宋 敏

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法教研部，哈爾濱 150080)

·新農(nóng)村建設(shè)專(zhuān)題·

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法學(xué)思考

宋 敏

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法教研部，哈爾濱 150080)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)差距的不斷加大，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨瓶頸。農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)能否合理流轉(zhuǎn)是保障城鄉(xiāng)一體化的重要途徑。對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地各項(xiàng)生產(chǎn)要素進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置的內(nèi)在要求。農(nóng)村土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)能夠提升土地利用效率，提高土地收益，將農(nóng)村剩余土地盤(pán)活，又涉及農(nóng)民的土地權(quán)益能否得到有效維護(hù)，因而對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行改革迫在眉睫。以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，從法理角度對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的占用、使用、收益、處分等權(quán)利進(jìn)行分析，找到解決農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)方面存在問(wèn)題的破解思路。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，取消對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，構(gòu)建出行之有效的既保障農(nóng)民合法權(quán)益，同時(shí)也對(duì)收益進(jìn)行較為合理的分配的法律體系是目前亟待解決的問(wèn)題，借此以建立起符合我國(guó)國(guó)情并與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)的一整套完善的法律系統(tǒng)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；法學(xué)思考

土地作為生產(chǎn)要素之一，兼具資產(chǎn)屬性和商品屬性。土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)應(yīng)以土地的交易流轉(zhuǎn)為先導(dǎo)。由于法律法規(guī)有待完善，農(nóng)村土地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)陷入瓶頸，如若農(nóng)村土地使用權(quán)私下不受控制地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，將對(duì)正常的國(guó)有土地市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)造成嚴(yán)重破壞和影響。目前，我國(guó)對(duì)國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)有相應(yīng)的法律依托，而對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的界限尚待明確。由于某些地方政府對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行壟斷和控制，農(nóng)民私自流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)獲得的利潤(rùn)更誘人，致使暗自流轉(zhuǎn)與私下轉(zhuǎn)讓成為常態(tài)。為了對(duì)此種態(tài)勢(shì)進(jìn)行控制，很多地方政府制定規(guī)章或文件來(lái)遏制農(nóng)村集體用地的擅自流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，但規(guī)章或文件的內(nèi)容與現(xiàn)行法律多有抵觸，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管束顯現(xiàn)疲態(tài)。有學(xué)者提出：各級(jí)地方政府都傾向于通過(guò)試點(diǎn)的方式解決目前存在的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，并做有益的改變，屬于良性違法范疇，然而對(duì)現(xiàn)行法律秩序難免消極抵觸，產(chǎn)生不良影響不可避免[1]。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解析

馬克思將土地理解為商品的一種，認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)化的方式將土地投入到商品經(jīng)濟(jì)的洪流中，借此將土地的效能充分發(fā)揮[2]。把土地的商品屬性發(fā)揮得淋漓盡致以推動(dòng)土地的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為世界諸多發(fā)達(dá)國(guó)家的共識(shí)。通過(guò)將土地商品化可以獲取相對(duì)穩(wěn)定的收益[3]。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村建設(shè)用地也稱(chēng)農(nóng)村建設(shè)用地，是采用個(gè)人集資或者投資的方式，通過(guò)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào)在非農(nóng)業(yè)建設(shè)過(guò)程中對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行使用的一種用地方式。公益性公共設(shè)施、宅基地、經(jīng)營(yíng)性用地這三種形式通常是農(nóng)村集體建設(shè)用地的表現(xiàn)形式和類(lèi)型。我國(guó)憲法對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行了明確的界定：國(guó)家擁有城市土地的所有權(quán)，除了法律規(guī)定應(yīng)該屬于國(guó)家所有的之外，城市郊區(qū)的土地和農(nóng)村的土地應(yīng)該屬于集體所有。同時(shí)，集體也擁有自留山和宅基地的所有權(quán)。隨著改革的不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的愈發(fā)繁榮，農(nóng)村土地的價(jià)格改革以及流轉(zhuǎn)途徑亟待變革。20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)形成了農(nóng)村集體建設(shè)用地的雛形。農(nóng)民自愿聯(lián)合，以自然鄉(xiāng)村為基地，將土地等生產(chǎn)資料交給集體擁有并管理，來(lái)配合社會(huì)主義公有制改造。農(nóng)民對(duì)自己房屋占地和沒(méi)有成為耕地的部分土地，房屋周邊的林盤(pán)地、荒地以及宅基地在法律上都?xì)w屬集體組織所有。90年代起，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)開(kāi)始出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。廣東省作為試點(diǎn)于2005年對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)在全省范圍內(nèi)鋪開(kāi)，但是對(duì)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題的試點(diǎn)并未在全國(guó)進(jìn)行推廣，僅僅在局部地區(qū)試行。傳統(tǒng)的征地制度與農(nóng)民對(duì)土地重視程度的矛盾性決定了隱形的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況屢見(jiàn)不鮮。農(nóng)村建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的頻發(fā)性與私自性并存是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新趨勢(shì)。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的特殊性以及其與城鎮(zhèn)一體化問(wèn)題、三農(nóng)問(wèn)題存在耦合性，并且對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)又與國(guó)家現(xiàn)行財(cái)稅制度有關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中不和諧因素頻發(fā)，為此，黨的十八屆三中全會(huì)特別頒布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的概念加以明確，成了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)。通過(guò)決定的形式使其同國(guó)有建設(shè)用地一樣，具有了同等入市的客體資格，使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)具備了《物權(quán)法》上的用益物權(quán)的特性。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題

由于權(quán)責(zé)不明晰，收益關(guān)系尚待明確，在監(jiān)管方面有很多漏洞，法律法規(guī)的可操作性欠缺，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地流轉(zhuǎn)方面也存在很多問(wèn)題。

(一)收益分配關(guān)系模糊成為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的桎梏

眾所周知，我國(guó)憲法和《土地管理法》對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)行了明確的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)民法通則》中也明確指出：村民委員會(huì)或者農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理屬于農(nóng)民集體所有的土地，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。由于上述規(guī)定過(guò)于表面化，關(guān)于農(nóng)村集體土地究竟歸屬于何種組織以及分歸哪一層級(jí)集體尚待細(xì)化，因而造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的執(zhí)行主體不詳，誰(shuí)來(lái)代為行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)含混不清，充分發(fā)揮農(nóng)村集體所有權(quán)職能成為紙上談兵。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀態(tài)雜亂無(wú)章，轉(zhuǎn)讓方和出租方多不明確，可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是作為行政機(jī)關(guān)的村民委員會(huì)和其他村民組織，更有甚者個(gè)人抑或村辦企業(yè)都能成為轉(zhuǎn)讓方；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以及其他社會(huì)成員，無(wú)論是組織還是個(gè)人都能成為受讓方，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)陷入無(wú)序狀態(tài)。

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)的收益分配問(wèn)題規(guī)范力度不夠，往往是僅憑受讓方與轉(zhuǎn)讓方之間的交易行為就可以明確收益內(nèi)容，國(guó)家在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的所有權(quán)性質(zhì)表現(xiàn)不明顯，給國(guó)家利益造成了不同程度的損失，與此同時(shí)，收益關(guān)系的混亂還體現(xiàn)在農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間利益關(guān)系難以厘清，很難做到各方利益協(xié)調(diào)一致，這與規(guī)范的缺失有直接的因果關(guān)系。與之相反，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理過(guò)于苛刻也較為普遍，對(duì)收益分配要求過(guò)高導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓與受讓方回避政府進(jìn)行私下交易，國(guó)家與集體的土地增值收益嚴(yán)重流失。

(二)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前的審批管理不嚴(yán)格。農(nóng)村集體建設(shè)用地的取得應(yīng)依法獲得縣級(jí)以上地方人民政府審批，并且應(yīng)該向縣級(jí)以上地方人民政府土地主管部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)，這是必經(jīng)程序。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了圖省事，先用后批或者多用少批，擅自用地；農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)以宅基地為中心私建亂建，違規(guī)用地，更有甚者以營(yíng)利為目的進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。這些違法現(xiàn)象的產(chǎn)生與農(nóng)村集體建設(shè)用地審批程序的不正規(guī)息息相關(guān)，也造成了產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)的諸多隱患，一些地方政府在審批中存在明顯的不作為。部分村干部憑借手中的權(quán)力，侵吞資產(chǎn)的有之，暗箱操作的有之，挪用集體資產(chǎn)的有之，使得農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的權(quán)利得不到有力的保障，并且形成了農(nóng)民維權(quán)難的局面。

管理部門(mén)對(duì)土地流轉(zhuǎn)狀況不明確致使土地流轉(zhuǎn)陷入無(wú)序狀態(tài)，對(duì)于散亂的流轉(zhuǎn)狀態(tài)又拿不出行之有效的解決辦法，進(jìn)而使得流轉(zhuǎn)的私自性失控。農(nóng)村集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓方在未經(jīng)政府許可的情況下，隨意定價(jià)，對(duì)正常的土地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓秩序影響嚴(yán)重。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)各自為政，政府對(duì)土地的調(diào)控職能失靈，無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)土地供應(yīng)計(jì)劃。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)土地的利用分散且效率低下，對(duì)土地利用沒(méi)有形成長(zhǎng)期規(guī)劃或者僅停留在政策層面，無(wú)法發(fā)揮土地的合理布局，土地利用混亂，不能實(shí)現(xiàn)土地的合理流轉(zhuǎn)，土地資源的有效配置無(wú)從實(shí)現(xiàn)。由于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的收益，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)土地進(jìn)行粗放管理，擅自改變土地用途，甚至占用耕地，給土地的流轉(zhuǎn)帶來(lái)一定難度。

(三)法律法規(guī)仍有待完善

《土地管理法》與《土地管理法實(shí)施條例》有不足之處，建設(shè)用地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對(duì)其分配到的土地享有用益物權(quán)，無(wú)論是所有權(quán)還是用益物權(quán)都是物權(quán)，排他性是其顯著的特征。從法理學(xué)角度進(jìn)行分析，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)要受農(nóng)村土地所有權(quán)的約束。民法中關(guān)于用益物權(quán)的規(guī)定是可以對(duì)物享有占有、使用、收益、處分之權(quán)利。對(duì)標(biāo)的物的收益和使用是用益物權(quán)理論的主要內(nèi)容。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中包含占有、使用、收益、處分等所有的自物權(quán)的權(quán)能。如果使用權(quán)人想要實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)而獲得收益被限制，那么權(quán)利人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)就是不完整的。集體建設(shè)用地使用權(quán)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的約束下，難以發(fā)揮作用。由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體土地應(yīng)該與國(guó)有土地一樣，賦予權(quán)利人抵押、轉(zhuǎn)讓和出租等法定范圍內(nèi)的權(quán)能。農(nóng)村土地與集體土地產(chǎn)權(quán)的不平等性在于農(nóng)村土地不能自由流轉(zhuǎn)并且比國(guó)有土地交易限制多，造成了二元結(jié)構(gòu)的存在，即：“兩種產(chǎn)權(quán)，兩個(gè)市場(chǎng)”[4]。 不難看出，剔除法律法規(guī)的因素，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的不明晰也制約著土地流轉(zhuǎn)。法律缺失，農(nóng)村集體建設(shè)用地主體受限，權(quán)能不明，集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位模糊，致使農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)缺乏有力法律保障，農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中無(wú)法可依，無(wú)法不究現(xiàn)象頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)糾紛屢見(jiàn)不鮮。國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)通過(guò)立法的形式給出了較為嚴(yán)格的限定，但對(duì)流轉(zhuǎn)并沒(méi)有采用完全禁止抑或全盤(pán)否定的方式，《土地管理法》在某些情況下還特別賦予省級(jí)政府的審批權(quán)，即可以將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這種做法既為農(nóng)村集體土地合理合法流轉(zhuǎn)保留了空間，也給將來(lái)補(bǔ)充和修改法律留有余地。

我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的土地改革模式為或者允許農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)但是保持其土地集體所有權(quán)性質(zhì)或者對(duì)集體建設(shè)用地通過(guò)征用等國(guó)有化改造的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，由于法律規(guī)定有待細(xì)化與完善，農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益得不到合法維護(hù)，農(nóng)民權(quán)益受損嚴(yán)重。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，國(guó)家可以依法對(duì)集體土地進(jìn)行征用。但是究竟何為公共利益，其范疇究竟如何，法律法規(guī)沒(méi)有給出明確的界限。同時(shí)，該法又允許單位和個(gè)人有使用土地需要可向國(guó)家申請(qǐng)國(guó)家所有的土地或者也可以征用農(nóng)民集體所有的土地。依據(jù)該法，可以征用土地的情況既包括公益性用地，也包括經(jīng)營(yíng)性用地，將上述兩種情況由同一法律進(jìn)行約束和規(guī)范，也就意味著政府依法征用的公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，公益性項(xiàng)目市場(chǎng)化的情況有之，片面地將其納入到征用范圍實(shí)屬不當(dāng)，這與法律法規(guī)的配套銜接和操作性不強(qiáng)有關(guān)系，改進(jìn)和變革勢(shì)在必行。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)改革措施的前瞻與展望

農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)屬問(wèn)題作為土地改革的核心問(wèn)題與農(nóng)民的合法權(quán)益息息相關(guān)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就是要使農(nóng)民將自己所擁有的土地作為要素參與到城市化中，將土地所產(chǎn)生的收益進(jìn)行合理分配。

(一)理順收益分配關(guān)系

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的收益究竟該怎樣進(jìn)行分配，認(rèn)為將流轉(zhuǎn)的收益歸農(nóng)村集體的有之，認(rèn)為應(yīng)該歸國(guó)家的有之，但是對(duì)流轉(zhuǎn)收益的分配結(jié)合著我國(guó)國(guó)情，綜合考慮國(guó)家、集體和個(gè)人利益更為恰當(dāng)。眾所周知，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體系有待完善，如果喪失土地，農(nóng)民的生活保障便成了問(wèn)題，在流轉(zhuǎn)收益分配上以農(nóng)民利益為考量前提，可以把大部分收益分給農(nóng)民，其余少量留給國(guó)家作為農(nóng)民社保基金用途。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益在分配上應(yīng)該把土地所有權(quán)人放在第一位，其次再考量土地使用權(quán)人，同時(shí)也根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況將政府利益置于其中。如果有所有權(quán)與使用權(quán)相分離的情況出現(xiàn)，土地使用權(quán)人抑或其他和土地有民事利害關(guān)系人對(duì)土地進(jìn)行了投入，那么應(yīng)該遵循公平原則，按照投資比例并且遵循權(quán)利義務(wù)一致、收益與投資一致的原則，對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行分配[5]。

(二)拓展農(nóng)村建設(shè)用地土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)空間

目前，我國(guó)地方政府多有將土地出讓金作為資金來(lái)源的慣例，如若實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，勢(shì)必會(huì)壓縮地方政府國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的空間，使其獲得的收益驟減。由于自身利益受到影響，地方政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿不強(qiáng)烈，致使農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢。政府為了獲得更多收益，往往以征收形式來(lái)對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地進(jìn)行束縛和阻止。政府通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力以公共需要為名，將農(nóng)民可以自主流轉(zhuǎn)的土地國(guó)有化。由此可見(jiàn)，將我國(guó)現(xiàn)有的公用征收制度系統(tǒng)化、條理化對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有益。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》就明確了規(guī)范征地程序，縮小征地范圍。想要把土地政策和法規(guī)落實(shí)到實(shí)處，最好的辦法就是修改《土地管理法》中不完善的條文，將征收目的進(jìn)行限制，將征收范圍盡量縮小，將征收程序進(jìn)行合理規(guī)范，明確公共利益的具體范圍將之具體化，并且標(biāo)明除公共用途之外，其余情況均不得征收，杜絕政府隨意征收的可能性?？梢詤⒖肌秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，該條例分列了諸如國(guó)防外交、交通能源、教科文衛(wèi)、環(huán)境資源等情況，列舉的比較詳盡，實(shí)踐意義強(qiáng)。

(三)依法進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

1.細(xì)化法律規(guī)定。在對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律形式明確土地的市場(chǎng)價(jià)格并進(jìn)行合法補(bǔ)償，僅憑“依法補(bǔ)償”這四個(gè)字不能反映補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)。如果采用征收補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑩碛屑w土地使用權(quán)的被征收人有權(quán)選擇土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估過(guò)程中不受任何單位和個(gè)人的干涉，客觀的做出評(píng)估結(jié)論。在征收程序上，也應(yīng)該明確具體征收方案，無(wú)論是擬定程序、公告程序還是異議程序和執(zhí)行程序均不可用簡(jiǎn)單的“依法征收”概括，僅用這四個(gè)字簡(jiǎn)化是不可行的，并且對(duì)于補(bǔ)償方案是否應(yīng)該進(jìn)行公告，公告期限如何確定，如果當(dāng)事人有異議如何處理都應(yīng)該詳細(xì)規(guī)定，增強(qiáng)可操作性，避免糾紛的產(chǎn)生。

2.推進(jìn)法律修改。關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題我國(guó)的政策一直在強(qiáng)調(diào)“同地同權(quán)，同地同價(jià)”，但是在具體實(shí)踐中由于法律法規(guī)互相牽制，仍然存在實(shí)施阻力。對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)僅憑政策是不夠的，必須于法有據(jù)方可高效運(yùn)轉(zhuǎn)。比如有的地方政府在文件中規(guī)定，如需在集體經(jīng)濟(jì)組織外部進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)應(yīng)以依法征為國(guó)有為前提并辦理相應(yīng)審批手續(xù)方可用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府的傾向性占主導(dǎo)地位，政府希望土地流轉(zhuǎn)就出臺(tái)政策配套實(shí)施，如果不想流轉(zhuǎn)土地就通過(guò)政府力量限制流轉(zhuǎn)，各地推進(jìn)情況也不盡相同。這種做法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是極其不利的。

此外，囿于法律依據(jù)欠缺，農(nóng)村集體建設(shè)用地多是轉(zhuǎn)讓、抵押或者出租、入股方式來(lái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是投資者無(wú)論采取哪種形式都心存疑慮，如果發(fā)生農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)進(jìn)行訴訟的情況，法院適用法律時(shí)也存在法律法規(guī)與中央政策、地方政府政策相沖突的情形，因此，對(duì)過(guò)時(shí)或者待完善的法律進(jìn)行修訂，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的法規(guī)與政策的有效銜接勢(shì)在必行。應(yīng)將農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)做同等對(duì)待，真正實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”。對(duì)于《土地管理法》中規(guī)定的任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)必須依法使用國(guó)有土地，除了因宅基地、公用事業(yè)、公共設(shè)施以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等目的外不能對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行使用的類(lèi)似條款應(yīng)該做刪除處理。另外，對(duì)于目前不適宜刪除或者修改的法律，采用試點(diǎn)的方式由國(guó)務(wù)院制定與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的行政法規(guī)，以點(diǎn)帶面為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的全面開(kāi)展做鋪墊。通過(guò)協(xié)調(diào)各方面的利益，積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而修改相應(yīng)法律法規(guī)。

(四)合理制定土地利用規(guī)劃

在一定區(qū)域內(nèi)，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行合理計(jì)劃和安排，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地自然歷史特性對(duì)土地資源進(jìn)行合理配置這種綜合利用土地的措施被稱(chēng)為土地利用規(guī)劃。在對(duì)土地資源進(jìn)行合理配置的過(guò)程中，政府無(wú)論是在對(duì)土地的管理還是對(duì)資源的高效利用方面都起到了保障作用。由于對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少前瞻性，形成了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)于土地使用的用途，如何轉(zhuǎn)讓含混不清的局面，加之部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的滯后性，制定者與農(nóng)民互相之間鮮有溝通，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地實(shí)施規(guī)劃形同虛設(shè)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地實(shí)施規(guī)劃，無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)工作人員還是農(nóng)民對(duì)這一規(guī)劃的重視程度明顯不足，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)用個(gè)人意志代替政府意志，擅自決定土地用途；某些村集體組織的農(nóng)民為了獲取高額的經(jīng)濟(jì)收益私下轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，嚴(yán)重違反土地管理法規(guī)，上述行為無(wú)法充分發(fā)揮土地潛能，使土地使用權(quán)交易陷入無(wú)序混亂狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃往往是為了配合城市化發(fā)展而制定，但是實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地和城市土地在發(fā)展規(guī)劃上銜接不當(dāng)，相互脫節(jié)，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)造成了不良影響。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手開(kāi)展工作：首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編撰工作，盡量避免疏漏；其次，注重社會(huì)整體利益的同時(shí)兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)村民利益，增加公眾參與度，在編制規(guī)劃時(shí)考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，可以通過(guò)聽(tīng)證的方式進(jìn)行專(zhuān)家論證，集思廣益制定出符合民意和地方實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃；再次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃制定完畢后，嚴(yán)格實(shí)施保證土地規(guī)劃的權(quán)威性尤為重要，無(wú)論是政府機(jī)關(guān)的工作人員還是農(nóng)村集體組織的農(nóng)民都要嚴(yán)格遵守，對(duì)于違反鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的行為人，應(yīng)該按照法律程序進(jìn)行追責(zé)；最后，確保城市建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的配套實(shí)施，結(jié)合城市發(fā)展需求，對(duì)土地進(jìn)行合理規(guī)劃布局并對(duì)土地資源進(jìn)行充分利用，以城市發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)圈定農(nóng)村集體建設(shè)用地如何進(jìn)行使用以及明確使用范圍。

(五)改變農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體缺失的現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新形式是發(fā)端于珠江三角洲的土地股份合作制，這一制度使得土地家庭承包制的內(nèi)容更為豐富，對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)都具有重大意義。目前，我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題尚待明晰，改革農(nóng)村集體土地所有制主體缺位現(xiàn)象采用土地入股是可行的辦法。無(wú)論是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地還是非經(jīng)營(yíng)性用地將土地作為股份形式入股，將土地股份合作社作為農(nóng)民行使土地權(quán)能的有效載體，推行農(nóng)村土地股份合作制度，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，解決農(nóng)村集體土地權(quán)利主體不明問(wèn)題。在實(shí)踐中，不妨將股份分派到具體村民，按照最后承包土地時(shí)的人數(shù)確定股份數(shù)，按村民所持有的實(shí)際股份數(shù)實(shí)行實(shí)物股份制，同時(shí)享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。土地股份合作社可以參考公司法規(guī)定的股東的權(quán)益，股東可以由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，讓村民委員會(huì)和土地股份合作社各司其職來(lái)管理農(nóng)村集體所有的土地和村里的集體財(cái)產(chǎn)，確保每個(gè)股東按照所持有的股份行使權(quán)力。

綜上所述，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)其實(shí)質(zhì)就在于通過(guò)變化農(nóng)村集體土地用途來(lái)實(shí)現(xiàn)收益再分配的過(guò)程。開(kāi)放農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障農(nóng)民生活益處良多。通過(guò)制定城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)土地用途精心布局，對(duì)法律法規(guī)和政策進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)充和修訂，均衡分配土地利益，可以有效減少?lài)?guó)家行政分配過(guò)程中的成本損耗，同時(shí)也可以促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在國(guó)家的宏觀監(jiān)管下，保障農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)更具合法性和科學(xué)性。

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〔責(zé)任編輯：徐雪野〕

2016-11-03

宋敏(1976-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，副教授，碩士，從事經(jīng)濟(jì)法研究。

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1000-8284(2017)01-0094-05

社會(huì)熱點(diǎn)論壇 宋敏.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法學(xué)思考[J].知與行,2017,(1):94-98.