王曉迪俞春江 瞿先國 劉新功 倪 榮 郭 清

1.杭州師范大學(xué)醫(yī)學(xué)院 浙江杭州 310036 2.杭州市社會治理研究與評價中心 浙江杭州 310016 3.浙江中醫(yī)藥大學(xué)附屬第一醫(yī)院 浙江杭州 310006 4.杭州市拱墅區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局 浙江杭州 310015 5.浙江省衛(wèi)生信息中心 浙江杭州 310006 6.浙江中醫(yī)藥大學(xué) 浙江杭州 310053

·衛(wèi)生政策分析·

治理視閾下公民參與“健康中國2030”戰(zhàn)略的實施路徑

王曉迪1*俞春江2瞿先國3劉新功4倪 榮5郭 清6

1.杭州師范大學(xué)醫(yī)學(xué)院 浙江杭州 310036 2.杭州市社會治理研究與評價中心 浙江杭州 310016 3.浙江中醫(yī)藥大學(xué)附屬第一醫(yī)院 浙江杭州 310006 4.杭州市拱墅區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局 浙江杭州 310015 5.浙江省衛(wèi)生信息中心 浙江杭州 310006 6.浙江中醫(yī)藥大學(xué) 浙江杭州 310053

2016年10月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，提出了把健康融入所有政策(HiAP)及堅持共建共享、動員全社會參與兩大原則。文章基于這一戰(zhàn)略規(guī)劃，分析我國健康領(lǐng)域社會治理中存在的主要矛盾，指出社會治理的協(xié)同性設(shè)計、全社會共同治理是我國衛(wèi)生政策得以落實的關(guān)鍵。文章試圖構(gòu)建“以健康為中心”的社會治理機制，提出注重開辟公民個人參與健康治理的渠道、形成統(tǒng)一的健康共同價值觀、深入探索建立社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合健康服務(wù)模式參與健康中國建設(shè)。

社會治理； 公民參與； 健康中國2030； 實施路徑

社會治理需要多主體承擔(dān)各自責(zé)任，健康領(lǐng)域也不例外。世界衛(wèi)生組織報告指出，公民要依靠自己來應(yīng)對和解決個人和家庭的健康需求，同時做出有關(guān)自身健康行為的選擇。[1]政府需要做的是令公民明確其選擇健康行為的動機，開辟公民個體參與健康治理的渠道。目前，我國學(xué)界對于健康政策領(lǐng)域的研究多從政策制定本身出發(fā)，強調(diào)政策的合理性和科學(xué)性，政策的實施多是“自上而下”，一定程度上忽視了公民自我健康意識的覺醒，忽視了“自下而上”公民力量的作用。[2]本文采用社會治理視角梳理“健康中國”戰(zhàn)略綱要的制訂背景，分析我國健康服務(wù)體系存在的矛盾及挑戰(zhàn)，提出構(gòu)建“以健康為中心”的公民參與社會治理機制，并明確其實施路徑，為實現(xiàn)“健康中國2030”戰(zhàn)略目標提供政策建議。

1 資料與方法

本研究以“衛(wèi)生政策”、“健康政策”為關(guān)鍵詞檢索相關(guān)數(shù)據(jù)庫，采用文獻分析法對我國建國以來健康政策的邏輯關(guān)系和治理思路進行分析。并運用個人深入訪談法，對浙江省、杭州市衛(wèi)計委醫(yī)政部門工作人員(3人)進行訪談，了解現(xiàn)階段健康政策推進中存在的主要矛盾與困難；對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心管理者及市民(3人)進行訪談，重點了解健康服務(wù)的供需雙方對于國家健康政策的認知和參與健康行動的情況。在此基礎(chǔ)上，分析當前我國健康政策在社會治理方面存在的問題，提出相應(yīng)的對策。

2 我國衛(wèi)生與健康政策的沿革

建國以來，我國衛(wèi)生與健康政策經(jīng)歷了三個時期，1949—1978年是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的短缺期，這一時期衛(wèi)生與健康政策制定由國家主導(dǎo)，政府控制絕大部分衛(wèi)生資源的分配。1978—2009年是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的增長期。這一時期我國的衛(wèi)生工作強調(diào)靈活性，國家對社會資本進入衛(wèi)生領(lǐng)域做出初步嘗試。2007年，時任衛(wèi)生部部長陳竺提出“健康護小康，小康看健康”戰(zhàn)略，將人民健康與小康社會發(fā)展目標相結(jié)合，體現(xiàn)了對健康認識的不斷深化。2010年至今，我國衛(wèi)生服務(wù)需求急劇釋放，公民參與健康治理意識更加活躍。2015年10月，黨的十八屆五中全會以“推進健康中國建設(shè)”作為我國社會治理的新目標，將建設(shè)健康中國的規(guī)劃提升到重要位置。2016年8月，在全國衛(wèi)生與健康大會上，習(xí)近平總書記提出了我國新時期衛(wèi)生與健康工作的兩大核心原則：健康融入所有政策和實現(xiàn)人民共建共享。此后出臺的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》核心為保障人民健康水平持續(xù)提升，將建設(shè)健康國家作為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標之一。

上述分析可以看出，歷次衛(wèi)生政策的制定均以醫(yī)藥衛(wèi)生工作為主要抓手，逐漸強調(diào)市場、公民個人等主體的參與對衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重要性?！敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要的正式提出，將多主體參與健康治理正式納入政策，并將這種參與與目前世界各國普遍采取的“將健康融入所有政策”(Health in All Policies，HiAP)相結(jié)合。HiAP要求政府、企業(yè)、社會組織、個人以協(xié)同合作的方式解決復(fù)雜問題，是一項多主體、跨部門解決方案[3]，也是社會治理層面“大健康觀”的清晰體現(xiàn)。與其他跨部門行動類似，HiAP需要決策者在政策制定、實行和評價中關(guān)注健康及公平性的實現(xiàn)，取得更加有益的健康結(jié)果。[4]

3 我國衛(wèi)生與健康領(lǐng)域社會治理面臨的主要挑戰(zhàn)

3.1 人口老齡化趨勢日益嚴峻

民政部《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》指出，截至2016 年底，我國 60 歲及以上人口數(shù)量超過 2.3 億人，占總?cè)丝诘?16.7%，其中 65 歲及以上人口達 1.5億人，占總?cè)丝诘?10.8%[5]，這表明我國已進入老齡化社會。預(yù)計到2035年，我國老年人口將達4億人[6]，失能、半失能老人數(shù)量進一步增多。老年人由于其生理、心理、社會適應(yīng)能力均有所衰退，具有患病率高、患病種類多、病程長、并發(fā)癥多、治療難度高、治療費用高等特點，致使該群體成為我國最龐大的健康脆弱群體，需要全方位的健康服務(wù)。而目前的“421”家庭結(jié)構(gòu)(一對夫妻，贍養(yǎng)四位老人，撫養(yǎng)一位子女)，使得家庭中一旦出現(xiàn)患病老年人，影響家庭的正常生活以及勞動力人口結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。美國一項健康治理研究結(jié)果提示，美國社會之前普遍關(guān)注65歲及以上的老年人，但在人口老齡化的前提下，美國社會更致力于改善50歲以上人口的福利。而中國目前正在經(jīng)歷這樣的階段，所以中國應(yīng)積極開展應(yīng)對老齡化社會的健康治理工作。[7]

3.2 慢性病“井噴”式發(fā)展

國家衛(wèi)生計生委相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國目前明確診斷的慢性病患者超過2.6億人，中國城市人口前5位死因構(gòu)成為惡性腫瘤、心臟病、腦血管疾病、呼吸系統(tǒng)疾病、損傷/中毒。[8]世界衛(wèi)生組織調(diào)查顯示，慢性病的發(fā)病原因與個人生活方式、遺傳、醫(yī)療條件、社會條件和氣候等因素密切相關(guān)，需要針對多種因素進行防控。但一項針對我國慢性病防控多部門合作現(xiàn)狀的研究顯示，目前我國慢性病防控的多部門合作缺乏可持續(xù)性，且各部門任務(wù)分工不明確，缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，難以滿足慢性病長期防控的需要。[9]

3.3 弱勢群體因病致貧、因病返貧問題突出

國務(wù)院扶貧辦調(diào)查顯示，2016年全國7 000多萬貧困農(nóng)民中，因病致貧率達42%，涉及1 200多萬家庭，其中33%是由疾病影響勞動力所致，12%是由災(zāi)難性醫(yī)療衛(wèi)生支出或大額醫(yī)療費用所致[10]，可見因病致貧、因病返貧是我國貧困人口難以脫貧的重要原因，更是農(nóng)村貧困地區(qū)突出的社會問題。在我國的健康弱勢群體中，農(nóng)村留守老人的健康問題更為嚴峻，除具有一般老年人患病的共性特點外，農(nóng)村留守老人還具有社交能力差、心理壓力大等問題，加之收入和社會保障水平均較低，使該群體的疾病經(jīng)濟負擔(dān)較重。此外，由于子女長期外出務(wù)工而導(dǎo)致其獲得的家庭照護減少、農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)條件較差等原因，農(nóng)村留守老人家庭因病致貧、因病返貧的問題更為突出。

我國衛(wèi)生與健康領(lǐng)域社會治理既需要考慮健康與衛(wèi)生政策的路徑依賴，同時還要考慮當前以及未來較長一段時間面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在人口老齡化、慢性病防控和健康扶貧等方面。這些主要挑戰(zhàn)決定了我國未來衛(wèi)生與健康領(lǐng)域的治理單靠政府難以應(yīng)對，應(yīng)是社會治理，即在傳統(tǒng)政府單一治理的基礎(chǔ)上擴大到包含政府、公民和社會組織等多方力量。

4 治理理論框架下健康領(lǐng)域公民及其它社會主體的責(zé)任分析

“治理”是指控制、引導(dǎo)、操縱某事物的行動方式[11]，隨著社會學(xué)和公共管理學(xué)等領(lǐng)域?qū)χ卫硌芯康纳钊?，治理的?nèi)涵不斷擴充[12]，除包含“控制”之意外，還指對事物客觀規(guī)律的把握及某項規(guī)則的科學(xué)設(shè)計。2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出創(chuàng)新社會治理體制[13]，這標志著社會治理理論被引入我國制度設(shè)計，并明確了我國的社會治理是在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運行的中國特色社會主義社會管理[14]。

衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)涉及到的主體眾多，利益牽扯復(fù)雜，多元主體的不同利益訴求和參與社會治理欲望的強烈，使政府必須變革原有對衛(wèi)生與健康事業(yè)“包辦制”的社會治理模式，提高社會其他主體參與水平。習(xí)近平在2016年8月26日中央政治局會議審議《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》時指出，建設(shè)健康中國要“堅持共建共享、全民健康，堅持政府主導(dǎo)，動員全社會參與”?；贖iAP而提出的“健康中國2030”戰(zhàn)略，明確將全民共建共享作為建設(shè)健康中國的基本路徑，形成維護和促進健康的強大合力?；诖?，本文認為，建設(shè)健康中國首先需要明確“以健康為中心”的社會治理機制責(zé)任主體及其權(quán)責(zé)定位。

4.1 公民：堅持共建共享，實現(xiàn)全民健康

享有可能達到的最高健康水平是每個人的基本權(quán)利。但在過去相當長的一段時間內(nèi)，我國公民普遍缺少參與行政管理的主觀能動性[15]，不利于政策實行。健康自治意識的覺醒、自我健康管理能力的不斷提升是發(fā)揮政策作用的必要條件。公民參與社會治理而取得顯著成效的案例在社會治理的其他領(lǐng)域較多，如2013年浙江省提出的“五水共治”工程。而公民參與健康中國建設(shè)有兩個層面，宏觀層面來說，政府需要保證有關(guān)政策的實施充分考慮到公民訴求，調(diào)動公民的積極性。微觀層面來說，需要開發(fā)居民的健康自我管理能力。后者是健康自我管理小組，其社會意義不僅在于管理健康，也提供了一種動員全民參與、推進社區(qū)自治的手段。[16]

4.2 政府：明確權(quán)責(zé)邊界，保障HiAP順利實施

公共物品的供給存在市場失靈和政府失靈問題。前者是市場在無政府管制狀況下由于部分物品外部性較強、信息不對稱、收入不平等等原因，影響市場對資源的有效配置；后者指是政府在解決市場失靈時，對社會生活進行干預(yù)的過程中由于其自身的局限性而產(chǎn)生的新的缺陷，進而使得政府決策失效或公共物品供給低效率。與健康相關(guān)的服務(wù)及產(chǎn)品多屬于公共物品或準公共物品，如何將政府失靈和市場失靈的風(fēng)險降到最低，需要政府明晰其治理的權(quán)責(zé)邊界。社會整體利益的最大化是社會治理的目的[17]，基于《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中明確提出的健康中國建設(shè)總目標進行權(quán)衡，以實現(xiàn)政府“有所為有所不為”。在健康中國的建設(shè)中，政府既要避免不作為或過度干預(yù)而導(dǎo)致的多主體之間矛盾難以協(xié)調(diào)，又要承擔(dān)動員社會資源、協(xié)同組織保障的任務(wù)。因此，政府的定位在于“主導(dǎo)”與“協(xié)調(diào)”，“主導(dǎo)”不是“包辦”，“協(xié)調(diào)”也不是“取代”，而是扮演好制度供給、引導(dǎo)協(xié)調(diào)、法律監(jiān)督的角色。

4.3 市場：鼓勵社會資本參與衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)

競爭機制和價格信息使市場在資源配置中占據(jù)優(yōu)勢地位，尤其是在資源配置的效率方面。2013年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕40號)提出“放寬市場準入，鼓勵社會資本進入健康服務(wù)業(yè)”， 《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出“充分發(fā)揮市場機制作用”[18]，市場在健康資源配置中的地位越來越受到重視。目前社會辦醫(yī)政策就是放低民間資本進入醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的準入門檻，增加資源供給，引入競爭機制，彌補政府管制時代效率低下、資源浪費等制度設(shè)計的缺陷。此外，引導(dǎo)市場參與衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，在公立資源比較豐富的地區(qū)，鼓勵社會資本通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等途徑，采取政府和社會資本合作(PPP)等方式，參與醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身設(shè)施建設(shè)和公立機構(gòu)改革，滿足一些對衛(wèi)生服務(wù)有更高需求的居民，增加市場主體的參與度和話語權(quán)，使“看得見的手”和“看不見的手”發(fā)揮協(xié)同作用。

4.4 非政府組織：彌補政府與市場同時失靈的缺陷

如何有效解決衛(wèi)生服務(wù)中公共物品有效供給的問題促進了衛(wèi)生領(lǐng)域非政府組織(Non- Governmental Organizations，NGOs)的發(fā)展。在市場與政府同時失靈的情況下，憑借公益互助精神解決問題，是滿足人們多樣性的衛(wèi)生服務(wù)和健康促進需求的一種辦法。在構(gòu)建“以健康為中心”的社會治理機制中，不同類型的NGO發(fā)揮了重大作用。如成立于2012年的中國健康促進基金會，以健康管理與健康促進為重點募集資金，目前已成立50余項專項資金以協(xié)助政府開展健康促進活動。2015年，由中國健康促進基金會、中國老年保健醫(yī)學(xué)研究會和全國腦血管病防治研究辦公室聯(lián)合發(fā)起的“腦卒中早期預(yù)警與腦血管健康管理項目”正式啟動，該項目在動態(tài)監(jiān)測腦血管功能的基礎(chǔ)上，一方面，積極采取改善生活方式及控制危險因素等一般預(yù)防措施，另一方面，針對腦血管功能異常者，增加特定中成藥強化干預(yù)等重點預(yù)防措施，即采用“一般預(yù)防”與“重點干預(yù)”雙管齊下的方案防治腦血管疾病。

5 社會治理視閾下公民參與“健康中國2030”戰(zhàn)略的對策建議

5.1 形成“以健康為中心”的共同價值觀，促進公民參與治理意識覺醒

首先，健康共同價值觀的推廣首先需要通過公共政策彰顯，依靠頂層設(shè)計而推動。 《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》將加強健康教育、建設(shè)健康環(huán)境等作為主要內(nèi)容予以闡述，這些目標的實現(xiàn)需要跨部門密切合作，把健康治理融入社會經(jīng)濟發(fā)展中。2012年發(fā)布的《“健康中國2020”戰(zhàn)略研究報告》中曾提出將涉及健康的相關(guān)職能部門予以整合，或?qū)⒊闪医】滴瘑T會，改變多頭管理、責(zé)權(quán)不清晰、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力的局面。但因健康相關(guān)利益主體關(guān)系復(fù)雜，其合并不可能一次性到位，之前國家計生委和衛(wèi)生部的合并也是健康領(lǐng)域“大部門”改革的步驟之一，其他相關(guān)部門還包括醫(yī)療保險、環(huán)境保護、體育運動等，需要逐步實現(xiàn)相關(guān)職能整合。

其次，健康共同價值觀需要將健康教育和健康管理課程納入學(xué)校教育中，重視和發(fā)揚祖國傳統(tǒng)文化中關(guān)于健康的認知。健康治理作為一種復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要利用我國傳統(tǒng)文化的思維方式與價值偏好，挖掘祖國傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)中關(guān)于健康與疾病認知的內(nèi)容。我國衛(wèi)生工作方針強調(diào)“預(yù)防為主”，可以通過治未病思想予以強化[19]，一是治理，即在社會治理角度如何通過政策的制定和實施以保障人民群眾健康為先；二是管治，即構(gòu)建健康服務(wù)模式，健康保障機制等；三是治療，即在微觀層面實現(xiàn)“有病治病，無病預(yù)防”。以治未病思想為代表的祖國傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)是中華民族千年智慧的結(jié)晶，中醫(yī)藥“簡、便、廉、驗”的特點也使其在群眾中具有得天獨厚的優(yōu)勢，可在健康中國建設(shè)中發(fā)揮重大作用?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)是弘揚治未病文化，開展中醫(yī)預(yù)防保健(治未病)服務(wù)及技術(shù)的重要陣地。[20]

第三，健康共同價值觀的形成需要弘揚法治精神，運用法治的力量構(gòu)建健康保障機制。衛(wèi)生法治建設(shè)的當務(wù)之急是要加快衛(wèi)生法的制定與實施。我國醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)目前尚未出臺一部規(guī)范各類健康服務(wù)行為的根本法律。2017年7月1日，《中醫(yī)藥法》將開始實施，這是我國健康服務(wù)相關(guān)法律體系建設(shè)的重要一步，但尚不足以規(guī)范健康服務(wù)領(lǐng)域全部內(nèi)容。健康共同價值的實現(xiàn)不僅需要國家法律的規(guī)制，還需要建設(shè)完備的法律法規(guī)體系。這些法律法規(guī)確立了人們與健康相關(guān)的行為底線，有助于形成健康的社會風(fēng)尚。因此，必須加快推動《國民健康法》及健康事業(yè)各項單行法律、法規(guī)、部門規(guī)章制度的立法進程，把兩次重要會議確定的重大原則盡快納入法律，將保障全民健康作為我國的基本國策。

5.2 “開放式?jīng)Q策”擴大公民有序參與健康中國建設(shè)

社會治理理論認為，社會公益精神在大多數(shù)情況下存在，但由于信息不對稱或主體不明確而不會被激發(fā)。[21]因此，及時、有效的激發(fā)公民的社會公益精神，使其不僅意識到健康的重要性，更要引導(dǎo)其通過多種渠道轉(zhuǎn)化為行動。一是通過公民授權(quán)參與健康中國建設(shè)。健康公共事務(wù)的民主決策，可以保證政治參與的有序性。健康本身與公民關(guān)系密切，政府需要及時搭建公民參與治理的平臺，在保障有序化的前提下充分調(diào)動公益精神，靠政府職能部門難以解決的一些問題，只有公民、媒體、社區(qū)合力參與，才能推動問題的解決。二是激發(fā)公民主動參與。20世紀的“除四害”、消滅血吸蟲運動等，均是依靠群眾的力量，這也與2016年習(xí)近平總書記提出的我國新時期健康與衛(wèi)生工作新方針中“人民共建共享”一脈相承。三是提升健康素養(yǎng)與健康管理能力。《2030可持續(xù)發(fā)展中的健康促進》報告強調(diào)了提高健康素養(yǎng)對促進賦權(quán)和公平的重要性。政府有責(zé)任通過互聯(lián)網(wǎng)平臺及各種終端對健康政策、健康行為及就醫(yī)信息等知識進行廣泛宣傳，目前各地區(qū)、機構(gòu)都在嘗試開發(fā)手機APP或微信公眾號，為轄區(qū)內(nèi)或前來就診的居民提供個性化的健康指導(dǎo)和健康教育，而居民也需要注重自身的健康素養(yǎng)。在健康管理能力提升中，對公民個人進行健康管理知識和技能的培訓(xùn)非常重要，但培訓(xùn)衛(wèi)生服務(wù)人員以支持并促進公民的健康自我管理也同樣重要，需要衛(wèi)生服務(wù)人員改變以往認為自己的工作目標就是提高居民或患者對其提出建議的依從性，轉(zhuǎn)向提高居民或患者通過個人的選擇和嘗試而做出知情決策的能力。

5.3 強調(diào)社區(qū)治理，探索建立以社區(qū)為單位的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式

社區(qū)治理是指各主體協(xié)同合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求的過程與機制。在健康中國建設(shè)中，應(yīng)廣泛運用社區(qū)治理的模式。為應(yīng)對人口老齡化和“421”家庭結(jié)構(gòu)的壓力，2013年至今，國家層面出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號)等多個文件，鼓勵探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式。受經(jīng)濟水平、傳統(tǒng)習(xí)俗、生活習(xí)慣等因素的影響，我國目前的養(yǎng)老模式仍然以居家養(yǎng)老為主。這就意味著在相當長的一段時間內(nèi)，大部分的老年人仍然選擇在家中養(yǎng)老。因此，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)以基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和社區(qū)老年照護機構(gòu)為主要的服務(wù)提供方，搭建機構(gòu)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老的橋梁，實現(xiàn)資源雙向流動，拓展和優(yōu)化養(yǎng)老及健康服務(wù)內(nèi)涵。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的實施范圍以社區(qū)為單位，通過社區(qū)日常照料和護理，盡可能地使被照料者的生活能力提高，最終提高其生活質(zhì)量。在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合概念提出初期，其服務(wù)提供并未體現(xiàn)“以健康為中心”的理念，而僅僅是為老年人提供日常生活的支持。事實上，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式需要為老年人在社區(qū)范圍內(nèi)提供健康教育、生活照護、醫(yī)療保健康復(fù)等服務(wù)，其核心是以健康為中心，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂。

2015年浙江省首個醫(yī)養(yǎng)護一體化服務(wù)管理中心在杭州市江干區(qū)成立，醫(yī)生上門對社區(qū)老年人進行護理、康復(fù)、營養(yǎng)和用藥服務(wù)。同時，社區(qū)與大醫(yī)院進行對接，對于出院后仍需要護理或康復(fù)治療的病人，醫(yī)院會介紹管理中心，進一步安排居家醫(yī)療服務(wù)。事實證明，建立完善的社區(qū)健康治理體系，有助于政府支持公民、社會組織和企業(yè)等主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源，發(fā)揮“1+1>2”的作用，在社區(qū)層面落實健康共同價值觀。

5.4 構(gòu)建健康中國建設(shè)的協(xié)調(diào)與保障機制

首先，政府要調(diào)整角色定位，以權(quán)力制衡為中心，“管好該管的，退出不該管的”，多方增進與社會組織及公民的互動，注重各方利益的實現(xiàn)，加強綜合治理的合力。重視有效溝通，在各主體之間建立常態(tài)化的信息交流機制，這一機制包括整合網(wǎng)站、微信公眾號、微博、電子郵箱等多元溝通平臺，以克服“上有政策，下有對策”的政策落實障礙。

其次，引入社會資本參與健康中國建設(shè)。2013年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》國發(fā)〔2013〕40號)明確提出，到2020年，我國健康服務(wù)業(yè)總規(guī)模達到8萬億元以上。政府應(yīng)基于人群需要、疾病負擔(dān)、人口分布、日常服務(wù)需求和健康狀況等因素來制訂細分產(chǎn)業(yè)的建設(shè)規(guī)劃，并引入社會資本，以法規(guī)形式來支持規(guī)劃和治理的安排，確保社會資本引入得到切實貫徹和執(zhí)行?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的時代已經(jīng)到來，移動健康產(chǎn)品和醫(yī)藥電商企業(yè)成為互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)與健康產(chǎn)業(yè)結(jié)合的典型代表，應(yīng)在利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的時候更多考慮如何做到“以健康為中心”。

建立基于持續(xù)質(zhì)量改進的健康服務(wù)質(zhì)量評估機制。當前，建立健康政策是否有效落實的評估機制的難點在于缺乏科學(xué)的評估體系以反映真實績效。國際上，經(jīng)合組織國家利用衛(wèi)生服務(wù)的過程及結(jié)果指標來評估健康政策的實施效果。因此，在推進“以健康為中心”的多主體協(xié)同治理機制建立時，需要特別設(shè)立制度設(shè)計是否合理的指標。在取得量化數(shù)據(jù)后，如何應(yīng)用于健康政策的評估，每一部門都需要尋找到一套適宜的指標。衛(wèi)生服務(wù)過程質(zhì)量的不斷變化也體現(xiàn)在結(jié)局的改變中，因衛(wèi)生服務(wù)模式的變化而致使人群健康水平發(fā)生變化是結(jié)果評估的核心要素，也是評估“以健康為中心”服務(wù)模式績效至關(guān)重要的內(nèi)容。此外，鑒于健康治理活動中存在部分無法量化的內(nèi)容，建議在大型的健康治理項目運行中設(shè)立第三方的獨立評估機制，從政策的全面性、信息傳遞的時效性、統(tǒng)計數(shù)據(jù)的精確性等方面進行評估。

6 小結(jié)

對社會治理的協(xié)同性認識不足、忽視非衛(wèi)生部門共同治理是當前我國衛(wèi)生政策面臨的一個重要問題。把健康融入所有政策(HiAP)是新時期我國衛(wèi)生政策的重大變革。落實“健康中國2030”戰(zhàn)略這一跨部門解決方案，需要開辟公民參與健康治理的渠道，探索建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式，積極推進社會資本多維度參與健康中國建設(shè)。在完善社會保障體系建設(shè)，實現(xiàn)社會政策托底的基礎(chǔ)上，如何激發(fā)健康管理各方主體的積極性，是下一步研究的重點。

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(編輯 趙曉娟)

The implementation path of citizen participation in “Healthy China 2030” strategy: From the perspective of social governance

WANGXiao-di1，YUChun-jiang2，QUXian-guo3，LIUXin-gong4，NIRong5，GUOQing6

1.SchoolofMedicine，HangzhouNormalUniversity，HangzhouZhejiang310036,China2.SocialGovernanceResearchandEvaluationCenter，GeneralOfficeoftheCPCHangzhouMunicipalCommittee,HangzhouZhejiang310016,China3.TheFirstHospitalAffiliatedtoZhejiangChineseMedicalUniversity,HangzhouZhejiang310006,China4.GongshuDistrictHealthandFamilyPlanningBureau，HangzhouZhejiang310015,China5.ZhejiangProvincialHealthInformationCenter，HangzhouZhejiang310006,China6.ZhejiangChineseMedicalUniversity，HangzhouZhejiang310053，China

In October 2016, the CPC Central Committee and State Council issued the outline of “Healthy China 2030” Plan and put forward two main principles, namely integrating health into all policies (HiAP), and adhering to co- construction and co- sharing and mobilizing the whole society to participate. Based on this view, after analyzing the main contradictions in the social governance of China’s health field, this paper points out that the synergistic design of social governance and the common governance by the whole society are the key issues to the implementation of China’s health policy. This paper attempts to build a “health- centered” social governance mechanism that puts forward the focus on opening up the channels for citizens to participate in health policy, the formation of a unified health common value, the in- depth exploration of establishing community health services model that integrates medical resources with pension resources together to participate in the building of “healthy China”.

Social governance; Citizen participation; Healthy China 2030; Implementation path

中國高等教育學(xué)會“十三五”規(guī)劃重點調(diào)研課題(16ZD002)；“十二五”國家科技支撐計劃項目(2012ACF01A01)；浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題(16HZYJ02Z)

王曉迪，女(1987年—)，博士研究生，主要研究方向為治未病與健康管理。E-mail:stayhere1106@163.com

郭清。E-mail：louisguoqing@126.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2017.05.007

2016-12-29

2017-03-06