張崢

強(qiáng)制拆除違法建筑問題在我國一直備受關(guān)注。從違法建筑的概念入手，通過對一些國家和地區(qū)關(guān)于違法建筑處理法律制度的考察，總結(jié)出對違法建筑的不同處理方式和處理程序。分析強(qiáng)制拆除違法建筑所需要注意的問題，并且結(jié)合實(shí)際情況提出避免盲目強(qiáng)制拆除違法建筑的法律建議。

一、違法建筑的界定

什么是違法建筑？首先要解決的是確定違法建筑的概念，對違法建筑的界定的關(guān)鍵在于解決違法建筑的構(gòu)成要件問題，構(gòu)成違法建筑的要素有：一是違法建筑必須是建筑物或者構(gòu)筑物。二是違反國家相關(guān)法律法規(guī)，未辦理相關(guān)行政審批手續(xù)或者超出行政許可范圍的建筑物。三是不符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，妨害社會(huì)公共利益。

違章建筑、違法建設(shè)、違法搭建是與違法建筑相關(guān)的概念，其區(qū)別在于：違法建設(shè)和違法搭建強(qiáng)調(diào)的是其違法行為，而違法建筑和違章建筑強(qiáng)調(diào)的是其違法行為對象。違法建設(shè)指的是一種建設(shè)行為，是違反相關(guān)程序法和實(shí)體法進(jìn)行建設(shè)的行為。違法建設(shè)包含了違法搭建行為，違法搭建行為的違法程度輕于違法建設(shè)，是一種輕微的違法建設(shè)行為。

二、處理違法建筑的域外法考察

新加坡《建筑控制法》規(guī)定對違法建筑的監(jiān)管是由多個(gè)部門聯(lián)合進(jìn)行，查處違法建筑的行政機(jī)關(guān)主要由建設(shè)局牽頭，強(qiáng)制拆除違法建筑是處理違法建筑的最終措施。在新加坡，對違法建筑的處理會(huì)經(jīng)過復(fù)雜的確認(rèn)程序，會(huì)根據(jù)違法建筑的實(shí)際情況予以相應(yīng)處理，以避免盲目強(qiáng)制拆除違法建筑的情況發(fā)生。

法國1943年頒布的《城市規(guī)劃法》全面規(guī)定了法國在城市規(guī)劃、違法建筑治理、建筑許可等方面的事項(xiàng)。在處理違法建筑和違建者方面，法國除了規(guī)定拆除違法建筑和恢復(fù)原狀外，還引入了對違建者刑事處罰機(jī)制，以強(qiáng)硬的姿態(tài)治理違法建筑，表明了法國治理違法建筑的決心。

德國對建設(shè)行為進(jìn)行管理和對違法建筑進(jìn)行查處主要依據(jù)《聯(lián)邦建筑法典》進(jìn)行，處理違法建筑的主要特點(diǎn)便是對違法建筑的種類進(jìn)行了劃分，將違法建筑分為程序性違建和實(shí)質(zhì)性違建兩種情況，對于程序性違建，違建者在接受一定處罰后可以補(bǔ)辦許可手續(xù)，使該程序違法建筑合法化。

澳門查處違法建筑的行政機(jī)關(guān)主要是土地工務(wù)運(yùn)輸局，建設(shè)行為需要得到工務(wù)運(yùn)輸局的行政許可方可進(jìn)行。澳門對強(qiáng)制拆除違法建筑有例外規(guī)定，即采取必要方式在一定時(shí)間內(nèi)使建筑物合法化則免于被拆除。這一做法很好地維護(hù)了公民的合法利益、維護(hù)了法律的權(quán)威、避免了不必要的資源浪費(fèi)。

由此可見，以上國家和地區(qū)負(fù)責(zé)處理違法建筑的主管部門不盡相同，但都是為規(guī)范建筑行為和治理違法建筑服務(wù)的。處理違法建筑具有多元化方式，強(qiáng)制拆除違法建筑需要慎重，必須根據(jù)有關(guān)原則依照法定程序進(jìn)行，我國處理違法建筑可以借鑒上述國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

三、強(qiáng)制拆除違法建筑需要注意的問題

（一）需要符合行政強(qiáng)制法的規(guī)定

由于近年來，我國經(jīng)濟(jì)增長較快，城市發(fā)展也較快，國內(nèi)土地價(jià)格和房屋價(jià)格不斷上漲，違法建筑的數(shù)量也在不斷地增加。為了遏制違法建筑泛濫的勢頭，《行政強(qiáng)制法》對強(qiáng)制拆除違法建筑問題作出了專門規(guī)定。《行政強(qiáng)制法》的頒布為強(qiáng)制拆除違法建筑問題找尋到了新的法律支撐。《行政強(qiáng)制法》的通過在維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面得到重要體現(xiàn)，有助于推動(dòng)法治政府建設(shè)，確保行政機(jī)關(guān)能夠依法行政，有助于監(jiān)督行政強(qiáng)制權(quán)的行使。

（二）比例原則在拆除違法建筑中的運(yùn)用

經(jīng)過學(xué)界對行政法比例原則長期研究得出比例原則還包含著子項(xiàng)原則，按照學(xué)界通說，這三個(gè)子項(xiàng)原則分別是適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則。盲目強(qiáng)制拆除違法建筑顯然違反了適當(dāng)性原則，拆除違法建筑的行政目的是為了實(shí)現(xiàn)建筑的安全性、符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃和治理城鄉(xiāng)環(huán)境，盲目強(qiáng)制拆除違法建筑有可能造成冤假錯(cuò)案，反而不利于行政目的的實(shí)現(xiàn)，也違背了必要性原則的要求。狹義比例原則是要求行政主體在行政過程中需要進(jìn)行利益權(quán)衡、趨利避害，兩權(quán)相害取其輕很好的詮釋了狹義比例原則，在處理允許補(bǔ)正手續(xù)后合法化的建筑時(shí)，如果盲目強(qiáng)制拆除，必然導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，顯然得不償失，也是違反比例原則的。

（三）社會(huì)公共資源的保護(hù)

違法建筑的修建會(huì)消耗大量的人力、物力和財(cái)力，這些人力、物力和財(cái)力都是寶貴的社會(huì)資源，將違法建筑不分類型盲目予以強(qiáng)制拆除將會(huì)造成社會(huì)公共資源的極大浪費(fèi)。那些被強(qiáng)制拆除的違法建筑中或許包括了部分可以準(zhǔn)正的違法建筑、部分可以緩拆的違法建筑、部分可以采用其他方式處理的違法建筑。尤其是那些符合實(shí)體法要求但缺少程序要件的違法建筑，完全可以補(bǔ)正手續(xù)使其合法化，盲目將其拆除必然會(huì)出現(xiàn)先拆后建浪費(fèi)社會(huì)公共資源的情況。

（四）公民合法權(quán)益的保護(hù)

公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法賦予公民的權(quán)利，公民有權(quán)保障自己的財(cái)產(chǎn)安全。違法建筑同樣屬于公民的財(cái)產(chǎn)。雖然違法建筑違反了相關(guān)程序法和實(shí)體法的規(guī)定，但是我們不可以否認(rèn)違法建筑具有財(cái)產(chǎn)屬性，公民修建違法建筑同樣需要投入資金、技術(shù)和勞動(dòng)等生產(chǎn)要素。盲目強(qiáng)拆會(huì)使作為公民財(cái)產(chǎn)的違法建筑化為烏有，這當(dāng)然不利于保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在對違法建筑進(jìn)行強(qiáng)制拆除時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮強(qiáng)制拆除的必要性，避免對公民財(cái)產(chǎn)造成破壞。強(qiáng)制拆除違法建筑需要以保障公民的住宅權(quán)為前提，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是對違法建筑的強(qiáng)制拆除需要經(jīng)過法院判決，履行必要的手續(xù)方可進(jìn)行，不能直接侵犯公民的住宅；二是若被認(rèn)定的違法建筑是公民唯一的、賴以生存的住宅，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行拆除違法建筑的前提是妥善解決公民居所問題。

（五）社會(huì)公平的維護(hù)

行政機(jī)關(guān)處理違法建筑需要進(jìn)行仔細(xì)辨別和認(rèn)定，不能一概而論，盲目強(qiáng)制拆除只會(huì)影響社會(huì)公平。譬如，在城市中嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法、防洪法、環(huán)境保護(hù)法、土地管理法、港口法等實(shí)體法的違法建筑的處理方式不能和違反程序法規(guī)定的違法建筑一樣。如若對這兩類違法建筑都采用強(qiáng)制拆除的處理方式，那么肯定有損程序違法者的利益，對于程序違法者而言顯然是不公平的，盲目強(qiáng)制拆除違法建筑將會(huì)造成這種不公平的擴(kuò)大化。因此，行政機(jī)關(guān)在采用強(qiáng)制拆除方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮違法建筑的類型劃分，對于違法程度嚴(yán)重且不能采用補(bǔ)救措施的違法建筑應(yīng)采用強(qiáng)制拆除手段，但對于違法程度較輕且可以通過整改方式消除危害的違法建筑采用強(qiáng)制拆除措施需要慎重。

四、避免盲目強(qiáng)制拆除違法建筑的建議

（一）加強(qiáng)對建筑市場的監(jiān)管

政府對建筑市場的監(jiān)管是指建設(shè)行政主管部門對建筑市場和建筑活動(dòng)依照相關(guān)法律進(jìn)行的監(jiān)督管理。監(jiān)管的范圍包括對建筑產(chǎn)品和服務(wù)、市場主體行為的監(jiān)管及對交易規(guī)則的維護(hù)。行政執(zhí)法部門加強(qiáng)對建筑市場的監(jiān)管有助于遏制違法建筑的產(chǎn)生，脫離監(jiān)管而產(chǎn)生違法建筑通常是危害性較大的違法建筑。行政執(zhí)法部門根據(jù)違法建筑類型劃分將容易區(qū)分哪些是可以強(qiáng)制拆除的違法建筑，為行政執(zhí)法部門提供了一個(gè)可以判定的標(biāo)準(zhǔn)，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理違法建筑的效率，避免了部分違法建筑被盲目強(qiáng)制拆除。

（二）應(yīng)建立違法建筑登記制度

不動(dòng)產(chǎn)登記是指就土地及其定著物的所有權(quán)與他項(xiàng)權(quán)利的取得、喪失與變更，按照法定的程序記載于登記機(jī)構(gòu)掌管的登記薄冊，以備人們查閱。為違法建筑進(jìn)行登記的意義在于：違法建筑也是公民財(cái)產(chǎn)，具體來說是公民的不動(dòng)產(chǎn)，雖然違法建筑違反了法律的規(guī)定，但不可以否認(rèn)其具備的財(cái)產(chǎn)屬性。對違法建筑進(jìn)行登記可以明確違法建筑的權(quán)屬，便于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法建筑進(jìn)行管理，便于對違法建筑進(jìn)行分類。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以根據(jù)時(shí)間、地點(diǎn)、違法程度、危害性的不同對違法建筑立即或者延緩采取各種處理辦法。

（三）對違法建筑征收相關(guān)稅費(fèi)

對違法建筑征收相關(guān)稅費(fèi)是必要的。對于程序性違法建筑，可以征收較高的手續(xù)費(fèi)使之合法化，這也是一種對程序性違法建筑的處罰方式。對可以準(zhǔn)正的違法建筑同樣可以采取繳納高于正常標(biāo)準(zhǔn)的稅費(fèi)使之合法。但是，對違建人收取高額稅費(fèi)使其違法建筑合法化或者暫緩拆除必須具備一個(gè)前提條件，即只適用于危險(xiǎn)性較低和違法程度較輕的違法建筑。

（四）強(qiáng)制拆除違法建筑應(yīng)遵循相關(guān)程序

強(qiáng)制拆除違法建筑必須遵循法定程序，關(guān)于強(qiáng)制拆除違法建筑的程序，我國主要在城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法和行政強(qiáng)制法中得以體現(xiàn)。主要包括以下具體程序：第一，對違法建筑進(jìn)行確認(rèn)。第二，負(fù)責(zé)勘察的行政工作人員需要向行政機(jī)關(guān)提交確認(rèn)報(bào)告。第三，行政機(jī)關(guān)在向違法建筑當(dāng)事人送達(dá)處理決定時(shí)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人所承擔(dān)的義務(wù)和所享有的權(quán)利。第四，違法建筑當(dāng)事人可以就行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定進(jìn)行陳述和申辯。第五，當(dāng)事人的陳述和申辯未能改變行政機(jī)關(guān)決定的，需要繼續(xù)執(zhí)行該行政決定。第六，為整個(gè)程序的補(bǔ)充說明，違法建筑當(dāng)事人對于行政機(jī)關(guān)作出的限期拆除決定和強(qiáng)制拆除決定有權(quán)申請行政復(fù)議和提起行政訴訟，但是在復(fù)議期間和訴訟期間不終止對違法建筑的拆除。

（五）處理違法建筑的時(shí)間期限應(yīng)當(dāng)放寬

我國行政處罰法對處理違法建筑的時(shí)效作出了規(guī)定。以兩年為時(shí)間期限，超過兩年時(shí)效期限的則不再進(jìn)行行政處罰。規(guī)定處理違法建筑的時(shí)效有利于違法建筑處理制度的完善，但是兩年的時(shí)效期間不利于對違法建筑進(jìn)行處理。鑒于處理違法建筑的復(fù)雜性和繁瑣性，應(yīng)當(dāng)延長處理違法建筑的時(shí)效期間，以保證違法建筑在時(shí)效期間內(nèi)得到處理?；蛘咦兏`法建筑時(shí)效期間的起算點(diǎn)，將起算點(diǎn)改為從發(fā)現(xiàn)違法建筑時(shí)起算較為合理，使行政機(jī)關(guān)能夠擁有足夠的時(shí)間處理違法建筑。

五、結(jié)語

強(qiáng)制拆除違法建筑作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理違法建筑的最終手段應(yīng)當(dāng)慎用，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出強(qiáng)制拆除決定時(shí)要根據(jù)違法建筑類型和具體情況進(jìn)行考慮，作出適宜的處理決定。隨著對強(qiáng)制拆除違法建筑相關(guān)問題的研究不斷深入，將會(huì)進(jìn)一步完善我國違法建筑處理制度，對中國特色社會(huì)主義法律體系的構(gòu)建同樣具有重要意義。

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作者單位：中共四川省自貢市委黨校

責(zé)任編輯：胡 越