(dòng)軍民融合發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)及分工。通過擬制軍工重大設(shè)備設(shè)施開放目錄清單、建立軍民融合信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺、編制發(fā)布2015年度《軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄》《民參軍技術(shù)與產(chǎn)品推薦目錄》，推動(dòng)軍民資源共享，推進(jìn)軍民供需信息互通對接，為貫徹規(guī)章制度，工業(yè)和信息化部有關(guān)部門分別在深圳、上海、鶴壁和蘇州等地開展“民參軍”政策法規(guī)培訓(xùn)，對幫助民口單位了解參與國防建設(shè)的相關(guān)政策法規(guī)，推動(dòng)軍民用技術(shù)成果雙向轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和項(xiàng)目對接也發(fā)揮了很好的作用。

——軍民融合發(fā)展規(guī)劃體系初步建立。2015年10月29日中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確提出編制“十三五”經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展規(guī)劃。目前，該規(guī)劃已納入國家重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃體系，國家發(fā)展改革委正在會同軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略規(guī)劃部門，組織軍地有關(guān)單位開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。該規(guī)劃定位為我國“十三五”期間深入實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，也是軍地各級做好軍民融合相關(guān)工作的基本遵循。這個(gè)規(guī)劃是落實(shí)十八屆五中全會精神的重要舉措，是軍民融合深度發(fā)展的關(guān)鍵抓手。該規(guī)劃預(yù)計(jì)2016年年內(nèi)完成編制。與此同時(shí)，國家發(fā)展改革委發(fā)出通知，要求各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，組織編制“十三五”軍民融合發(fā)展規(guī)劃，并納入地方專項(xiàng)規(guī)劃管理體系。目前，各地方的軍民融合專項(xiàng)規(guī)劃編制工作全面展開。

——軍民融合基本政策不斷完善。2015年1月1日起，中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)稅收試點(diǎn)政策推廣至國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)和綿陽科技城(以下統(tǒng)稱“示范地區(qū)”)。5月，在國家軍民結(jié)合公共服務(wù)平臺運(yùn)行的基礎(chǔ)上，工業(yè)和信息化部辦公廳及國防科工局綜合司聯(lián)合編制下發(fā)了《國家軍民結(jié)合公共服務(wù)平臺信息征集和發(fā)布管理暫行辦法》，促進(jìn)了國家軍民結(jié)合公共服務(wù)平臺高效運(yùn)行，確保服務(wù)質(zhì)量。在全面深化改革的大背景下，軍工國企改革方向明朗。與軍工行業(yè)相關(guān)的配套政策漸成體系。2015年8月24日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。9月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，10月25日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，相關(guān)文件陸續(xù)出臺，各大軍工集團(tuán)公司的具體改革方案也將相繼確定，軍工行業(yè)迎來了新的改革高潮。相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和許可制度建設(shè)也取得顯著進(jìn)展。9月22日，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會與國家國防科技工業(yè)局在京簽訂標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略合作議定書，并共同發(fā)布中國航天標(biāo)準(zhǔn)體系和首批中國航天標(biāo)準(zhǔn)(英文版)。10月，國家國防科技工業(yè)局和原中國人民解放軍總裝備部聯(lián)合頒布實(shí)施《2015年版武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄》，進(jìn)一步規(guī)范了許可專業(yè)的名稱和層次劃分，整合了許可專業(yè)的類別。11月，工業(yè)和信息化部辦公廳、國防科工局綜合司聯(lián)合印發(fā)《軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄(2015年度)》，旨在拓寬軍民資源共享渠道，服務(wù)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。國家發(fā)展改革委設(shè)立了軍民融合專項(xiàng)投資和專項(xiàng)建設(shè)基金，安排了一批基礎(chǔ)性、前瞻性和支撐性軍民融合重大工程和200多個(gè)軍民融合項(xiàng)目，有力推動(dòng)了軍民融合發(fā)展。2015年8月，國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)《關(guān)于推進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)軍隊(duì)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，從國家層面對商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)軍隊(duì)建設(shè)作出制度安排，填補(bǔ)了國家政策空白，有利于建立健全軍民結(jié)合的多層次、多渠道風(fēng)險(xiǎn)保障體系，完善對軍隊(duì)單位和軍隊(duì)人員及其家庭成員的保險(xiǎn)服務(wù)，對減輕軍人后顧之憂、維護(hù)軍人權(quán)益和促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

二、軍民融合“三個(gè)體系”建設(shè)存在的問題

軍民融合發(fā)展工作主要由國家和軍隊(duì)相關(guān)部門分領(lǐng)域?qū)嵤?，仍面臨不少體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題。

(一)軍民融合組織管理體系建設(shè)存在的問題

目前，在軍民融合發(fā)展組織管理體系建設(shè)方面還存在著一系列問題亟待解決。

——頂層統(tǒng)管有待進(jìn)一步完善。盡管我國在武器裝備科研生產(chǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)立了相應(yīng)的軍民融合深度發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)或議事機(jī)構(gòu)，但還缺乏國家層面的，能夠統(tǒng)籌軍地雙方，有效協(xié)調(diào)軍地資源，權(quán)威高效的高層綜合性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，軍民融合深度發(fā)展組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作主要分散在各部門，多頭領(lǐng)導(dǎo)、分散管理、各自為政，“一個(gè)司令一把號、各吹各的調(diào)”的問題還沒有解決，重大問題“一事一議一定”“人一走、線就斷”，跨部門、跨領(lǐng)域、跨系統(tǒng)的軍民融合重大事項(xiàng)難以統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的問題還比較突出，嚴(yán)重影響了軍民深度融合發(fā)展的順利推進(jìn)。

——任務(wù)管理體系有待健全。組織管理體制上還存在著縱向斷裂、橫向分散、工作協(xié)調(diào)不夠順暢等問題，不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同部門軍民融合發(fā)展步調(diào)不一致，重大問題難以統(tǒng)籌和落實(shí)等問題比較突出。

軍民融合實(shí)踐中常常是“有協(xié)調(diào)、無結(jié)果，有議事、無決策，有啟動(dòng)、無監(jiān)督”，一些軍民融合的重大項(xiàng)目和工程掛了空擋、落不到實(shí)處。例如，《統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)“十二五”規(guī)劃》評估結(jié)果就不盡如人意。統(tǒng)籌任務(wù)遠(yuǎn)的多、近的少，對于跨領(lǐng)域、跨軍地、跨部門、跨行業(yè)的重大建設(shè)任務(wù)，缺乏權(quán)威高效的協(xié)調(diào)體系。所有這些，都對軍民融合任務(wù)落地產(chǎn)生了消極影響。

——政策規(guī)章有待整合。為推進(jìn)軍民深度融合發(fā)展，近年來，有關(guān)主管部門制定出臺了一系列管理辦法、條例和意見。例如，國防科工管理部門聯(lián)合軍隊(duì)裝備部門先后制定出臺了《關(guān)于大力發(fā)展國防科技工業(yè)民用產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化國防科技工業(yè)投資體制改革的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)軍工企業(yè)股份制改造的指導(dǎo)意見》。河北、湖南、山東、江西、安徽、山西、北京等省市也都就加快推進(jìn)軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定了指導(dǎo)意見。這些部門規(guī)章在推進(jìn)軍民深度融合發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，但是也存在部門利益痕跡，沒有能夠站在安全與發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度整合優(yōu)化資源配置，影響了軍民融合效益。當(dāng)前，不少地方“軍轉(zhuǎn)民”看似轟轟烈烈、“民參軍”熱情很高，而實(shí)質(zhì)是“雷聲大、雨點(diǎn)小”，進(jìn)展不大。另外，軍民融合發(fā)展是關(guān)系國家安全和發(fā)展的大戰(zhàn)略，單靠某個(gè)部門的力量無法組織實(shí)施，需要在國家層面對推進(jìn)軍民深度融合進(jìn)行統(tǒng)一部署、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一推動(dòng)，將政策規(guī)章加以整合。

(二)軍民融合工作運(yùn)行體系建設(shè)存在的問題

雖然軍民融合工作運(yùn)行體系建設(shè)成效顯著，但也存在著一些突出矛盾和問題亟待解決。

——軍地協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步健全。目前，已經(jīng)建立的軍民深度融合發(fā)展綜合性協(xié)調(diào)機(jī)制，還存在領(lǐng)域覆蓋不全面、職責(zé)界定不明確、任務(wù)目標(biāo)不具體、作用發(fā)揮受限制的問題，缺少統(tǒng)籌兩大建設(shè)的權(quán)威性領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中存在著頂層設(shè)計(jì)、整體性、計(jì)劃性欠缺的問題，許多帶有全局性、綜合性的重大問題，得不到及時(shí)有效解決。軍地溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，從而導(dǎo)致軍地對接不順暢的問題仍舊沒有得到徹底解決，影響了軍民融合的效率和效益。一些利軍利民的融合設(shè)想和項(xiàng)目，由于“摸不著門、找不到人”而被束之高閣；一些計(jì)劃規(guī)劃確定的重大工程，由于溝通協(xié)調(diào)困難、資金渠道不落實(shí)而進(jìn)展遲緩；一些本應(yīng)貫徹國防要求的地方重大基礎(chǔ)工程建設(shè)，由于軍地協(xié)調(diào)機(jī)制不健全而沒能加載國防功能。

——軍地需求對接機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。需求對接機(jī)制是軍民融合工作運(yùn)行體系的重要組成部分。目前，軍地雙方都存在需求提報(bào)和對接機(jī)制不完善、不健全的問題。軍事需求生成提報(bào)程序不清、需求論證不規(guī)范、落實(shí)情況缺乏反饋，散報(bào)、虛報(bào)、盲報(bào)和重報(bào)現(xiàn)象還在一定程度上存在，“多頭提需求、分散搞對接、各自抓建設(shè)”的格局，有悖于體系作戰(zhàn)能力生成的要求。

——軍地資源共享機(jī)制有待進(jìn)一步完善。當(dāng)前，軍地資源共享存在以下三個(gè)方面的問題：一是資源信息公開不夠，軍地雙方不清楚對方有什么資源特別是技術(shù)資源可供自己利用，加之受商業(yè)秘密及安全因素的影響，信息不公開、不透明的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。二是軍地之間尚未形成縱向貫通、橫向覆蓋、運(yùn)行高效的資源共享溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)調(diào)渠道?！肮蚕韯e人的資源可以、分享自己的資源不行”問題突出，特別是資源共享到底由誰說了算，共享到什么程度，沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌統(tǒng)管。三是資源共享的補(bǔ)償機(jī)制不夠完善，對開放和共享資源的補(bǔ)償機(jī)制只有一般性的規(guī)定，仍缺乏具體實(shí)施細(xì)則和可操作、可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。

——平戰(zhàn)結(jié)合機(jī)制有待進(jìn)一步健全。平戰(zhàn)結(jié)合、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)，是動(dòng)員領(lǐng)域推進(jìn)軍民融合發(fā)展的基本要求。目前，我國應(yīng)戰(zhàn)、應(yīng)急動(dòng)員機(jī)構(gòu)分設(shè)，在規(guī)劃計(jì)劃、預(yù)案擬制、物資儲備、信息管理和專業(yè)保障隊(duì)伍建設(shè)等方面，都沒有做到雙向納入、雙向兼顧，從而導(dǎo)致應(yīng)戰(zhàn)、應(yīng)急動(dòng)員“單打一”現(xiàn)象嚴(yán)重。

雖然軍委國防動(dòng)員部的成立，能夠從總體上牽頭負(fù)責(zé)整個(gè)國防動(dòng)員工作，但是并沒有真正解決應(yīng)戰(zhàn)、應(yīng)急體制相互分割的問題，如何實(shí)現(xiàn)應(yīng)戰(zhàn)、應(yīng)急一體化，做到應(yīng)戰(zhàn)、應(yīng)急兩大體系統(tǒng)一管理、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)配。還需要進(jìn)一步深化改革。

(三)軍民融合政策法規(guī)體系建設(shè)存在的問題

雖然軍民融合政策制度體系建設(shè)取得重要進(jìn)展，但軍民融合相關(guān)的法律法規(guī)制度建設(shè)滯后，政策覆蓋面窄、相關(guān)配套政策缺失等問題依舊存在。

——國家層面缺乏全國綜合性法律。目前，我國軍民融合現(xiàn)有立法規(guī)范大多為行政規(guī)章，缺乏全國人大及常委會頒布的同時(shí)對軍地雙方均有較強(qiáng)法律約束力的更高位階的法律。一是沒有頂層的大法，還沒有一部規(guī)范軍民融合發(fā)展的綜合性法律。二是不少專門領(lǐng)域立法存在空白。目前已經(jīng)制定出臺的法規(guī)和規(guī)章，集中在武器裝備科研生產(chǎn)和國防科技工業(yè)領(lǐng)域，尚有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)、軍隊(duì)社會化保障等諸多空白。因此，必須加大法規(guī)建設(shè)力度，把軍民融合發(fā)展納入法治化軌道，加快出臺保障軍民深度融合發(fā)展的綜合性法規(guī)，對統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)中的重大問題作出具體規(guī)范，促進(jìn)軍民深度融合發(fā)展工作科學(xué)化、法治化、規(guī)范化。

——法規(guī)建設(shè)層面戰(zhàn)略性規(guī)劃尚待完善。當(dāng)前各部門出臺了不少法規(guī)，但由于戰(zhàn)略性規(guī)劃不夠完善，導(dǎo)致法規(guī)體系不健全、不完備，有時(shí)還出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象，難以落地實(shí)施。此外，既有法規(guī)的操作性不強(qiáng)，配套保障跟不上，在很大程度上影響到軍民融合各項(xiàng)戰(zhàn)略部署的推進(jìn)落實(shí)。

——政策缺失和滯后問題亟待解決。在政策層面，部分政策缺失或滯后問題仍然沒有徹底解決，政策的適用范圍和影響力明顯不足，直接影響了軍民融合的推進(jìn)。一是投入保障政策建設(shè)不到位，軍民融合建設(shè)項(xiàng)目缺乏清晰、穩(wěn)定的資金保障機(jī)制，資金瓶頸問題亟待解決。二是金融支持制度建設(shè)滯后，國家既沒有明確支持國防建設(shè)的金融機(jī)構(gòu)，更沒有出臺利用社會資本加強(qiáng)國防建設(shè)的政策設(shè)計(jì)。三是金融支持手段缺失，金融工具的創(chuàng)新考慮支持國防和軍隊(duì)建設(shè)不夠。

四是現(xiàn)行定密解密制度不科學(xué)，定密標(biāo)準(zhǔn)相對模糊，定密時(shí)就高不就低問題比較普遍；在解密方面，還存在解密責(zé)任主體不明確、解密標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。五是國防知識產(chǎn)權(quán)制度不完善，國防知識產(chǎn)權(quán)開發(fā)單位和個(gè)人的權(quán)益得不到有效保障，影響了國防知識產(chǎn)權(quán)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)化的效果。六是軍民標(biāo)準(zhǔn)體系不兼容，現(xiàn)行的國家軍用標(biāo)準(zhǔn)主要為軍隊(duì)裝備部門掌握，很多已經(jīng)失去了先進(jìn)性，亟待推進(jìn)軍民標(biāo)準(zhǔn)通用化。

（張操供稿）