徐夕湘　張明娟　吳揚

晉江市地處福建東南沿海，民營經(jīng)濟發(fā)達，綜合實力連續(xù)17年位居福建首位，縣域基本競爭力連續(xù)五年位居全國百強縣前十。產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，吸引了大量外來務工人員，形成了大量的“城中村”。近些年，晉江市委、市政府通過“政府主導、農(nóng)民主體、政策推動、機制創(chuàng)新”的工作思路，把以人為本的理念貫穿于城鎮(zhèn)化的全過程，注重科學性、整體性、前瞻性、特色性。在以城市發(fā)展為中心的經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展過程，對涉及人口的遷移轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級以及空間地理結(jié)構(gòu)進行重塑，從人口、產(chǎn)業(yè)和空間城鎮(zhèn)化不斷加大財政支撐力度，逐步摸索出城鄉(xiāng)一體發(fā)展的獨特模式，探索出一條晉江新型城鎮(zhèn)化建設的“晉江模式”，實現(xiàn)城中村、城郊村的就地新型城鎮(zhèn)化。2013年初，晉江市被福建省列為新型城鎮(zhèn)化試點之一。2014年晉江市被列為全國新型城鎮(zhèn)化試點之一。相對于以前傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，晉江新型城鎮(zhèn)化建設和全國一樣受到多種因素的影響，其中很重要的一個因素方面就是財政乏力，而國家對財政政策對投資基礎設施建設有著更為嚴格的要求。當前，晉江正處在進一步新型城鎮(zhèn)化建設探索時期，相關(guān)基本建設領域、民生建設等方面都需要政府財政投入。在這樣的背景下，研究財政政策與對新型城市化建設之間的關(guān)系，借鑒晉江財政支持新型城鎮(zhèn)化建設的一些做法，為全國縣域新型城鎮(zhèn)化建設起參考作用，對于促進晉江新型城鎮(zhèn)化進程的健康發(fā)展具有重要的意義。

一、新型城鎮(zhèn)化建設與財政政策的關(guān)系

（一）財政對新型城鎮(zhèn)化建設具有促進作用

一是政府是新型城鎮(zhèn)化建設的主導力量。新型城鎮(zhèn)化建設需要政府投入大量的資金，一方面，城市基礎設施是公共物品，市場往往不能提供，只有通過政府雄厚的財政支撐，才能完善城市系統(tǒng)。另一方面，根據(jù)公共財政理論，市場存在著失靈，政府必須加以干預。在新型城鎮(zhèn)化建設中，時常出現(xiàn)信息不充分和不對稱、市場壟斷、外部性、收入分配不公、經(jīng)濟波動等市場失靈問題，這些問題的解決都離不開政府。財政可以通過征稅和收費等手段，籌集資金，再通過財政支出來支持新型城鎮(zhèn)化建設的資金。

二是發(fā)揮財政經(jīng)濟穩(wěn)定及發(fā)展的職能。財政可以調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化進程的速度，推動城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展。一方面，財政具有資源配置職能，通過轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠政策等手段，可以有效緩解城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、居民收入差距拉大、資源浪費、緩解污染等問題。另一方面，財政具有收入分配職能，通過個人所得稅、財政轉(zhuǎn)移支付、完善社會保障和基本醫(yī)療等方式，可以有效地縮小居民收入差距。最后，財政還可以運用財稅政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，引導城鎮(zhèn)化建設向資源節(jié)約、環(huán)境保護方向發(fā)展。

（二）城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平影響著財政收支狀況

城鎮(zhèn)化的發(fā)展是人口和產(chǎn)業(yè)集聚的過程，而財政收支的客體主要是針對人口和企業(yè)，故而，城鎮(zhèn)化的發(fā)展影響著財政收支狀況。

一是城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平對財政收入的影響。世界各國的經(jīng)濟發(fā)展史表明，城鎮(zhèn)化的程度與其財政收入的增長速度呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。一個城市的生產(chǎn)力能力決定了城市的經(jīng)濟水平，從而決定著城市的財政收入水平。

二是城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平影響著財政支出。城市財政支出能力與城市的生產(chǎn)力水平息息相關(guān)，城市生產(chǎn)力的提高是城市財政支出能力的前提和保證。從支出總量上看，城市財政支出與城鎮(zhèn)化發(fā)展具有同方向變動的特點。隨著城市化水平和城市規(guī)模的擴大提高，財政支出總量也越來越多。

總之，新型城鎮(zhèn)化建設與財政發(fā)展不可分割，二者相輔相成。

二、晉江財政支持新型城鎮(zhèn)化建設的主要做法

改革開放以來，晉江市經(jīng)濟一直保持高速增長的發(fā)展態(tài)勢，年均增長率達25.16%。晉江市經(jīng)濟實力在全國百強縣域排名第5，持續(xù)21年保持福建省縣級市第1名。

2009年至2012年，晉江市每年的財政收入較比上年都有明顯增加，在全省財政收入所占比重也穩(wěn)定在8%～9%左右。受國內(nèi)這兩年經(jīng)濟影響，從2013年至2015年，晉江市財政收入仍有所增加，但增加的幅度有所下降（表1）。

近年來，晉江市財政從人口、產(chǎn)業(yè)和空間三方面對新型城鎮(zhèn)化建設投入大力支持。

（一）對晉江市人口城鎮(zhèn)化的財政支持

新型城鎮(zhèn)化的核心，是人的城鎮(zhèn)化。在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，晉江市堅持圍繞“以人為本”，突出融入融合，著力推動外來人口市民化，始終堅持“同城同待遇、保障全覆蓋”的理念，陸續(xù)補充完善居住證制度來深化戶籍制度改革，豐富市民化待遇的含義，逐漸提升外來人口的基本公共服務平均水平，讓外來人口“進得來、留得住、融得入”。同時，探索外來人員與留守家屬分別參加的新農(nóng)合參保機制。在允許持居住證人員參加新農(nóng)合的基礎上，制定出新農(nóng)合支付方式改革實施方案，探索新晉江人異地結(jié)報。2015年6月，晉江與重慶市墊江縣、豐都縣和漳州市漳浦縣簽訂異地結(jié)報服務協(xié)議，率先在全省實現(xiàn)新晉江人跨省異地結(jié)報，在晉江、漳浦兩地實現(xiàn)省內(nèi)跨地市異地雙向即時結(jié)報。

“進得來”是讓外來人口“進得來”，就是解決外來人口的戶籍落戶、戶籍福利問題。晉江市最先執(zhí)行“居住證”制度，賦予認證人員30項市民化待遇。對外來人口實行無門檻落戶，戶籍全面放開，不設門檻，無房也可以落戶。晉江市外來職工參加社會保險比例如表2所示：

“留得住”是指解決外來人口的就業(yè)、住房、社保和公共服務等問題，把人留住。晉江市從各方面來保障外來人口的利益：就業(yè)保障方面，幫助外來工“找工作”，注重合法工作權(quán)益維護，不讓一名務工人員因惡意欠薪領不到工資；權(quán)益保障方面，在全市建立337個勞動爭議調(diào)解室，讓每一名務工人員都能維護自己的權(quán)益；住房保障方面，提供廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、企業(yè)員工宿舍、安置房和人才房6種方面構(gòu)筑的多元化住房保障；服務保障方面，不但讓外來工與市民們一起平等享受基本公共服務，而且賦予外來工同等的社保待遇，享受證照辦理、生殖保健、預防接種、法律援助、急難救助、計劃生育、公共衛(wèi)生等公共服務。

“融得入”是從文化、教育和培訓等入手，使外來人口融入企業(yè)和學校，融進社區(qū)和政治，加強對“新晉江人”身份的認同感和歸屬感，把心留住，成為“新晉江人”。融入學校，努力爭取不讓一個孩子失去其該有的接受義務教育的權(quán)利，該市的全部公辦學校向所有外來務工的子女零門檻開放。晉江的外來工子女在本地上學的學生達20.33萬，已經(jīng)超過了本地的學生，占在校生的58.7%，這在全國范圍內(nèi)是及其罕見的現(xiàn)象；融入社區(qū)，晉江最早在全省建立對流動人口進行服務管理的專門機構(gòu)，在鎮(zhèn)、村建立對其提供服務的管理所（站），在大企業(yè)里創(chuàng)建流動人口的綜合服務中心；融入政治，晉江歡迎外來人才參與晉江市的政治生活，共同參加“兩代表一委員”的選舉；融入企業(yè)，增加對企業(yè)文化平臺的培育，校企合作對員工進行就業(yè)培訓，構(gòu)建和諧、統(tǒng)一、互動的企業(yè)文化。

（二）對晉江市產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的財政支持

晉江市在產(chǎn)業(yè)方面，采取扶持自主品牌的企業(yè)上市。2007年之前，晉江市只有恒安、鳳竹、七匹狼、蠟筆小新和潯興股份5家上市公司，到2015年，上市公司增加到46家，這進步是非常明顯的。尤其在2008年次貸危機，晉江市產(chǎn)業(yè)有部分倒閉的，但總體上市還是比較成功的。發(fā)展到2010年，晉江產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)勞動力密集型向高端的，具有強大生命力、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。正因為晉江市擁有多家國內(nèi)外上市公司，被評為上市公司數(shù)量最多的縣級市。

在產(chǎn)城互動方面更緊密化。始終堅持“產(chǎn)城一體、融合發(fā)展”，以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、二者相結(jié)合的模式，促進城市建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性互動、協(xié)調(diào)，主要從以下幾方面入手：一是增加存量，在城市改造的大背景下，鼓勵優(yōu)質(zhì)企業(yè)退出城市中心搬進工業(yè)園區(qū)，促進中等企業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)，引導低效污染企業(yè)盡早淘汰，完成產(chǎn)業(yè)集約、轉(zhuǎn)型的完美升級，全力推動“晉江制造”向“晉江創(chuàng)造”轉(zhuǎn)變。其次是優(yōu)化增量，在舊城改造成新城的過程中，注重集中構(gòu)造一批轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新突破的平臺，打造幾個專業(yè)市場，引進國家級科研機構(gòu)和檢測中心，培育文化創(chuàng)意園區(qū)，打造金融聚集區(qū)，發(fā)展一些高端商業(yè)綜合體，培育新型業(yè)態(tài)，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。最后是產(chǎn)城一體化，在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開拓專業(yè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)和龍湖鎮(zhèn)，探索推行城鄉(xiāng)一體化的實施，促進服務業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)良性互動、轉(zhuǎn)型升級。

（三）對晉江市空間城鎮(zhèn)化的財政支持

晉江市的空間結(jié)構(gòu)是沿圍頭灣形成濱海發(fā)展灣，安海、東石鎮(zhèn)依托五馬江、圍頭灣進口優(yōu)勢發(fā)展南部組團，內(nèi)坑鎮(zhèn)依托高鐵線路交通優(yōu)勢發(fā)展北部組團，三鎮(zhèn)分別形成城鎮(zhèn)發(fā)展中心，構(gòu)成“一彎、兩組團、三中心”的空間結(jié)構(gòu)。一灣，是指圍頭灣；兩組團是指內(nèi)坑物流發(fā)展組團、安海東石綜合發(fā)展組團；三中心是指內(nèi)坑城鎮(zhèn)中心、安海城鎮(zhèn)中心、東石城鎮(zhèn)中心。

晉江市城市舊貌換新貌更新改造中，陸續(xù)優(yōu)化城鄉(xiāng)的布局、完善配套的功能、改良居民的生活壞境，建造現(xiàn)代化的濱海生態(tài)城市。晉江市城市現(xiàn)代化建設，一是注重規(guī)劃先行，全市在努力規(guī)劃“全市一城、一主兩輔”的發(fā)展格局，全過程充滿以人為本、敬畏自然、弘揚優(yōu)秀文化、綠色低碳的理念；二是對城市進行成片改造，這幾年來，累計完成16個片區(qū)的改造，財政總共投入1000多億元，經(jīng)過拆遷改造，每年盤活1萬畝低效用地；三是重視功能城市完善，在城市改造中，更加重視人們的感受和需求，將超過2/3的空間用于建設公園綠地、公共基礎設施，支持安置房建設，而商業(yè)開發(fā)用地僅占1/3；四是注重生態(tài)優(yōu)先，成立市生態(tài)辦，推進14條河流綜合治理。經(jīng)過對城市的新建和擴建，公園面積增加了6300多畝，水面增加3100畝，造林增加3.8萬畝，城市綠色覆蓋率達42.65%。

三、晉江市財政支持新型城鎮(zhèn)化建設的具體措施

盡管近年來晉江新型城鎮(zhèn)化建設取得成效顯著，但是仍然存在一些問題，比如財政政策在為就地城鎮(zhèn)化提供公共服務能力方面、融資籌資帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面、財政引領農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化改造等方面還有待加強。今后晉江市要大力推進國家、省級新型城鎮(zhèn)化試點工作，努力爭取將新型城鎮(zhèn)化建設形成可復制、可推廣、可借鑒、可持續(xù)化的的晉江模式，供全國其他農(nóng)村地區(qū)發(fā)展借鑒。

（一）財政收入穩(wěn)步提升

財政收入是財政支出的前提，所以，財政政策第一步必須先抓財政收入。晉江市地稅局的財政收入主要來自地方所屬企業(yè)收入和各項稅收收入。晉江市的民營企業(yè)發(fā)達，要著重培養(yǎng)企業(yè)家的社會責任意識和納稅意識。

（二）改革規(guī)劃全面統(tǒng)籌

緊扣“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”主題，改革規(guī)劃兩手抓：一是構(gòu)建多元化城鎮(zhèn)投融資機制，啟動編制城鄉(xiāng)更新改造六年行動計劃，并配套出臺基礎設施建設融資計劃、PPP模式實施方案，從盤活土地房產(chǎn)資源、爭取地方債、城投債和政策性融資、推廣運用政府和社會資本合作（PPP）等方面入手，建立多元化、可持續(xù)的投融資體制。二是推進宅基地改革，啟動編制宅基地控制規(guī)劃，開展集體經(jīng)濟組織、宅基地、農(nóng)民住房現(xiàn)狀調(diào)查。三是推進新型設市模式改革，出臺機構(gòu)設置、事權(quán)改革、審批權(quán)下放、社會組織培育等配套方案，穩(wěn)步推進試點鎮(zhèn)改革發(fā)展。四是繼續(xù)大力推進公共租賃住房等保障性住房建設，優(yōu)化保障性住房布局。針對外來務工人員較多的工業(yè)區(qū)、陳埭鎮(zhèn)等地多設點布局，鼓勵鎮(zhèn)、村、企多方參與保障性住房投資建設，提高住房保障的供給能力。逐步降低外來工的住房保障準入門檻，繼續(xù)支持企業(yè)建設員工公寓和員工宿舍，在規(guī)劃、入地、基建審批手續(xù)上給予大力支持，將符合條件的項目納入公租房的建設計劃。五是發(fā)揮城市規(guī)劃委員會和專家咨詢組的作用，加強規(guī)劃統(tǒng)籌，加快推進一系列規(guī)劃編制工作，爭取主城區(qū)和金井、東石兩個試點小城鎮(zhèn)建設用地控規(guī)覆蓋率超過90%，其他鎮(zhèn)域在60%以上。

（三）財政支出提質(zhì)增效

一是提高財政支出效益，財政定期撥款保證外來人口居住證制作，因損壞或丟失需要換領或補領居住證的，由外來人口自行繳納工本費，節(jié)約財政在居住證上的支出。二是加強財政支出監(jiān)督，嚴格保證外來人口政策落實，確保財政在人口紅利、社會保障、公共服務等方面的支出，確保人口紅利常態(tài)化，保障他們的基本生活水平，消除外來人口心理顧慮，提高農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展的能力，加速農(nóng)民市民化，解決城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。三是嚴格財政支出預算，對于建設中的一些大項目，財政要嚴格把關(guān)審核，做好財政預算再支出。例如，晉江市下一階段，金井鎮(zhèn)涵蓋片區(qū)改造、重大開發(fā)項目、安置房建設、公共服務配套、市政基礎設施、生態(tài)治理等方面的建設項目初步統(tǒng)計有7大類172個項目，總投資2366億元，年度投資358億元。

（四）后期管理有序跟進

強化精細化管理意識，把自然生態(tài)、人性化、可持續(xù)、節(jié)約集約、品質(zhì)至上等理念融入新型城鎮(zhèn)化全過程，完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、責任分工、考評獎懲、資金保障等機制，在規(guī)劃編制執(zhí)行、工程施工、園林綠化、市政建設、環(huán)衛(wèi)保潔、交通組織、市容市貌、物業(yè)管理等8個領域，強化精細化管理措施，促進城市品質(zhì)整體提升。加快社區(qū)社會組織培育發(fā)展，積極培育服務性、公益性、互助性社區(qū)社會組織，推進社區(qū)社會組織參與社區(qū)公共服務、建立“以社區(qū)為平臺，政府扶持監(jiān)督、社會組織承接、項目化管理運作、專業(yè)社工引領、志愿者參與”的社區(qū)服務新方式。推進社會組織發(fā)展孵育中心建設，啟動福彩公益金支持社會組織項目。

四、晉江財政政策支持新型城鎮(zhèn)化的幾點建議

（一）居住證制度和市民積分優(yōu)待管理要落實到位

2014年年底，晉江市人民政府辦公室印發(fā)《晉江市外來人口市民化政策匯編》冊子，在該冊子中有完善的居住證制度及其他對于外來人口的優(yōu)惠政策，居住證的制作需要由財政定期撥款。為節(jié)約財政在居住證上的支出，需要將其落實到位，強調(diào)因損壞或丟失需要換領或補領居住證的，應交納一定金額的工本費。這些制度可以提高財政支出的效益。制度雖有，但是如果不能落實到位，所有之前為整編這些政策制度的所做的事都會前功盡棄。所以，還應該進一步加大對流動人口市民化政策宣傳，積極推進市民化積分優(yōu)待管理工作，及時兌現(xiàn)積分優(yōu)待資源，引導一批融入深、貢獻大、素質(zhì)好、遵紀守法的流動人口落戶晉江市。同時，將推進流動人口市民化工作納入年度績效評估范疇，做好督促落實。

（二）完善社會保障制度

社會能否穩(wěn)定很大程度上取決于社會保障制度的完善程度，只有社會保障制度完善了，給失業(yè)人口或生活困難居民一顆定心丸，保障他們的基本生活水平，社會才能穩(wěn)定。同時，也體現(xiàn)了政府對人民的關(guān)懷，更有利于社會安定，經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)民市民化過程中，在衣、食、住、行各方面都需要社會公共服務的支持，加強監(jiān)督財政社會保障方面的支出，完善社會保障制度，從而提高農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展的能力，加速農(nóng)民市民化，解決城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。

（三）構(gòu)建完善規(guī)劃體系

一是全力推進規(guī)劃體制改革，逐步形成“五機構(gòu)六環(huán)節(jié)”的規(guī)劃管理構(gòu)架，發(fā)揮規(guī)委會科學、民主決策的作用。二是全力推進“多規(guī)合一”工作，加快推進“四個一”工作，力爭完成總歸層面的“四標合一”，實現(xiàn)“一張藍圖干到底”。三是依托“多規(guī)合一”平臺，推動行政審批從“嚴進、松管、輕罰”向“寬進、嚴管、重罰”轉(zhuǎn)變；深化梳理權(quán)利清單，再造審批流程，減少自由裁量空間；向基層鎮(zhèn)街延伸拓展規(guī)劃管理服務，穩(wěn)妥有序下放農(nóng)村住宅建設等規(guī)劃審批和管理權(quán)限。四是持續(xù)退出一系列方便企業(yè)補辦“兩證”服務新舉措，開展送政策上門、送服務下鄉(xiāng)活動，逐步引導企業(yè)走向“先規(guī)劃后建設、先辦證后施工”的正軌。

（四）提高住房保障水平

繼續(xù)大力推進公共租賃住房等保障性住房建設，優(yōu)化保障性住房布局。針對外來務工人員較多的工業(yè)區(qū)、陳埭鎮(zhèn)等地多設點布局，鼓勵鎮(zhèn)、村、企多方參與保障性住房投資建設，提高住房保障的供給能力。進一步擴大住房保障覆蓋面，逐步降低外來工的住房保障準入門檻，讓更多的外來務工人員享受晉江帶來的發(fā)展成果。繼續(xù)支持企業(yè)建設員工公寓和員工宿舍，在規(guī)劃、入地、基建審批手續(xù)上給予大力支持，將符合條件的項目納入公租房的建設計劃，落實費稅減免政策，爭取上級的專項資金補助。

（五）加快社區(qū)社會組織培育發(fā)展

積極培育服務性、公益性、互助性社區(qū)社會組織，推行社區(qū)社會組織登記備案雙規(guī)制度，將社區(qū)社會組織納入規(guī)范管理，整合社區(qū)資源，推進社區(qū)社會組織參與社區(qū)公共服務、建立“以社區(qū)為平臺，政府扶持監(jiān)督、社會組織承接、項目化管理運作、專業(yè)社工引領、志愿者參與”的社區(qū)服務新方式。推進社會組織發(fā)展孵育中心建設，啟動福彩公益金支持社會組織項目。另外，要進一步加快安海、金井鎮(zhèn)村改社區(qū)工作。同時，根據(jù)片區(qū)改造情況，相應加快社區(qū)設置調(diào)整步伐。

（六）引導成立關(guān)愛晉江人慈善基金

設立“關(guān)愛晉江人慈善基金”，并建立專門管理機構(gòu)和基金募集使用管理辦法，廣泛吸納市內(nèi)外、新老晉江人的善款捐贈，專項用于救助外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的弱勢群體。完成所有村（社區(qū)）的招投標工作以及60%以上的村（社區(qū)）監(jiān)控建設任務，開展社會治理視頻監(jiān)控系統(tǒng)二期項目工作，繼續(xù)開展學校及重要場所“一鍵式報警”系統(tǒng)建設工作，推進平臺視頻資源共享。

本文系2015年度福建省社科規(guī)劃項目立項課題《基于VAR模型的福建省新型城鎮(zhèn)化的財政金融支持研究》，項目批準號：FJ2015B210。

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作者單位：中共福建省晉江市委黨校

責任編輯：張 波