王杉 徐瑞聰 周卓晗 史振嬌 藺霞 龐怡

（山東師范大學山東濟南250300）

從法律實踐視角分析環(huán)保NGO提出公益訴訟的可行性

王杉 徐瑞聰 周卓晗 史振嬌 藺霞 龐怡

（山東師范大學山東濟南250300）

在人們物質(zhì)生活提高的同時，也越來越重視環(huán)境資源的保護。環(huán)保NGO組織的建立一方面彌補了政府部門在環(huán)境執(zhí)法方面的不足，另一方面也懲治了許多破壞環(huán)境的經(jīng)濟實體。2014年國家對《環(huán)境保護法》進行的修訂，更加清晰了環(huán)保NGO組織的起訴程序，但也限制了NGO組織的起訴主體范圍?？傊驗槲覈沫h(huán)保公益訴訟仍處于初級發(fā)展階段，環(huán)保NGO組織的公益訴訟之路還需要經(jīng)歷更漫長的努力探索階段，這些努力不僅依靠外界的支持，更依賴于組織自我的探索。

環(huán)保NGO；公益訴訟；起訴資格

很多經(jīng)濟實體一味追求短期經(jīng)濟效益，忽略了對周圍環(huán)境的保護，造成大量自然資源遭到嚴重破壞，諸如康菲漏油等環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生。個人的力量是有限的，在高度組織化的企業(yè)和政府面前都顯得蒼白無力。但是當眾人的力量結(jié)合起來，就能夠形成與政府、企業(yè)相抗衡的實力，在環(huán)境公益訴訟當中表現(xiàn)的尤為突出。環(huán)保NGO組織是非營利性、非政府性的組織，通過司法的方式來督促政府和企業(yè)及時做好環(huán)境執(zhí)法工作。但司法實踐中，環(huán)保NGO組織的發(fā)展仍然面臨著重重困難。

1 環(huán)保NGO組織以及公益訴訟的理論概述

1.1 環(huán)保NGO組織概念

環(huán)保NGO顧名思義則是指該非政府組織專門從事的是環(huán)境保護工作，在世界各國也成立了許多環(huán)保NGO，近幾年比較出名的有“自然之友”、“綠色和平組織”等。隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們在提高物質(zhì)建設(shè)的同時，也對環(huán)境提出了更高要求，這也催生了大批環(huán)保NGO在中國出現(xiàn)并發(fā)展，為我國環(huán)境保護貢獻重要力量。

1.2 環(huán)境公益訴訟的概念

對于環(huán)境公益訴訟的概念界定，在學術(shù)界并未形成統(tǒng)一意見。汪勁教授提出：基于保護環(huán)境、維護公共利益的目的，而對制定環(huán)境政策的政府部門，以及破壞環(huán)境的經(jīng)濟實體所提出的訴訟，可以稱之為環(huán)境公益訴訟[1]；呂忠梅教授從訴訟主體方面對此作出了定義，即國家機關(guān)、公共團體、自然人等不同層次的主體，都有權(quán)利對破壞生態(tài)環(huán)境的行為實施者提出訴訟，這些訴訟都可稱之為環(huán)境公益訴訟[2]。

綜合我國不同學者對環(huán)境公益訴訟作出的定義，以及我國的立法實踐，筆者對環(huán)境公益訴訟作出了如下概念性的界定：符合法律規(guī)定的主體（包括自然人、法人、NGO組織等）在法律授權(quán)的情況下，處于保護公共環(huán)境，維護公共利益的需求，對破壞生態(tài)環(huán)境的其它主體（包括政府、企業(yè)等）提出訴訟，請求停止環(huán)境破壞，賠償相應(yīng)損失的活動，稱之為環(huán)境公益訴訟。

2 環(huán)保NGO獲得起訴資格的可行性分析

2.1 原告適格理論的重新塑造

2.1.1.理論層面

根據(jù)公共信托的理論理論的指引，全體公民將環(huán)境資源信托于國家政府部門，國家對環(huán)境資源享有所有權(quán)，可以依法行使各種權(quán)利，但同時也需要承擔很多義務(wù)。全體公民是委托人，同時也是環(huán)境資源的受益人，他們單純地享受環(huán)境資源帶來的利益，而不需要進到管理職責。如果國家或者政府部門違反義務(wù)性規(guī)定，濫用自己的管理權(quán)，導致環(huán)境利益遭受損失，任何公民都有權(quán)利請求政府繼續(xù)履行自己的義務(wù)。

2.1.2.法律法規(guī)層面

《憲法》作為我國根本大法，在該法的第2條當中提到：人民有權(quán)利依照法律規(guī)定管理社會事務(wù)，同時在該法的序言部分，還指出了社會團體應(yīng)當履行保護憲法、法律實施的義務(wù)；在《行政訴訟法》當中也要求公民積極履行對政府機關(guān)行政行為的監(jiān)督權(quán)力；在《環(huán)境保護法》當中，也明確了任何個人、團體、單位都應(yīng)當積極履行保護環(huán)境的義務(wù)，同時也有權(quán)利對破壞環(huán)境的主體提出控告?；谖覈h(huán)保NGO組織成立目的、職能，該組織有權(quán)利在政府不作為的情況下，依照該法規(guī)定提出訴訟；在新修訂的《民訴法》當中，第55條肯定了環(huán)保組織有資格成為起訴主體，解決了多年來困擾環(huán)保NGO參與公益訴訟的瓶頸。

2.1.3.司法實踐層面

阿拉善地區(qū)最常見的山羊體內(nèi)外寄生蟲有線蟲、吸蟲、體虱等。農(nóng)牧民多年來連續(xù)使用一種驅(qū)蟲藥，形成耐藥性，效果普遍不理想。阿左旗動物疫病預防控制中心與西北農(nóng)林科技大學寄生蟲專家合作，對阿左旗地區(qū)的寄生蟲和驅(qū)蟲藥使用情況進行調(diào)查后，聯(lián)合開展了新型驅(qū)蟲藥蟲力黑威囊和地克珠利威囊的驅(qū)蟲效果試驗。

2008年7月29日，在未經(jīng)過主管部門審批的情況下，謝知錦等人擅自擴大礦石的開采范圍，并且將開采的時候直接向下傾倒，造成28.33畝的林地都遭到嚴重損壞。2015年1月1日，北京的自然之友、福建省的綠家園向法院提出訴訟，請求法院判決謝知錦等四人在規(guī)定的期限內(nèi)恢復山林植被，并且賠償生態(tài)環(huán)境損失合計134萬元；如果在規(guī)定的期限內(nèi)仍然不能恢復山林植被，應(yīng)當賠償修復生態(tài)環(huán)境費合計110萬元。

該案是我國環(huán)境保護法修改以來首例環(huán)境公益訴訟案件，其中既涉及到起訴主體資格審查、環(huán)境修復責任、環(huán)境污染造成損害賠償?shù)雀鞣N問題。同時依據(jù)新修訂的《環(huán)境保護法》，以及我國針對環(huán)境公益訴訟出臺的法律文件規(guī)定，認定了“自然之友”“綠家園”作為環(huán)保NGO組織有資格成為本案的原告；同時通過本案件，首次以法院判決的方式明確了生態(tài)環(huán)境遭到破壞時，相關(guān)責任人應(yīng)當承擔的賠償責任，提高了破壞環(huán)境等違法行為的成本，對日后類似案件的審理、法律制度的完善都起到很好的失范作用。

2.2 降低訴權(quán)濫用的必然途徑

通過限制起訴主體資格的方式，來避免出現(xiàn)訴權(quán)濫用的情況，這無疑是因噎廢食的管理思路。任何人提出訴訟必然要考慮到訴訟費用，以及在訴訟過程中可能涉及到的人力費、資料費等成本。任何理性的原告，都會在起訴之前先進行成本與收益的分析，在確保成本低于收益的前提下，才會提出訴訟。換句話來說，并不需要通過限制原告資格的方式來解決訴權(quán)濫用，而是直接通過訴訟成本制度的完善就可以有效杜絕。

3 環(huán)保NGO獲得起訴資格的障礙分析

3.1 法律上的障礙

3.1.1.法律對原告資格規(guī)定不清晰

我國的法律對于原告起訴資格的界定有兩種方式：一種是形式上的界定，即原告符合法律規(guī)定的條件，就可以依法起訴；另一種是實質(zhì)上的界定，就被訴的行為應(yīng)當與原告之間存在利害關(guān)系。在環(huán)保NGO提出公益訴訟的案例當中，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境破壞與環(huán)保組織之間并無法律上的利害關(guān)系，也就無法適用起訴資格的法律規(guī)定。但在2015年新修訂的民訴法當中，已經(jīng)突破傳統(tǒng)訴權(quán)理論對原告資格的限制，賦予了社會組織提出訴訟的權(quán)利。因此在確定原告起訴資格的時候，并不能僅從實體法的層面去探析是否與被訴行為存在利益關(guān)系，更應(yīng)當從程序法角度來確認訴的利益。

就訴訟的收費標準而言，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當納入到財產(chǎn)型案件當中，根據(jù)涉案的金額，按照一定比例來繳納訴訟費用。但是在環(huán)境公益訴訟中，更多的是環(huán)保NGO組織出于維護環(huán)境利益的目的提出訴訟，而不是僅僅為了個人私利。比如在2009年湖南省環(huán)保NGO就瀏陽鎘污染事件提出的訴訟中，組織同時提出了金錢賠償?shù)脑V訟請求，主要目的一方面使為了懲罰環(huán)境破壞者，另一方面是用以環(huán)境修復。但如果按照傳統(tǒng)的收費標準，所產(chǎn)生的巨額訴訟費用只會讓環(huán)保NGO組織望而卻步。雖然通過司法審判能夠還原公平正義，但同時也使起訴者付出高昂代價，此時人們只會放棄訴訟[3]。

其次就訴訟費用負擔問題而言，傳統(tǒng)的司法實踐中訴訟費用由敗訴一方承擔，在環(huán)境公益訴訟中也不例外，但筆者對該項原則規(guī)定存在異議：環(huán)保NGO組織是出于維護公共利益來提出公益訴訟，一旦訴訟成功，則會給社會全體帶來更多經(jīng)濟效益，這遠遠超過了組織勝訴所能獲得的利益；但是一旦敗訴，高額的訴訟費用只能由環(huán)保組織自行承擔，這無疑是給組織雪上加霜。出于對經(jīng)濟利益的考慮，很多組織會放棄提出公益訴訟的機會，這也導致我國環(huán)保公益訴訟制度形同虛設(shè)。

2014年山東德州振華公司因為排污超標問題，受到環(huán)保部門的嚴厲批評，并且多次受到環(huán)保部門的處罰，但仍然繼續(xù)向大氣排放污染氣體。2015年3月25日，中華環(huán)保聯(lián)合會就該問題向法院提出訴訟，請求振華公司停止排放污染物，并且完善企業(yè)的污染防治設(shè)備，在得到環(huán)保部門驗收確保合格的情況下，才可以繼續(xù)投入經(jīng)營。同時應(yīng)當就排放污染物造成的損失合計2040萬元作出賠償，支付到當?shù)卣膶Ｓ觅~戶當中，用于該地區(qū)的環(huán)境治理。

通過以上的案例可以看出，中華環(huán)保聯(lián)合會之所以會向法院提出訴訟，是因為德州振華公司長期排放超標的污染物，對周圍大氣造成嚴重污染，同時也損害到周圍居民的正常生活。在本案例當中，中華環(huán)保聯(lián)合會向法院提出要求振華公司賠償2040萬元的損失費用。這筆費用對于企業(yè)來說，可能只是一小筆錢。但一旦官司敗訴，費用就需要由中華環(huán)保聯(lián)合會來承擔，作為從事環(huán)境保護公益事業(yè)的組織，資金來源渠道狹小，2040萬元對于組織來說可謂是巨大打擊。

3.2 訴訟資金方面障礙

對環(huán)保組織資金支持力度的缺乏，也成為阻礙組織發(fā)展的重要因素。環(huán)保NGO組織要想持續(xù)穩(wěn)定的運行，吸引專業(yè)的環(huán)境保護方面的法律人才、購買先進的設(shè)備技術(shù)，都需要大量資金扶持。我國環(huán)保NGO組織之所以陷入到資金匱乏的情景，主要是以下幾方面原因?qū)е拢海?）在環(huán)境管理方面，至今仍然實行的是以政府為主導的“單軌運行機制”，這也導致環(huán)保NGO組織的公信力不足，缺少從民間融資的渠道；（2）目前我國政府正在轉(zhuǎn)型中，自身財政壓力較大，對社會組織的投入力度也有所縮減；（3）環(huán)保NGO缺少自創(chuàng)收入的能力。

4 保護環(huán)保NGO組織原告地位的途徑

4.1 法律對起訴權(quán)的認定

在傳統(tǒng)的訴訟理論當中，一直都秉持著必須先創(chuàng)立實體權(quán)，進而才能有訴權(quán)。但是環(huán)境權(quán)是當下新出來的一種權(quán)利，在我國的環(huán)境法當中也并沒有對該項權(quán)利作出明確界定。正是因為這樣的原因，英美國家已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)重視實體權(quán)利的觀念，進而更加關(guān)注環(huán)境程序性的權(quán)利，以求更好地保護環(huán)境公共利益[4]。因此借鑒西方優(yōu)秀做法，我國也可以先從訴訟程序的角度來對我國環(huán)保NGO組織提出環(huán)境訴訟的權(quán)利加以肯定，建立并完善與我國國情相匹配的環(huán)境公益訴訟的制度。

4.2 給予NGO組織資金保障

在政策性扶持方面，因為我國很多環(huán)保NGO組織未按照法定程序登記設(shè)立，在法律上地位也未被確定，因此筆者有如下幾點建議：（1）就NGO組織的設(shè)立登記出臺完善相關(guān)法律規(guī)定，降低組織機構(gòu)設(shè)立的門檻，以程序?qū)彶闉橹鳎瑢嶓w審查為輔；（2）取消社會團體之間的非競爭原則規(guī)定，鼓勵環(huán)保組織相互競爭發(fā)展。

在融資渠道拓寬方面，首先國家應(yīng)當給予環(huán)保NGO組織足夠的重視，給予必要資金扶持。從各地級政府財政資金中抽取部分比例，作為環(huán)保NGO組織發(fā)展的專項資金；環(huán)保NGO組織可以通過向企業(yè)、公民提供技術(shù)咨詢、技術(shù)支持等方式獲取勞動報酬，維系自己的發(fā)展。

結(jié)語

環(huán)境公益訴訟是監(jiān)督政府部門環(huán)境執(zhí)法力度、打擊社會中環(huán)境破壞事件的有力武器。我國的環(huán)境公益訴訟制度才剛剛起步，與維護環(huán)境正義目的的實現(xiàn)還需要經(jīng)過漫長的過程，這個過程的核心就是肯定環(huán)保NGO組織作為訴訟原告的主體資格，體現(xiàn)了環(huán)境法保護公益的本質(zhì)特性。

[1]曹明德、王鳳遠.美國和印度ENGO環(huán)境公益訴訟制度及其借鑒[J].河北法學,2011(9)．

[2]邱陽平、唐佩瑩.游離在司法救濟邊緣的環(huán)境公益訴訟——以訴訟主體和訴訟模式為視角[J].法治論壇, 2010(2)．

[3]孫佑海.關(guān)于建立我國環(huán)境公益訴訟制度的幾個問題[J].國家檢察官學院學報,2010(6)．

[4]汪勁：《中國的環(huán)境公益訴訟：何時才能浮出水面》，載別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2011年版，第41頁。

[5]呂忠梅，吳勇：《環(huán)境公益實現(xiàn)之訴訟制度構(gòu)想》，載別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2012年版，第23頁。

[6]王名，賈西津中國的發(fā)展分析[J].管理世界，2010(30).

[7]周訓芳.歐洲發(fā)達國家環(huán)境權(quán)的發(fā)展趨勢[J].比較法研究，2015(95).

王杉，1993年11月2日添加到日歷，籍貫（山東省萊陽市），山東師范大學，250358。