杜祥琬，劉曉龍，葛琴，姜玲玲，崔磊磊

（1.中國(guó)工程物理研究院，四川綿陽621900；2.中國(guó)工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京100088）

通過“無廢城市”試點(diǎn)推動(dòng)固體廢物資源化利用，建設(shè)“無廢社會(huì)”戰(zhàn)略初探

杜祥琬1，劉曉龍2，葛琴2，姜玲玲2，崔磊磊1

（1.中國(guó)工程物理研究院，四川綿陽621900；2.中國(guó)工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京100088）

我國(guó)固體廢物產(chǎn)生量大，如不進(jìn)行妥善處理和利用，將對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，對(duì)資源造成極大浪費(fèi)，對(duì)社會(huì)造成惡劣影響。而固體廢物是放錯(cuò)位置的資源，如能將其減量化、資源化，建設(shè)“無廢社會(huì)”，必將帶來顯著的環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。本文通過分析我國(guó)建設(shè)“無廢社會(huì)”的重大意義和存在的問題，結(jié)合可行性論證，提出要通過“無廢城市”試點(diǎn)推動(dòng)固體廢物的資源化利用，逐步建設(shè)“無廢社會(huì)”，并從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、夯實(shí)基礎(chǔ)、明確階段目標(biāo)、加大政策支持力度等方面提出了戰(zhàn)略建議。

“無廢社會(huì)”；“無廢城市”；固體廢物；資源化利用；戰(zhàn)略建議

一、前言

我國(guó)是人口大國(guó)，必然也是固體廢物產(chǎn)生大國(guó)。從來源的角度，固體廢物主要分為社會(huì)源廢物（生活垃圾、建筑廢物、污水污泥、再生廢棄資源等）、農(nóng)林廢物和工業(yè)固體廢物。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前各類固體廢物累積堆存量約為8×1010t，年產(chǎn)生量近1.2×1010t [1]，且呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。如此巨大的固體廢物累積堆存量和年產(chǎn)生量，如不進(jìn)行妥善處理和利用，將對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，對(duì)資源造成極大浪費(fèi)，對(duì)社會(huì)造成惡劣影響。而固體廢物是放錯(cuò)位置的資源，是可以資源化利用的。所以，我們提出建設(shè)“無廢社會(huì)”的長(zhǎng)期目標(biāo)，一方面要求全民參與并從源頭上盡可能減少?gòu)U物產(chǎn)生量；另一方面要求通過分類資源化利用將產(chǎn)生的廢物充分甚至全部得到再生利用，整個(gè)社會(huì)建立良好的廢物循環(huán)利用體系，實(shí)現(xiàn)近零廢物排放?！盁o廢社會(huì)”的實(shí)現(xiàn)需要較長(zhǎng)期的努力，作為第一步，可在國(guó)內(nèi)選擇有基礎(chǔ)的城市，率先開始建設(shè)“無廢城市”試點(diǎn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，為建設(shè)“無廢社會(huì)”打好基礎(chǔ)。

二、建設(shè)“無廢社會(huì)”意義重大

資源的循環(huán)利用水平，是社會(huì)進(jìn)步程度的重要標(biāo)志，而固體廢物是放錯(cuò)位置的資源、是寶貴財(cái)富。如果對(duì)固體廢物從源頭上進(jìn)行減量化，然后進(jìn)行分類資源化利用、充分循環(huán)、妥善處置，最終建成“無廢社會(huì)”，必將帶來顯著的環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

(一)環(huán)境效益

建設(shè)“無廢社會(huì)”是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)不可或缺的要素。固體廢物中的有毒有害物質(zhì)成分復(fù)雜，如果處置不當(dāng)，會(huì)對(duì)周邊水體、大氣和土壤造成污染，排放溫室氣體，引發(fā)霧霾，帶來環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)“無廢社會(huì)”可減輕原生資源開采利用和固體廢物處理不當(dāng)帶來的生態(tài)環(huán)境破壞，從源頭消除對(duì)人居生活環(huán)境的影響，促進(jìn)生態(tài)宜居的美麗中國(guó)建設(shè)。

建設(shè)“無廢社會(huì)”可解決“垃圾圍城”“垃圾困村”等頑疾。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，“垃圾圍城”導(dǎo)致的環(huán)境健康隱患日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)600多座大中城市中，有2/3陷入垃圾包圍之中，有1/4的城市已沒有堆放垃圾的合適場(chǎng)所[2]。建設(shè)“無廢社會(huì)”可以顯著改善城市和農(nóng)村的生活環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)的生態(tài)回歸，改變“垃圾困村”的歷史，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

(二)社會(huì)效益

建設(shè)“無廢社會(huì)”有利于公民健康。固體廢物資源化利用可以緩解霧霾等污染問題，優(yōu)化城市和農(nóng)村生活環(huán)境，有利于公民健康，提高人民群眾對(duì)人居環(huán)境的滿意度。

建設(shè)“無廢社會(huì)”有利于社會(huì)安定。近年來我國(guó)固體廢物堆場(chǎng)滑坡、潰壩，固體廢物非法傾倒等導(dǎo)致的人員傷亡和次生環(huán)境災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，威脅周邊人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，部分地區(qū)固體廢物的不規(guī)范利用導(dǎo)致的環(huán)境污染事件也屢屢曝光，由此引發(fā)的群體性事件和環(huán)境信訪事件時(shí)有發(fā)生。因此，解決好固體廢物資源化利用，可以從根本上解決垃圾污染帶來的社會(huì)沖突，創(chuàng)造美麗空間，使公民有獲得感，增強(qiáng)公民對(duì)社會(huì)和政府的信任感。

建設(shè)“無廢社會(huì)”有利于提高人民素質(zhì)，促進(jìn)每個(gè)社會(huì)細(xì)胞綠色化、低碳化。固體廢物的減量、分類和資源化需要人人參與，不斷提高國(guó)民的文明程度和責(zé)任感，形成綠色、低碳消費(fèi)觀念，養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣和善待自然的意識(shí)。

(三)經(jīng)濟(jì)效益

建設(shè)“無廢社會(huì)”可發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。固體廢物中賦存著大量的有價(jià)資源，特別是稀有金屬，若能有效利用，可大大緩解我國(guó)資源短缺的壓力。且固體廢物分類資源化利用產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵跨度大、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、社會(huì)影響深，是重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

建設(shè)“無廢社會(huì)”是節(jié)約能源和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要手段。2014年，我國(guó)十大類主要可再生資源開發(fā)回收總量達(dá)到2.45×108t，可節(jié)約2.5×108tce，產(chǎn)值為6 500億元。農(nóng)林廢物和畜禽糞便等固體廢物蘊(yùn)藏的資源潛力相當(dāng)于1×109tce/a，是非常重要的潛在可再生能源。由此可見，建設(shè)“無廢社會(huì)”可明顯降低對(duì)原生材料的開采和利用，節(jié)能降耗效果明顯，可提高可再生能源比例、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。

建設(shè)“無廢社會(huì)”有助于緩解我國(guó)土地資源的緊張局面。統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)工業(yè)固體廢物堆存總量約為 6×1010t，總占地面積約 2×106～3×106hm2，約是2013年工業(yè)用地面積的2.2～3.3倍[3]。堆存量如此巨大的工業(yè)固體廢物若能被資源化利用，可有效拓展我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。建設(shè)“無廢社會(huì)”的潛力和潛在效益巨大。據(jù)估計(jì)，到2030年，我國(guó)固體廢物分類資源化利用產(chǎn)值規(guī)模將達(dá)到7×1012～8×1012元，帶動(dòng) 4×107～5×107個(gè)就業(yè)崗位，成為我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要支柱和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能。

三、建設(shè)“無廢社會(huì)”的可行性

(一) 發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明建設(shè)“無廢社會(huì)”是可行的

發(fā)達(dá)國(guó)家的固體廢物分類資源化利用起步較早，且由政府主導(dǎo)，逐步形成了具有本國(guó)特色的發(fā)展模式，有效改善了環(huán)境和緩解了資源壓力。在歐洲，不少國(guó)家廢物資源化率很高，有的國(guó)家達(dá)到90%～99% [4]。2015年12月，歐盟委員會(huì)正式通過了新的循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子計(jì)劃，明確了戰(zhàn)略目標(biāo)，以刺激歐洲循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和可持續(xù)社會(huì)轉(zhuǎn)型。在日本，廢物充分資源化，建設(shè)循環(huán)型社會(huì)已經(jīng)得到社會(huì)的普遍認(rèn)可[5]，并構(gòu)建了覆蓋廢物全生命周期關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系[6]。在美國(guó)，為固體廢物資源化產(chǎn)業(yè)制定了嚴(yán)格的管理規(guī)范，通過多維配套的經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)企業(yè)充分參與資源化利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[7]。

(二) 我國(guó)臺(tái)灣和大陸試點(diǎn)表明建設(shè)“無廢社會(huì)”是可行的

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)幾十年來一直堅(jiān)持固體廢物資源化利用，公民意識(shí)不斷提高，固體廢物分類的社會(huì)普及率很高，近期臺(tái)灣提出構(gòu)建“永續(xù)物料管理”模式，進(jìn)一步深化固體廢物資源化。

我國(guó)大陸地區(qū)的固體廢物資源化利用相關(guān)法律制度框架初步建立，同時(shí)，近年來開展了不同地區(qū)固體廢物資源化利用的試點(diǎn)，取得了一定成績(jī)，也成長(zhǎng)起來一批成功的企業(yè)。例如：中國(guó)光大國(guó)際有限公司投資建設(shè)的多個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目，產(chǎn)出大于投入，處于盈利狀態(tài)，該項(xiàng)目是具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的垃圾焚燒發(fā)電整體技術(shù)體系，并且各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。河南天冠企業(yè)集團(tuán)有限公司利用秸稈等生物質(zhì)制生物乙醇、生物柴油、生物天然氣等生物能源產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)了生物質(zhì)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)化過程，打造成為綠色、低碳、環(huán)保的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。 鞍山鋼鐵集團(tuán)公司回收礦石近6×106t，減少了廢石排放，有效彌補(bǔ)了礦山生產(chǎn)能力的不足。另外，目前鞍山鋼鐵集團(tuán)公司擁有一整套世界領(lǐng)先的冶煉渣處理工藝技術(shù)，鋼渣處理率達(dá)到100%，利用率達(dá)到70%，鋼渣中金屬物料提取率達(dá)到98%。

國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：建設(shè)“無廢社會(huì)”具有充分的必要性、可行性和可推廣性。雖然我國(guó)目前正處在發(fā)展階段，距離國(guó)際先進(jìn)水平尚有差距，但已具備了良好的工作基礎(chǔ)。

四、建設(shè)“無廢社會(huì)”存在的主要問題

我國(guó)固體廢物資源化利用已取得了很大進(jìn)展，但利用率較低、未形成應(yīng)有規(guī)模產(chǎn)業(yè)、缺少規(guī)劃和目標(biāo)，與建設(shè)“無廢社會(huì)”的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

(一) 尚未提高到國(guó)家戰(zhàn)略高度

建設(shè)“無廢社會(huì)”的本質(zhì)要求與生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求高度一致，是構(gòu)建資源循環(huán)型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要途徑。習(xí)近平總書記多次提到要堅(jiān)持以人民為中心和以人為本，而建設(shè)“無廢社會(huì)”與人民生活息息相關(guān)，符合人民的根本利益，是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。但長(zhǎng)期以來，建設(shè)“無廢社會(huì)”尚未提高到生態(tài)文明建設(shè)和以人為本的國(guó)家戰(zhàn)略高度。

(二) 基礎(chǔ)不牢

法律制度體系不完善、管理不協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)不明確。盡管我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等相關(guān)法律和制度的文件，其中有涉及固體廢物資源化利用的相關(guān)內(nèi)容，但種類覆蓋不全、系統(tǒng)不健全，尚不能形成完整體系。在制度落實(shí)和管理方面，令出多門和職責(zé)不清的現(xiàn)象比較突出。資源化利用過程中環(huán)境污染防治和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)等規(guī)范，綜合利用產(chǎn)品的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)質(zhì)量控制等標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重缺失。

監(jiān)管不到位。我國(guó)現(xiàn)行制度體系中還存在一些監(jiān)管問題，如監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員少、業(yè)務(wù)水平低、缺乏有效的監(jiān)管手段，許多固體廢物的環(huán)境問題監(jiān)管不到位，影響固體廢物資源化利用產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展；對(duì)于違法行為的處罰太輕，起不到威懾作用。

資本投入強(qiáng)度不夠，社會(huì)資本投入積極性不高。近年來，我國(guó)對(duì)固體廢物資源化利用的財(cái)政支出在整體財(cái)政支出中占比相對(duì)較低，發(fā)揮作用有限。另外，由于中小企業(yè)投融資渠道少、資源整合能力差，無法獲得明顯的規(guī)模效益，使得社會(huì)資本進(jìn)入固體廢物資源化利用行業(yè)積極性不高。

(三) 經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)參與度不高

由于現(xiàn)有稅收和政府補(bǔ)貼等覆蓋范圍有限、技術(shù)創(chuàng)新不夠等原因，固體廢物資源化利用普遍存在處置成本高、盈利點(diǎn)不清晰、經(jīng)濟(jì)效益差的問題，影響了整體市場(chǎng)活力。民眾廣泛參與是推動(dòng)固體廢物正確分類、管理與監(jiān)督的有效途徑，但由于相關(guān)信息公開和宣傳不到位，加之資源化利用過程二次污染防治水平不高，公眾對(duì)固體廢物資源化認(rèn)識(shí)不足、參與度不高，導(dǎo)致“鄰避效應(yīng)”凸顯。

五、建設(shè)“無廢社會(huì)”的戰(zhàn)略建議

(一) 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

要把建設(shè)“無廢社會(huì)”提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，作為全面奔小康補(bǔ)短板的內(nèi)容之一。推動(dòng)資源產(chǎn)出率、資源循環(huán)利用率等量化指標(biāo)的廣泛應(yīng)用，將其作為生態(tài)文明建設(shè)的重要戰(zhàn)略指標(biāo)，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)和政府績(jī)效考核體系。逐步構(gòu)建全社會(huì)固體廢物分類資源化循環(huán)體系，努力實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源能源消耗最小化、資源利用最大化，最終形成具有中國(guó)特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，建成“無廢社會(huì)”，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

(二) 夯實(shí)基礎(chǔ)

完善法律制度。明確固體廢物相關(guān)產(chǎn)業(yè)源頭準(zhǔn)入控制、回收、綜合利用等環(huán)節(jié)相關(guān)方的法律責(zé)任和管理要求，推進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制、企業(yè)間共生代謝等制度建設(shè)，建立資源化利用市場(chǎng)退出機(jī)制，不斷優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，提升資源化利用整體水平。

明確標(biāo)準(zhǔn)。建立健全固體廢物資源化利用過程中的污染控制標(biāo)準(zhǔn)體系、綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)體系，重點(diǎn)工業(yè)裝備再制造技術(shù)規(guī)范及再制造產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系；建立工業(yè)副產(chǎn)品鑒別標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，從產(chǎn)生源頭控制固體廢物品質(zhì)，促進(jìn)可利用固體廢物充分資源化。

加強(qiáng)監(jiān)管。要以解決“部門墻”制約為重點(diǎn)，合理配置不同部門的管理責(zé)權(quán)，形成分工明確、相互銜接、充分協(xié)作的聯(lián)合監(jiān)管工作機(jī)制。并在各級(jí)設(shè)有從事固體廢物資源化的專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)固體廢物收集、轉(zhuǎn)移、利用和處置等環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。

重視數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)?；谖覈?guó)固體廢物的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)還存在統(tǒng)計(jì)口徑不一致、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完整、甚至部分種類的固體廢物缺乏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的問題，應(yīng)改進(jìn)統(tǒng)計(jì)方法、擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)范圍，提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。

(三) 明確階段目標(biāo)

到2020年，固體廢物的分類資源化利用應(yīng)達(dá)到形成產(chǎn)業(yè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和初步產(chǎn)業(yè)規(guī)模；資源化利用技術(shù)體系初步完善，資源綜合利用能力達(dá)3×109t/a。到2050年，固體廢物分類資源化利用成為成熟而先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)，成為中國(guó)現(xiàn)代化的標(biāo)志和“中國(guó)夢(mèng)”的要素。

(四) 加大政策支持力度

開展“無廢城市”試點(diǎn)。在國(guó)內(nèi)選擇有基礎(chǔ)的城市，率先開始建設(shè)“無廢城市”試點(diǎn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，為建設(shè)“無廢社會(huì)”打好基礎(chǔ)。

推動(dòng)社會(huì)參與、加強(qiáng)宣傳教育、夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。改進(jìn)社會(huì)治理模式，主動(dòng)避免“鄰避效應(yīng)”，使公眾成為參與者和主人，打造企業(yè)、公眾、政府“鐵三角”，充分發(fā)揮除政府機(jī)關(guān)外的企業(yè)、社區(qū)、家庭、中介組織和個(gè)人等社會(huì)力量，培養(yǎng)其參與的積極性。并將固體廢物分類資源化納入國(guó)民教育體系工作中，提高全社會(huì)對(duì)固體廢物資源化利用緊迫性的認(rèn)識(shí)，普及資源循環(huán)理念知識(shí)，促進(jìn)每個(gè)公民生活方式的綠色化。

增強(qiáng)投資強(qiáng)度，強(qiáng)化科技支撐能力。強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)資金、政府性投資等直接投入對(duì)市場(chǎng)的帶動(dòng)作用，加大國(guó)家財(cái)政預(yù)算在固體廢物資源化領(lǐng)域的投入，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入資源化利用產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。以工程實(shí)驗(yàn)室、產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)孵化器、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室等為依托，建設(shè)資源化利用過程及產(chǎn)品的污染防治技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)研究，資源化產(chǎn)品質(zhì)量評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等科技支撐體系。

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A Preliminary Study on the Strategy of Construction a “No-Waste Society” by Piloting “No-Waste City” to Promote the Resource Utilization of Solid Waste

Du Xiangwan1, Liu Xiaolong2, Ge Qin2, Jiang Lingling2, Cui Leilei1
(1.China Academy of Engineering Physics, Mianyang 621900, Sichuan, China; 2. The CAE Center for Strategic Studies,Beijing 100088, China)

The large amount of solid waste in China, if not properly handled, will cause serious environmental problems, lead to a waste of resources, and bring about adverse effects on society. Solid waste is a misplaced resource; thus, reducing or resource utilization solid waste to build a “no-waste society” will yield significant environmental, social, and economic benefits. Based on an analysis of significant existing problems hindering the construction of a “no-waste society” in China, along with feasibility studies, this paper suggests that it is necessary to promote the resource utilization of solid waste by piloting “no-waste city,” from which to build a “no waste society.” Other strategic suggestions such as strengthening the top-level design, consolidating a foundation, defining stage objectives, and increasing policy support are also proposed in this paper.

“no-waste society”; “no-waste city”; solid waste; resource utilization; strategic suggestions

X22

A

2017-06-16；

2017-07-05

杜祥琬，中國(guó)工程物理研究院，高級(jí)科學(xué)顧問，中國(guó)工程院，院士，主要從事應(yīng)用物理、強(qiáng)激光技術(shù)與能源戰(zhàn)略研究；E-mail：duxw@cae.cn

中國(guó)工程院咨詢項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)若干戰(zhàn)略問題研究（二期）”(2015-ZD-16)

本刊網(wǎng)址：www.enginsci.cn

DOI 10.15302/J-SSCAE-2017.04.019